Ár 2009, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 32/2009, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. maí 2009, er barst nefndinni sama dag, kærir Árni Finnsson, formaður Náttúruverndarsamtaka Íslands, f.h. samtakanna, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015, sem staðfest var af ráðherra árið 1998, var gert ráð fyrir lagningu Álftanesvegar yfir Garðahraun nokkru norðar en nú er áformað samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Mat á umhverfisáhrifum vegarins hófst á árinu 2000 í samræmi við legu hans samkvæmt þágildandi aðalskipulag Garðabæjar og Bessastaðahrepps og samþykkti Skipulagsstofnun í úrskurði sínum á því ári tvær tillögur að legu vegarins. Síðar ákvað stofnunin að fram skyldi fara sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum fyrir áformaðan Álftanesveg og fyrirhugaðan Vífilsstaðaveg. Með úrskurði hinn 22. maí 2002 féllst Skipulagsstofnun á þrjá valkosti á legu Álftanesvegar. Var sá úrskurður kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003.
Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem samþykkt var í bæjarstjórn á árinu 2006, var veglínu Álftanesvegar breytt til samræmis við einn þeirra valkosta er Skipulagsstofnun hafði fallist á. Sama ár var samþykkt nýtt aðalskipulag Sveitarfélagsins Álftaness þar sem Álftanesvegur fylgir núverandi legu frá sveitarfélagamörkum við Garðabæ að vegamótum Bessastaðavegar og Norður- og Suðurnesvegar.
Í apríl 2008 var samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar breyting á aðalskipulagi sem fól í sér færslu á legu hins nýja Álftanesvegar til suðurs á 1,5 km löngum kafla um Garðaholt og vestasta hluta Garðahrauns í Garðbæ. Breytingin var staðfest af ráðherra 2. febrúar 2009. Breytingin var tilkynnt Skipulagsstofnun og leitað eftir afstöðu stofnunarinnar til matsskyldu breytingarinnar í samræmi við 6. gr. og 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með ákvörðun, dags. 18. febrúar 2009, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að breytingin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í kjölfar þessa veitti Sveitarfélagið Álftanes Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til lagningar Álftanesvegar fyrir sitt leyti og sama gerði bæjarstjórn Garðabæjar með samþykkt þar um hinn 5. mars 2009 með tilteknum skilyrðum. Framkvæmdaleyfi Garðabæjar var síðan gefið út hinn 7. apríl 2009. Var veiting framkvæmdaleyfisins auglýst í dagblöðum og birtist auglýsing sama efnis í Lögbirtingablaðinu hinn 20. maí 2009.
Málsrök kæranda: Af hálfu Náttúruverndarsamtaka Íslands er bent á að í umsögn skipulagsnefndar komi fram að tillagan sé í samræmi við Aðalskipulag Garðabæjar 2004-2016 og aðalskipulagsbreytingu sem nýverið hafi verið staðfest af umhverfisráðherra. Þá segi: „Tillagan er ennfremur í samræmi við niðurstöðu umhverfismats og úrskurð Skipulagsstofnunar á því árið 2002. Skipulagsstofnun hefur ennfremur komist að þeirri niðurstöðu að breyting á legu vegarins samkvæmt aðalskipulagsbreytingunni hafi ekki umtalsverð umhverfisáhrif og sé því ekki háð mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.“
Þau gögn sem Vegagerðin leggi til grundvallar séu byggð á röngum forsendum. Nýr Álftanesvegur hafi verið ætlaður átta þúsund manna byggð í Garðaholti og álíka mikilli byggð á Álftanesi. Í upphaflegri áætlun Vegagerðarinnar frá árinu 2002 hafi verið gert ráð fyrir að 24 þúsund bílar færu um veginn á sólarhring. Þeir séu nú um 5200. Í gögnum sem Vegagerðin hafi lagt fyrir skipulagsnefnd Garðabæjar 4. apríl 2008 sé ekki minnst á umferðarþunga enda sé ekki lengur gert ráð fyrir byggð á Garðaholti. Það sé einnig yfirlýst stefna bæjaryfirvalda á Álftanesi að íbúum muni ekki fjölga mikið frá því sem nú sé. Skipulagsnefnd Garðabæjar hafi samþykkt framkvæmdina þrátt fyrir að Vegagerðin hafi ekki gert sér grein fyrir gjörbreyttum forsendum. Engin þörf sé fyrir nýjan veg yfir hraunið. Mjög sjaldgæft sé að finna svo svipmikið og lítt raskað hraun í þéttbýli sem á norðanverðu Álftanesi. Hraunmyndanirnar séu svo hrikalegar og stórbrotnar að meistari Kjarval hafi leitaði þangað margsinnis að mála myndir. Hraunin á Álftanesi séu vinsælt útivistarsvæði og þangað fari félagsmenn oft til útvistar eða til berja á haustin. Í hrauninu vaxi á þriðja hundrað plöntutegundir og fuglalíf sé fjölbreytt. Svæðið sé vinsælt til fræðslu nemenda á öllum skólastigum, allt frá leikskóla upp í háskóla. Einstakar sjávarfitjar séu meðfram ströndinni auk þess sem í hrauninu felist merkar menningarminjar á borð við fornar gönguleiðir sem minni á glæsta sögu Bessastaða. Gengið sé á rétt félagsmanna til útivistar með því að leggja veg þvert yfir óspillt hraunið.
