30/2020 Storm orka ehf.

Árið 2020, fimmtudaginn 9. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 30/2020, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 22. apríl 2020, er framsent var 24. s.m. til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, kærir Storm orka ehf. óhæfilegan drátt á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjar­staða, Dalabyggð. Gerir kærandi þá kröfu að afgreiðslu málsins verði lokið án frekari tafa.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 27. maí 2020.

Málsatvik: Tillaga að matsáætlun fyrir Storm I vindorkuverkefni vegna 80-130 MW vind­orkuvers að Hróðnýjarstöðum, Dalabyggð, var auglýst á heimasíðu Skipulagsstofnunar 23. apríl 2019 í kjölfar nokkurra samskipta kæranda við stofnunina. Kom fram í auglýsingunni að frestur til athugasemda væri til 2. maí 2019. Sama dag og auglýsingin var birt var einnig sent bréf til kæranda og honum tilkynnt að umsagna hefði verið leitað og frestur til að skila inn umsögnum væri sömuleiðis til 2. maí 2019. Þá kom fram að ákvörðunar Skipulagsstofnunar væri að vænta 9. þess mánaðar. Hinn 31. maí 2019 barst tölvupóstur frá kæranda til Skipulags­stofnunar með drögum að svörum kæranda við athugasemdum umsagnaraðila. Í framhaldi af því sendi starfsmaður Skipulagsstofnunar tölvupóst til kæranda 4. júní s.á. þar sem m.a. kom fram að eftir að farið hefði verið yfir drög að svörum við umsögnum og athugasemdum sem kærandi hefði sent væri ljóst að leita þyrfti aftur umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands. Hinn 7. s.m. sendi Skipulagsstofnun tölvupóst til Náttúrufræðistofnunar og óskaði frekari umsagnar við svörum kæranda. Skipulagsstofnun ítrekaði beiðnina 30. júlí 2019 og sendi Náttúrufræði­stofnun Íslands athugasemdir daginn eftir eða 31. s.m. Hinn 1. ágúst 2019 sendi Skipulagsstofnun athugasemdirnar til kæranda og bauð honum að bregðast við. Kærandi skilaði athugasemdum sínum 26. ágúst s.á. þar sem fram kom að frekari umsögn Náttúrufræðistofnunar bætti engu við fyrri umsögn varðandi það hvaða rannsóknir væru nauðsynlegar á svæðinu.

Hinn 18. september 2019 sendi kærandi fyrirspurn um stöðu mála og óskaði eftir áætlun um hvenær ákvörðun myndi liggja fyrir. Tók hann fram að málsmeðferðartími væri kominn langt umfram það sem eðlilegt mætti teljast, allar umsagnir lægju fyrir, sem og svör framkvæmdar­aðila. Eftir ítrekanir kæranda var erindinu svarað 1. október 2019, þar sem fram kom að Skipulagsstofnun væri meðvituð um að dráttur hefði orðið á afgreiðslu verkefnisins sem mætti rekja til nokkurra atriða, m.a. fjölda mála hjá stofnuninni og þess að beðið hefði verið eftir frekari umsögn Náttúrufræðistofnunar. Því miður væri ekki hægt að segja hvenær ákvörðun lægi fyrir, en stofnunin myndi reyna að hraða vinnu við hana eins og unnt væri. Hinn 3. desember 2019 sendi kærandi aftur póst og spurði hvort búast mætti við svari frá Skipulags­stofnun í vikunni. Í svari stofnunarinnar sama dag kom fram að málið næði ekki inn á afgreiðslufund í þeirri viku en að það væri efst á baugi hjá stofnuninni. Kærandi sendi ítrekunarpóst 17. s.m. Erindinu var svarað sama dag og tekið fram að drög að ákvörðun um matsáætlun lægi fyrir hjá Skipulagsstofnun, en fyrirhugað væri að funda með Náttúrufræði­stofnun vegna fuglaumfjöllunarinnar. Ólíklegt væri að af ákvörðun yrði fyrir áramót og var það síðar staðfest með tölvupósti 20. desember 2019. Hinn 21. janúar 2020 sendi Náttúrufræði­stofnun Skipulagsstofnun athugasemdir og ábendingar vegna matsins.

