Ár 1999, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 32/1999; kæra E á málsmeðferð sveitarstjórnar Bessastaðahrepps við undirbúning samþykktar sveitarstjórnar frá 23. febrúar 1999 um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013 og á meðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á þeirri samþykkt.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 24. sama mánaðar, kærir E, Brekku, Bessastaðahreppi, málsmeðferð sveitarstjórnar Bessastaðahrepps við undirbúning samþykktar sveitarstjórnar frá 23. febrúar 1999 um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013 svo og meðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á þeirri samþykkt. Krefst hann þess að staðfesting umhverfisráðherra verði úrskurðuð ógild.
Málavextir: Í desembermánuði 1998 var auglýst tillaga að breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013. Varðaði breytingartillagan jörðina Bessastaði ásamt miðsvæðisreit sveitarfélagsins og breytingu á legu Álftanesvegar. Var tillagan til kynningar frá 14. desember 1998 til 15. janúar 1999 en frestur til að koma að athugasemdum var til 29. janúar 1999. Átta athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kæranda. Breytingartillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 23. febrúar 1999 og eftir það send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 5. mgr. 18. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var breytingartillagan afgreidd af Skipulagsstofnun, með fyrirvara um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar, til staðfestingar ráðherra hinn 26. febrúar 1999. Aðalskipulagsbreyting samkvæmt tillögunni var staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999 og var auglýsing um staðfestinguna birt í B- deild Stjórnartíðinda hinn 31. mars 1999. Svo virðist sem láðst hafi að senda kæranda umsögn sveitarstjórnar um framkomnar athugasemdir, svo sem skylt er samkvæmt 5. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, þar til hinn 21. maí 1999, en þann dag var honum send umsögn sveitarstjórnar með bréfi þar sem jafnframt er greint frá samþykkt sveitarstjórnar á skipulagstillögunni og staðfestingu ráðherra á henni.
Við framlagningu kæru í máli þessu til úrskurðarnefndar var kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra. Var kæranda jafnframt bent á að deiliskipulag, sem hann kvað vera í undirbúningi á grundvelli hins breytta aðalskipulags, gæti sætt kæru til nefndarinnar ef hann teldi rétti sínum hallað með samþykkt þess.
Með bréfi sveitarstjóra Bessastaðahrepps, dags. 20. júlí 1999, var kæranda send umsögn sveitarstjórnar um athugasemd við tillögu að deiliskipulagi miðsvæðisreits Bessastaðahrepps. Var í bréfinu frá því greint að deiliskipulagið hefði verið samþykkt í sveitarstjórn hinn 1. júlí 1999. Hefði Skipulagsstofnun yfirfarið samþykkt deiliskipulag svæðisins og ekki gert athugasemdir við að það yrði auglýst í B- deild Stjórnartíðinda, en við birtingu þeirrar auglýsingar myndi deiliskipulagið öðlast gildi.
Með bréfi, dags. 10. september 1999, sendi kærandi úrskurðarnefndinni frekari gögn í málinu þar sem fram kemur að tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði hafi verið auglýst og samþykkt. Telur kærandi misræmi vera milli aðal- og deiliskipulagsuppdrátta auk þess sem skort hafi á að aðalskipulagsbreytingin hafi verið rökstudd og að yfirlýsing um bótaábyrgð skv. 21. grein laga nr. 73/1997 hafi komið fram. Telur kærandi málsmeðferð viðkomandi aðila ekki hafa verið rétta og áréttar kröfu sína um að staðfesting ráðherra á breyttu aðalskipulagi Bessastaðahrepps verði ógilt.
Niðurstaða: Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra. Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum, sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál. Þá eru í lögunum talin einstök önnur álitaefni sem heyra undir nefndina. Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.
Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu. Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.
Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni.
Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar svo og þá ákvörðun sveitarstjórnar, sem staðfestingin tekur til. Þá er það ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að fjalla um kæru á málsmeðferð Skipulagsstofnunar við afgreiðslu skipulagstillögu, sem kærð er í máli þessu, enda felur afgreiðsla stofnunarinnar ekki í sér ákvörðun sem bindur endi á meðferð máls, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt framansögðu er kröfu kæranda í máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kröfu kæranda um að ógilt verði staðfesting umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps, sem samþykkt var í sveitarstjórn 23. febrúar 1999, er vísað frá úrskurðarnefndinni.