Ekki sé gætt meðalhófs með framkvæmdinni eins og stjórnvöldum beri að gera. Í stað þess að fara sem minnst yfir hraunið sé gert ráð fyrir að nýr Álftanesvegur fari þvert yfir það frá austri til vesturs.
Ekki sé tekið tillit til fornminja á svæðinu. Álfakletturinn Ófeigskirkja sé í miðju vegstæði og hoggið sé nærri rústum á Grænhól. Greinilegt sé að umhverfismat hafi verið ófullnægjandi og því ekki grundvöllur fyrir að veita framkvæmdaleyfið.
Í úrskurði Skipulagsstofnunar frá 18. febrúar 2009 sé ítarlega fjallað um fyrirhugaða framkvæmd og fallist á hana. Þar gleymist þó eitt grundvallaratriði. Hvergi sé sagt af hverju nýr Álftanesvegur skuli lagður. Ef engin slík rök séu lögð fram megi þá samþykkja framkvæmdina? Náttúruverndarsamtökin átelji að skipulagsnefnd Garðabæjar skuli hafa byggt samþykkt sína á óvönduðum vinnubrögðum framkvæmdaraðila. Ljóst sé að ákvörðun Skipulagsstofnunar byggi ekki á neinum rökum sem réttlæti framkvæmdina.
Í mati Vegagerðarinnar frá 2002 segi að framkvæmdin muni rýra verndargildi hraunsins sem svæðis á náttúruminjaskrá auk þess sem eldhraun njóti sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Framkvæmdirnar raski búsvæðum fugla, mest við Lambhúsatjörn, (vegurinn hafi nú verið færður frá tjörninni), en hún sé á náttúruminjaskrá og hafi alþjóðlegt verndargildi. Nýjum vegi muni fylgja hljóðmengun sem fari yfir viðmiðunarmörk gagnvart nýrri byggð í Garðaholti en úr því megi bæta með hljóðmönum. Loftmengun sé hins vegar ekki sögð vera vandamál eins og það er orðað án frekari skýringa. Engar rannsóknir liggi fyrir um loftmengun á svæðinu. Þrátt fyrir að rýra augljóslega lífsgæði íbúa á svæðinu sé nýr Álftanesvegur talinn þörf framkvæmd. Í skýrslu Vegagerðarinnar, dags. 4. apríl 2008, sé dregið úr öllum þessum umhverfisþáttum og þeim því leynt fyrir þeim sem tekið hafi ákvörðun í málinu. Það hljóti að orka tvímælis að veita framkvæmdaleyfi þegar rannsóknir séu jafn óvandaðar og raun beri vitni.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er vísað til þess að ákvörðun um framkvæmdaleyfi byggi á samþykktu Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem samþykkt hafi verið á árinu 2006 og staðfest af ráðherra 12. júlí s.á. Þá hafi bæjarstjórn samþykkt breytingu þess vegna færslu vegarins sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra 2. febrúar 2009. Breytingin sé í samræmi við gildandi svæðisskipulag eins og því hafi verið breytt, sbr. samþykkt bæjarstjórnar frá 4. september 2008, staðfest af umhverfisráðherra 21. október s.á., sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 1017/2008.
Breytingin á aðalskipulagi vegna færslu vegarins hafi verið tilkynnt Skipulagsstofnun í samræmi við 6. gr. og liði 10c og 13a í viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með síðari breytingum, en áður hafði farið fram mat á umhverfisáhrifum vegna vegarins.
Með ákvörðun hinn 18. febrúar 2009 hafi Skipulagsstofnun komist að þeirri niðurstöðu að breyting á legu Álftanesvegar samkvæmt breyttu aðalskipulagi væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki verið kærð til ráðherra.
