Ár 2011, þriðjudaginn 28. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 30/2011, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. mars 2011 um að veita leyfi fyrir viðbyggingum við austurhlið hússins að Þrastanesi 18, Garðabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. maí 2011, er barst nefndinni 4. sama mánaðar, kærir Lúðvík Örn Steinarsson hrl., f.h. S, Þrastanesi 16, Garðabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. mars 2011 að veita leyfi fyrir viðbyggingum við austurhlið hússins að Þrastanesi 18. Hin kærða ákvörðun var staðfest í bæjastjórn Garðabæjar 7. apríl 2011.
Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum hinn 17. maí 2011 var fallist á þá kröfu hans. Er málið nú tekið til lokaúrskurðar.
Málavextir: Á árinu 1961 var samþykktur skipulagsuppdráttur fyrir Arnarnes þar sem lóðir voru afmarkaðar. Samkvæmt skilmálum í afsölum fyrir lóðir við Þrastanes var heimilt að reisa á þeim einnar hæðar hús með kjallara þar sem landhalli leyfði. Stærð húsa mun hafa takmarkast af byggingarreitum samkvæmt mæliblöðum og var ekki sett skilyrði um hámarks nýtingarhlutfall á lóð. Byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni að Þrastanesi 18 var veitt á árinu 1973. Árið 1985 heimilaði bæjarstjórn skiptingu lóðarinnar í tvær lóðir, Þrastanes 18 og 18a, og var húsinu á lóðinni þá skipt í tvær sjálfstæðar fasteignir. Eftir þessa skiptingu hafa lóðirnar að Þrastanesi 18 og 18a skorið sig úr hvað varðar nýtingarhlutfall borið saman við aðrar lóðir við götuna og á aðliggjandi svæði.
Á árinu 2008 leitaði eigandi Þrastaness 18 eftir leyfi bæjaryfirvalda til að reisa viðbyggingu við austanvert húsið, 11,5 m² að grunnfleti og í minnst þriggja metra fjarlægð frá lóðarmörkum Þrastaness 16. Á fundi skipulagsnefndar 25. júní 2008 var ákveðið að grenndarkynna erindið sem óverulega breytingu á deiliskipulagi þar sem umsótt viðbygging færi út fyrir byggingarreit. Við grenndarkynninguna barst ein athugasemd og var hún frá kæranda í máli þessu. Skipulagsnefnd ákvað á fundi sínum 21. janúar 2009 að leggja til við bæjarstjórn að hafna hinni kynntu tillögu þar sem ekki næðist sátt um hana og staðfesti bæjarstjórn þá tillögu nefndarinnar 5. febrúar 2009.
Í framhaldi af afgreiðslu bæjarstjórnar leitaði eigandi Þrastaness 18 að nýju eftir leyfi bæjaryfirvalda til að byggja við húsið. Var þar gert ráð fyrir að viðbyggingin yrði 7 m² að grunnfleti í stað 11,5 m² áður og fjarlægð hennar frá lóðarmörkum fasteignar kæranda fjórir metrar í stað þriggja. Skipulagsnefnd samþykkti hinn 3. september 2009 að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi svæðisins þar sem fyrirhuguð bygging færi út fyrir byggingarreit. Að lokinni grenndarkynningu samþykkti skipulagsnefnd, á fundi sínum 10. desember 2009, hina kynntu breytingu á skipulagi Arnarness vegna lóðarinnar að Þrastanesi 18 og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 21. janúar 2010. Skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. apríl 2010.
Með úrskurði uppkveðnum hinn 5. ágúst 2010 felldi úrskurðarnefndin framangreinda ákvörðun úr gildi ásamt byggingarleyfi sem veitt hafði verið fyrir umræddri viðbyggingu við Þrastanes 18. Var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því byggð að skipulag það sem bæjaryfirvöld hefðu lagt til grundvallar við meðferð málsins hefði ekki haft gildi sem deiliskipulag og að ákvörðun bæjarstjórnar um óverulega breytingu á deiliskipulagi hefði því ekki verið reist á réttum grundvelli.
Í kjölfar úrskurðarins frá 5. ágúst 2010 munu skipulagsyfirvöld í Garðabæ hafa gert reka að því að láta gera deiliskipulag fyrir Arnarnes og mun vinna við það nú standa yfir.