Kærandi sendi Skipulagsstofnun að nýju tölvupóst 30. janúar 2020 þar sem hann lýsti áhyggjum sínum yfir hversu langan tíma afgreiðsla tillögu að matsáætlun tæki. Stofnunin mun hafa viðurkennt óhóflegan drátt á málsmeðferð með tölvupósti 1. febrúar 2020, en vísað til anna, skorts á mannskap, málafjölda og umfangs verkefna ásamt því að taka fram að stefnt yrði að ákvörðun innan tveggja vikna. Kæra í máli þessu barst 24. apríl 2020, eins og áður greinir.

Málsrök kæranda: Að mati kæranda hefur Skipulagsstofnun með málsmeðferð sinni, þ.e. að virða að vettugi eðlilegan tímaramma, tilgreina ekki hvenær vænta hafi mátt ákvörðunar og standa ekki við gefin vilyrði um hvenær vænta mætti ákvörðunar, í raun stöðvað verkefnið og komið í veg fyrir stjórnarskrárvarinn rétt eigenda félagsins til að stunda þá atvinnu í eigin landi sem þeir kjósi, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Með aðgerðar­leysi sínu virðist stofnunin hafa tekið sér vald til að setja kæranda skorður um framgang verkefnisins.

Hinn 21. mars 2020 hafi ríkisstjórn Íslands kynnt mótvægisaðgerðir vegna Covid-19 þar sem hún hafi lofað um 230 milljörðum í ýmsar aðgerðir, m.a. fjárfestingar tengdar atvinnulífinu með það að markmiði að auka og styrkja atvinnu í grænni orku. Það skjóti skökku við að lofa milljörðum úr sjóðum ríkisins til að styrkja og efla atvinnusköpun á sama tíma og Skipulags­stofnun haldi stóru atvinnuskapandi verkefni í gíslingu og stöðvi framgang þess. Með tilkomu vindlundar kæranda muni fjárfesting í orkumálum aukast um 20 milljarða og raforkuöryggi Vestfjarða styrkjast verulega. Muni með því verða komið í veg fyrir straumrof sem íbúar þar hafi orðið fyrir í vetur.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum komi fram að Skipulagsstofnun skuli taka ákvörðun um tillögu framkvæmdaraðila innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi tillaga berist, að fenginni umsögn leyfisveitanda og eftir atvikum annarra aðila. Af þessu sé ljóst að afgreiðslu­fresturinn miðist við að tillaga að matsáætlun sé fullnægjandi. Drög að matsáætlun sem kærandi hafi sent 2. maí 2018, svo og önnur drög sem hafi verið send eftir þann tíma, hafi ekki verið fullnægjandi í skilningi umrædds lagaákvæðis.

Afgreiðsla Skipulagsstofnunar hafi samt sem áður dregist úr hófi, en helsta ástæðan sé sú að vindorkuver af því umfangi sem kærandi áformi eigi sér ekki hliðstæðu á Íslandi. Fjölmargir aðrir aðilar hugi á sambærilega uppbyggingu og hafi Skipulagsstofnun fjögur önnur áformuð vindorkuver til meðferðar. Orkustofnun hafi tilkynnt verkefnastjórn fjórða áfanga ramma­áætlunar um nýja virkjunarkosti 30. janúar 2020, en sá listi hafi 1. apríl s.á. verið uppfærður í 34 nýja virkjunarkosti í vindorku. Telji Skipulagsstofnun mikilvægt að tryggt sé að rétt skref séu tekin frá upphafi í undirbúningi vindorkuframkvæmda. Uppi sé óvissa um þær kröfur sem gera skuli til rannsókna vegna vindorkuvera svo tryggt verði að upplýsa megi um líkleg umhverfisáhrif þeirra. Í því skyni að eyða þeirri óvissu og tryggja samræmdar kröfur til þeirra aðila sem hyggi á uppbyggingu vindorkugarða hafi Skipulagsstofnun átt samráð við Náttúrufræðistofnun Íslands varðandi almennar og sértækar lágmarkskröfur til fuglarannsókna í tengslum við uppbyggingu vindorkuvera. Enn sem komið er hafi Skipulagsstofnun ekki lokið þeirri vinnu en reynt sé að flýta henni eins og kostur sé.