Lega Álftanesvegar um Garðahraun hafi fyrst verið kynnt í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 sem samþykkt hafi verið á árinu 1997 og í framhaldi af því hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum vegarins. Með úrskurði, dags. 22. maí 2002, hafi verið fallist á fyrirhugaða lengingu Vífilsstaðavegar og lagningu Álftanesvegar samkvæmt leiðum B, D og A eins og þeim hafi verið lýst í gögnum málsins. Úrskurður Skipulagsstofnunar hafi verið kærður til umhverfisráðherra sem staðfest hafi hann, sbr. úrskurð, dags. 3. febrúar 2003. Það megi því vera full ljóst að sú ákvörðun að leggja nýjan Álftanesveg eins og sýnt sé í samþykktu aðalskipulagi Garðabæjar sæti ekki frekari kæru á stjórnsýslustigi.
Hið kærða framkvæmdaleyfi byggi á niðurstöðu úrskurðarins og skipulagsáætlunum bæjarins. Ávallt hafi legið fyrir að vegurinn fari yfir hraun og með lagningu hans sé nauðsynlegt að fórna stórbrotnum hraunmyndunum með sama hætti og gert hafi verið þegar ákveðið hafi verið að hefja uppbyggingu íbúðarbyggðar í Garðahrauni. Sjónarmið um verndun hrauns, sem þegar hafi fengið umfjöllun og skoðun við gerð skipulagsáætlana, geti á engan hátt valdið því að ógilda eigi framkvæmdaleyfið.
Í kærunni sé reynt að halda því fram að ákvörðun um nýtt vegstæði Álftanesvegar byggi á röngum forsendum þar sem ekki sé lengur gert ráð fyrir byggð á Garðaholti. Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016 sé gert ráð fyrir 2.400-3.000 íbúðum á Garðaholti og að íbúafjöldi þar geti verið á bilinu 4.860-8.100. Í aðalskipulaginu sé lýst stefnu bæjaryfirvalda um uppbyggingu þó það greini ekki nánar frá því hvort eða hvenær á skipulagstímabilinu frekari uppbygging hefjist.
Hvað varði gildi Gálgahrauns sem útivistarsvæði sé á það bent að í aðalskipulagi Garðabæjar njóti hraunið að stórum hluta til hverfisverndar og í því felist yfirlýsing bæjaryfirvalda um gildi svæðisins sem útivistarsvæði.
Hið kærða framkvæmdaleyfi fullnægi að öllu leyti þeim skilyrðum sem sett séu í 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Framkvæmdaleyfið sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og fyrir liggi matsskýrslur sem bæjarstjórn hafi tekið afstöðu til við útgáfu leyfisins eins og áskilið sé.
Andmæli framkvæmdaleyfishafa: Vegagerðin mótmælir fullyrðingum kæranda um óvönduð vinnubrögð við undirbúning málsins. Undirbúningur hins umdeilda leyfis hafi verið óvenju ítarlegur og eigi sér langan aðdraganda. Framkvæmdaleyfið byggi á málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og skipulags- og byggingalögum nr. 73/1997 og sé í fullu samræmi við þau lög. Engar forsendur séu til þess að ógilda framkvæmdaleyfið.
———–
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í máli þessu sem ekki verða rakin nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Hin umdeilda lega fyrirhugaðs Álftanesvegar hefur verið mörkuð í aðalskipulagi Garðabæjar sem umhverfisráðherra hefur staðfest lögum samkvæmt. Vegarlagningin fór á sínum tíma í mat á umhverfisáhrifum og kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð hinn 22. maí 2002 samkvæmt þágildandi ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, þar sem fallist var á þrjá kosti á legu Álftanesvegar. Sá úrskurður sætti kæru til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003. Síðari breyting á legu vegarins í aðalskipulagi var ekki talin kalla á nýtt mat á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar. Þeirri ákvörðun hefði verið unnt að skjóta til umhverfisráðherra en það var ekki gert.
Samkvæmt framansögðu hefur mat á umhverfisáhrifum vegarins og ákvörðun í aðalskipulagi um legu hans sætt lögmætisathugun og staðfestingu ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds. Er úrskurðarnefndin bundin af þeim niðurstöðum sem fyrir liggja í þessum efnum og koma þær því ekki til endurskoðunar í málinu.
Ekki liggur annað fyrir en að fyrirhuguð lagning nýs Álftanesvegar samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við gildandi aðalskipulag Garðabæjar og staðfestan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegarins, eftir því sem við á, en heimilt var að leggja þann úrskurð til grundvallar, sbr. lokamálsgreina 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 eins og hún var fyrir gildistöku laga nr. 74/2005, sbr. og 1. mgr. 12. gr. laganna með áorðnum breytingum.
Hið kærða framkvæmdaleyfi var auglýst lögum samkvæmt og verður ekki séð að annmarkar hafi verið á málsmeðferð þess er leitt gætu til ógildingar og verður kröfu kæranda þar að lútandi því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _________________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