Eigandi Þrastaness 18 sótti að nýju um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við hús sitt að austanverðu, þ.e. glerhýsi fyrir stiga á milli hæða og útskoti úr svefnherbergi á aðalhæð. Ákvað skipulagsnefnd á fundi sínum hinn 21. október 2010 að grenndarkynna umsóknina sem umsókn um byggingaleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Komu fram athugasemdir af hálfu kæranda, sem taldi m.a. að rétt væri að frestað yrði að taka byggingarleyfisumsóknina til samþykktar eða synjunar þar til nýtt deiliskipulag hefði verið samþykkt fyrir hverfið.
Að lokinni grenndarkynningu var málið að nýju tekið fyrir í skipulagsnefnd á fundi hinn 13. janúar 2011 og var þar gerð grein fyrir athugasemdum kæranda. Var málinu frestað með svohljóðandi bókun: „Á vegum skipulagsnefndar er nú unnið að gerð nýs deiliskipulags fyrir Arnarnes og fyrirhugað er að kynna fyrstu drög þess á næsta fundi nefndarinnar þann 27. janúar nk. Skipulagsnefnd samþykkir m.a. með vísan til þess að fresta afgreiðslu málsins að svo stöddu.“
Málið var að nýju tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar hinn 23. febrúar 2011 og var þar farið yfir athugasemdir kæranda í sjö liðum og hverjum lið svarað fyrir sig. Sagði þar m.a: „Ekki verður séð að framkvæmdin hafi áhrif á sól, útsýni eða skjól. … Nýtingarhlutfall er hærra en í húsum í kring eða 0,44 á meðan meðaltalið er í kringum 0,25. Upphafleg samþykkt hússins var með nýtingarhlutfall 0,4. Að öðru leiti er stærð hússins (380 m2) sambærilegt við önnur hús í Arnarnesi, á bilinu 200-400 m2. “
Bókaði nefndin síðan að hún gerði ekki athugasemd við að byggingarleyfi yrði veitt í samræmi við þá tillögu sem hefði verið grenndarkynnt.
Hinn 3. mars 2011 samþykkti bæjarstjórn tillögu skipulagsnefndar um að gera ekki athugasemd við að byggingarleyfi yrði veitt vegna viðbyggingar við Þrastanes 18 í samræmi við tillögu um framkvæmdir sem grenndarkynntar hefðu verið samkvæmt ákvæði 7. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga og veitti byggingarfulltrúi hið umdeilda byggingarleyfi í framhaldi af þessari samþykkt bæjarstjórnar.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar vegna lóðarinnar að Þrastarnesi 18 hafi bæjarstjórn látið vinna drög að deiliskipulagi fyrir Arnarnes og sé sú vinna í fullum gangi. Við grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar, sem mál þetta snúi að, hafi kærandi talið að rétt væri að frestað yrði að taka byggingarleyfisumsóknina til samþykktar eða synjunar þar til nýtt deiliskipulag hefði verið samþykkt fyrir hverfið, sbr. 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þrátt fyrir það hafi málið verið þvingað áfram og farið á svig við fyrri úrskurð nefndarinnar með því að búa svo um hnútana að ekki sé lengur um það að ræða að verið sé að gera óverulegar breytingar á gildandi deiliskipulagi, heldur að byggt sé á einhverjum, að því er virðist, öðrum ólögfestum heimildum.
Með samþykkt skipulagsnefndar Garðabæjar frá 3. júní 1985 hafi verið heimilað að skipta lóðinni nr. 18 í tvær lóðir, þ.e. nr. 18 og 18a, og virðist byggingarreit lóðarinnar þá hafa verið breytt til samræmis og heimilað að byggja á lóðunum tvö hús í stað eins, sem samanlagt hafi verið að stærð langt umfram það deiliskipulag sem talið hafi verið í gildi á þeim tíma. Kærandi kannist ekki við að slík áform hafi á þeim tíma verið kynnt honum eða að honum hafi verið gefinn kostur á að gera athugasemdir. Hús, sem fengið hafi götuheitið Þrastanes 18, hafi síðan verið reist þétt upp að lóðarmörkunum, langt út fyrir upphaflegan byggingarreit heildarlóðarinnar, að hluta innan lóðar kæranda.