Bent sé á að verkefnisstjórn fjórða áfanga rammaáætlunar eigi eftir að fjalla um áformin. Alþingi eigi enn eftir að afgreiða tillögur verkefnisstjórnar þriðja áfanga og ljóst sé að fjórða áfanga ramma­áætlunar komi ekki til með að ljúka í náinni framtíð.

Loks sé mikill fjöldi umfangsmikilla mála til meðferðar hjá Skipulagsstofnun auk þess sem stofnunin hafi búið við viðvarandi manneklu. Skipulagsstofnun harmi þær tafir sem orðið hafi á afgreiðslu málsins og að hafa ekki upplýst framkvæmdaraðila betur um ástæður þeirra.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að hvorki málefnalegar né hlutlægar ástæður komi fram í umsögn Skipulagsstofnunar. Stofnunin eigi að taka ákvörðun um fullnægjandi tillögu kæranda innan fjögurra vikna, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2011 um mat á umhverfis­áhrifum. Fullnægjandi matstillaga hafi legið fyrir í apríl 2019.

Fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar varðandi 200 MW Búrfellslund, vindorkuver í Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi, dags. 21. desember 2016, sem sé hliðstætt vindorkuver við það sem kærandi hyggist reisa. Það hafi tekið Skipulagsstofnun um 9 vikur að afgreiða þá tillögu að matsáætlun en það verkefni hafi þá ekki átt sér hliðstæðu. Vindorka hafi verið ofarlega á baugi virkjunarkosta í „grænni orku“ undanfarin ár. Því hafi nægur tími verið til undirbúnings til að rannsaka hvaða kröfur bæri að gera til vindorkugarða. Umfangsmiklar rannsóknir, aðferðarfræði rannsókna, matsáætlanir og mat á umhverfisáhrifum vindorkuvera liggi fyrir í Noregi, Danmörku og einkum í Skotlandi. Auk þess séu aðgengilegar rannsóknir í Hollandi, Frakklandi og Þýskalandi, þar sem niðurstöður séu byggðar á áratuga reynslu. Orkustofnun hafi einungis metið gögn um virkjunarkosti í vatnsafli og jarðhita í samræmi við leiðbeiningar sínar og túlkun þess efnis að vindorka falli ekki undir ákvæði laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun.

Forsenda þess að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost sé sú að kosturinn sé, að mati Orkustofnunar, nægilega skilgreindur. Einungis þá skuli verkefnastjórn fá hann til umfjöllunar, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 48/2011, sbr. einnig reglugerð nr. 530/2014 um virkjunarkosti í verndar- og orkunýtingaráætlun og frumvarp til laganna. Engir virkjunarkostir í vindorku sem verkefnastjórn hafi tekið við hafi verið skilgreindir og metnir af Orkustofnun. Þegar af þessari ástæðu geti verkefnastjórnin ekki tekið umrædda vindorkukosti til skoðunar, hvað þá gert um þá tillögu til ráðherra vegna fjórðu verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar. Það sé mikilvægt að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þessa atriðis, þar sem Skipulagsstofnun skýli sér á bak við lög nr. 48/2011, sem sé máli þessu alls óviðkomandi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er meginreglan sú að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laganna er hins vegar unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra í máli þessu lýtur að drætti á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð.