Af hálfu kæranda er á því byggt að um sama mál sé að ræða og í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 23/2010 og að ekki sé unnt að taka það til efnislegrar umfjöllunar fyrr en deiliskipulag fyrir Arnarneshverfið hafi verið samþykkt með lögmæltum hætti.
Vísað sé til þess að með breytingum sem urðu á lögum með gildistöku skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 160/2010 um mannvirki hinn 1. janúar 2011 hafi heimildir sveitarstjórna til að samþykkja óverulegar breytingar á deiliskipulagi verið þrengdar verulega.
Samkvæmt 1. tölulið 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 hafi hin kærða ákvörðun verið óheimil vegna þess að mannvirkið samrýmist ekki skipulagáætlun á svæðinu þar sem deiliskipulag sé ekki til fyrir svæðið en deiliskipulag sé flokkur skipulagsáætlana, sbr. orðskýringu í 24. tölulið 3. gr. mannvirkjalaga.
Þá sé vísað til þess að nýtt ítarlegra ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um óverulegar breytingar sé háð því skilyrði að mat fari fram á því að hve miklu leyti fyrirhugaðar framkvæmdir samrýmist gildandi skipulagi, þ.e. „…. að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis.“ Mat á þessum þáttum geti hins vegar augljóslega ekki farið fram meðan ekkert deiliskipulag sé til fyrir svæðið og þess vegna sé heimild bæjararstjórnar til að veita undanþáguna ekki fyrir hendi, a.m.k. á meðan deiliskipulag sé ekki í gildi. Þá sé ennfremur ljóst að ákvæði 3. mgr. 43. gr. girði nú fyrir, með afdráttarlausum hætti, að heimild 2. mgr. um óverulega breytingu verði beitt, enda ljóst að ekki verði fullyrt að hagsmunir kæranda skerðist í engu hvað varði útsýni, skuggavarp eða innsýn.
Viðbygging að Þrastarnesi 18 og tilheyrandi stækkun byggingarreits, sem hin kærða ákvörðun lúti að, teljist ekki vera óveruleg breyting sem heimili bæjarstjórn að falla frá því að auglýsa deiliskipulag eða breytingu þess, skv. 42. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr., skipulagslaga nr. 123/2010, áður 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Um grundvallarbreytingu sé að ræða á þeirri ákvörðun sem falist hafi í skiptingu lóðarinnar á árinu 1985, sem heldur virðist ekki hafa verið lögum samkvæmt þar sem skipulagi virðist hafa verið breytt með mæliblaði og nýtingarhlutfall heildarlóðarinnar aukið langt út fyrir mörk þess sem áður hafi gilt. Kærandi telji að óheimilt hafi verið að veita minnstu undanþágu frá afmörkuðum byggingarreit í þessu tilliti. Ekki sé að sjá hvernig það sé rökstutt hjá bæjarstjórn hvers vegna heimilað sé nú að stækka byggingarreit lóðarinnar um 7,66 m² þegar ekki hafi verið samþykkt að stækka hann um 11,52 m². Enginn eðlismunur sé á þessu enda farið út fyrir byggingarreit í báðum tilvikum. Þá sé heldur ekki skýrt hvernig svokallað útskot á annarri hæð fyrir fataherbergi, sem áður hafi verið látið heita stækkun svefnherbergis, sé ekki talið fela í sér stækkun á byggingarreit en kærandi sjái ekki betur en að það útskot nái fram yfir byggingarreitinn um a.m.k. 11 m² þannig að heildarstækkun byggingarreitsins sé samkvæmt hinni kærðu ákvörðun a.m.k. 18,66 m² (7,66 m² + 11 m²) og sé því í raun meiri en sú stækkun sem bæjarstjórn hafi talið vera of mikla og hafnað í upphafi. Af þessari ástæðu beri jafnframt að fella ákvörðunina úr gildi.
Ekki hafi verið farið að ákvæði 4. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sbr. ákvæði 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um fjarlægðir milli byggingarreita og lóðarmarka. Telji kærandi að óheimilt sé að veita leyfi fyrir byggingu stigahússins og fataherbergisins, þ.e. svefnherbergisútskotsins, af þessum sökum. Þá sé á því byggt að hæð viðbygginganna sé umfram heimildir og ekki í samræmi við hæð bygginga í nágrenninu, en kærandi hafi ekki í fórum sínum nákvæmar teikningar sem sýni hæð þeirra. Heimild til að láta einstaka byggingarhluta á efri hæðum, eins og svalir, skyggni eða útskot, ná út fyrir byggingarreit, sé sérstaklega mótmælt. En jafnvel þótt á það verið fallist sé slíkt frávik frá ákvörðuðum byggingarreitum allt að einu óheimilt. Koma þurfi skýrlega fram í deiliskipulagi ef heimila eigi slíkt frávik. Venja geti ekki veitt slíkar heimildir enda sé það algerlega óásættanlegt og bjóði heim hættu á geðþóttaákvörðunum í einstökum tilvikum.
Ef talið verði að nýbyggingarnar verði innan framangreindra lögbundinna marka sé á því byggt að fella verði hina kærðu ákvörðun úr gildi vegna almennra grenndarsjónarmiða með tilliti til hagsmuna kæranda af því að geta nýtt lóð sína til framtíðar, en auk þess sé á því byggt að viðbyggingarnar hafi í för með sér óásættanlega skuggamyndun á lóðinni. Hið kærða leyfi sé andstætt ákvæði 4. mgr. greinar 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þar sem kveðið sé á um að við deiliskipulagningu íbúðarsvæða skuli þess að jafnaði gætt að í íbúðum og á lóðum íbúðarhúsa sé sem best hægt að njóta sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar. Augljóst sé að undantekningarregla 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, geti í þessu ljósi ekki átt við. Fyrirhugaðar breytingar á fasteigninni að Þrastanesi 18 muni raska lögmætum hagsmunum kæranda þannig að í bága fari við greind fyrirmæli reglugerðarinnar og almennar grenndarreglur. Fyrirhuguð stækkun fasteignarinnar að Þrastanesi 18 sé ekki í neinu samræmi við þau einbýlishús sem hvarvetna séu í nágrenninu. Húsið sé þegar orðið stærra en kærandi hafi mátt gera ráð fyrir með tillit til þess byggðamynsturs sem sé í grenndinni. Á lóðinni sé tvíbýlishús, sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í upphafi. Þá sé ekki annað að sjá en að umliggjandi svalir á húsinu hafi í öndverðu ekki verið samþykktar af byggingaryfirvöldum. Á því sé byggt að þegar metið sé hvort um óverulega breytingu sé að ræða verði að taka mið af þessu og meta breytinguna heildstætt. Þegar heimilað hafi verið að skipta lóðinni í tvær lóðir, og reisa hús á hvorri lóð fyrir sig, hafi sú ákvörðun falið í sér heimild langt umfram það sem gengið hafi verið út frá í nágrenninu. Það stoði því ekki að vísa til þess að miða eigi matið við núverandi byggingar, sem á sínum tíma hafi verið heimilað að byggja. Ekki geti staðist að húseigendum verði heimilað að breyta þar frá í mörgum áföngum, sem hver um sig gæti eftir atvikum talist vera óveruleg breyting. Líta verði á heimilaðar breytingar heildstætt. Þá sé því sérstaklega mótmælt að heimilað verði að einstakir byggingarhlutar nái út fyrir byggingarreitinn.
Á því sé byggt að fella verði hina kærðu ákvörðun úr gildi vegna þess að bæjarstjórn hafi ekki gætt að reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins, einkum rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. Ekki hafi verið gætt að þessum lagafyrirmælum og málið ekki nægjanlega rannsakað áður en ákvörðun hafi verið tekin. Tekin hafi verið íþyngjandi ákvörðun án undangenginnar rannsóknar. Ákvörðunin varði verulega breytingu án þess að deiliskipulag liggi fyrir og því jafnframt brotið gegn jafnræðisreglu, enda ljóst að aðrir fasteignareigendur í Arnarnesi þurfi ekki að hlíta slíkri málsmeðferð og eignarskerðingu sem af henni muni leiða. Ljóst sé að ef meðalhófs hefði verið gætt hefði sveitarfélagið ekki heimilað framkvæmdirnar heldur frestað afgreiðslu málsins.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er vísað til þess að um sé að ræða glerhús, 7,65 m2 að grunnfleti, sem ætlað sé að hýsa stiga milli hæða og útskotsbyggingu til austurs á aðalhæð, 9 m2 að stærð. Viðbyggingin sé alls ekki veruleg og geti á engan hátt raskað hagsmunum kæranda.