Um matsáætlun er fjallað í 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 1. mgr. ákvæðisins segir m.a. að sé fyrirhuguð framkvæmd háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum skuli framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur sé. Kemur nánar fram í ákvæðinu hvers efnis tillagan skuli vera og hvernig framkvæmdaraðili skuli kynna hana. Við birtingu breytinga­laga nr. 96/2019 1. júlí 2019 tók nefnd 8. gr. nokkrum breytingum. Í þágildandi 2. mgr. lagagreinarinnar var kveðið á um að Skipulagsstofnun skyldi taka ákvörðun um tillögu framkvæmdaraðila innan fjögurra vikna frá því að tillaga bærist, að fenginni umsögn leyfis­veitanda og eftir atvikum annarra aðila. Í núgildandi 2. mgr. 8. gr. segir að Skipulagsstofnun skuli taka ákvörðun um tillögu framkvæmdaraðila innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi tillaga berst, að fenginni umsögn leyfisveitanda og eftir atvikum annarra aðila. Er grein gerð fyrir því í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að nefndum breytingalögum að breyting sú sem um ræðir sé tilkomin í ljósi reynslu af framkvæmd laganna og er áréttað að málsmeðferð Skipulagsstofnunar, þar sem stofnunin tekur ákvörðun um tillögu að matsáætlun, hefjist þegar fullnægjandi gögn hafi borist og að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila. Þá var með breytingalögunum skeytt við 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 að ákvörðun um matsáætlun skuli taka mið af eðli og umfangi framkvæmdar, staðsetningu og líklegum umhverfisáhrifum hennar. Í áðurgreindu frumvarpi er rakið að lagt sé til að kveðið verði á með skýrari hætti en áður um grundvöll ákvörðunar Skipulagsstofnunar um tillögu að matsáætlun. Loks var sú breyting gerð að Skipulagsstofnun geti fallist á tillögu að matsáætlun með skilyrðum, í stað athugasemda áður, og verði þau hluti af matsáætlun. Fallist Skipulagsstofnun ekki á tillögu að matsáætlun skuli stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því sem hún telji ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Í 4. mgr. 8. gr. segir að fallist Skipulagsstofnun á tillögu að matsáætlun skuli hún kynnt leyfis­veitendum og öðrum umsagnaraðilum og höfð aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar. Í 5. mgr. ákvæðisins er síðan tekið fram að ef sérstakar ástæður mæli með geti Skipulagsstofnun á síðari stigum, sbr. 9. og 10. gr., farið fram á að framkvæmdaraðili leggi fram frekari gögn, enda rökstyðji stofnunin beiðnina sérstaklega.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Samkvæmt gögnum málsins var tillaga að matsáætlun auglýst á vef Skipulags­stofnunarinnar í apríl 2019 og var hún jafnframt send til umsagnaraðila. Umsagnir bárust í maí og fyrirhugaði stofnunin að taka ákvörðun um tillögu kæranda að matsáætlun í þeim mánuði, svo sem lýst er í málavöxtum. Við lagaskil þau sem áður er lýst hefði ákvörðun Skipulagsstofnunar því þegar átt að liggja fyrir í samræmi við þágildandi 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni hinn 24. apríl 2020 voru því liðnir um 11 mánuðir frá því að fyrirhugað var taka þá ákvörðun. Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að síðan þá hafi Skipulagsstofnun unnið að málinu og talið þörf á að kanna ákveðna þætti nánar, en um stóra og fordæmisgefandi framkvæmd er að ræða. Ber stofnunin jafnframt fyrir sig viðvarandi manneklu þótt hún viðurkenni að dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar er sá dráttur sem orðinn er á afgreiðslu tillögu kæranda að matsáætlun vegna vindlundar ekki ástæðulaus. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að komið er langt fram yfir lögboðinn frest 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Sjái stofnunin sér ekki fært að standa við þann frest ber henni í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að upplýsa aðila málsins um fyrirsjáanlegar tafir, ástæður þeirra og hvenær ákvörðunar sé að vænta, en á því hefur orðið nokkur misbrestur í máli þessu, svo sem stofnunin hefur sjálf greint frá. Þá getur stofnunin eftir atvikum verið rétt að vekja á því athygli annarra aðila, sé henni illkleift að standa við lögboðna fresti. Þá leiðir það af málshraðareglunni að Skipulagsstofnun ber að sjá til þess að máli sé eðlilega framhaldið og hefur hún þann möguleika að fallast ekki á tillögu að matsáætlun eða fallast á með athugasemdum, eins og áður er rakið, sbr. og lagaskilaákvæði 18. gr. breytingarlaga nr. 96/2019. Loks getur stofnunin farið fram á frekari gögn síðar rökstyðji hún það sérstaklega.

Í ljósi þess sem fram hefur komið verður ekki annað séð en að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins. Verður því lagt fyrir Skipulagsstofnun að ljúka afgreiðslu þess án frekari tafa.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Skipulagsstofnun að taka fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð, til afgreiðslu án frekari tafa.