Kærumál vegna sömu viðbyggingar hafi áður verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, sbr. úrskurð nefndarinnar, dags. 5. ágúst 2010. Í greinargerð Garðabæjar í því máli, dags. 2. júlí 2010, og öðrum gögnum málsins, hafi komið fram ítarlegar upplýsingar um byggingarsögu hússins, skiptingu lóðarinnar sem heimiluð hafi verið á sínum tíma og aðrar upplýsingar sem varðað hafi málið. Sé vísað til þeirra varðandi nánari lýsingu á málsatvikum og helstu málsástæðum sem máli skipti. Sérstaklega sé vakin athygli á umsókn kæranda um stærri byggingu sem að lokinni grenndarkynningu hafi verið hafnað, sbr. samþykkt skipulagsnefndar 21. janúar 2009.
Í framhaldi af fyrrgreindum úrskurði hafi borist ný umsókn frá eiganda Þrastaness 18 um leyfi til stækkunar hússins. Með vísan til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um að ekki hafi verið í gildi deiliskipulag fyrir Arnarnes hafi umsóknin verið tekin til meðferðar í skipulagsnefnd bæjarins, sbr. ákvæði 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Á fundi skipulagsnefndar 21. október 2010 hafi verið samþykkt að vísa umsókninni til grenndarkynningar á grundvelli áðurgreinds lagaákvæðis.
Með vísan til almennra sjónarmiða varðandi lagaskil sé lagt til grundvallar að þar sem grenndarkynning hafi verið ákveðin með vísan til ákvæðis í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 beri við afgreiðslu málsins, í meginatriðum, að fara að þeim lögum en ekki nýjum skipulagslögum nr. 123/2010, sem tekið hafi gildi 1. janúar 2011.
Á fundi skipulagsnefndar 23. febrúar 2011 hafi málið verið tekið til meðferðar að lokinni grenndarkynningu og hafi niðurstaða nefndarinnar verið sú að meta breytinguna óverulega og lögmæta á grundvelli þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Við umfjöllun um málið beri að hafa í huga að nefndin hafi áður komist að þeirri niðurstöðu, sbr. fyrra kærumál, að viðbygging við húsið teldist óveruleg breyting á skilmálum sem taldir hafi verið í gildi fyrir byggingar á Arnarnesi. Það hafi því bæði verið rökrétt og eðlileg niðurstaða nefndarinnar, og í fullu samræmi við málsmeðferðarreglur þágildandi skipulags- og byggingarlaga, að grenndarkynna umsóknina og afgreiða hana í framhaldi af því. Mótmælt sé sem röngum fullyrðingum kæranda um að bæjaryfirvöld hafi þvingað fram afgreiðslu í málinu, farið á svig við fyrri úrskurð úrskurðarnefndarinnar og byggt málið á ólögfestum heimildum.
Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum sé það meginregla að mannvirki skuli vera í samræmi við skipulag og sú skylda hvíli á sveitarfélögum að deiliskipuleggja svæði og reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Í lögunum sé hins vegar gert ráð fyrir því að fyrir hendi geti verið þær aðstæður að deiliskipulag liggi ekki fyrir í þegar byggðu hverfi, líkt og við eigi á Arnarnesi. Þegar svo hátti til, og húseigendur vilji gera breytingar á húsum sínum og jafnvel byggja ný, skuli samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 fara fram grenndarkynning. Í nýjum skipulagslögum sé sambærilegt ákvæði í 1. mgr. 44. gr. laganna. Það sé á grundvelli þeirrar lögfestu heimildar sem umsókn byggingarleyfishafa hafi verið tekin til meðferðar og afgreiðslu hjá bæjaryfirvöldum í Garðabæ. Ekki fái því staðist sú fullyrðing kæranda að ekki hafi verið lagaheimild til afgreiðslu málsins þar sem deiliskipulag hafi ekki legið fyrir. Þá sé það rangt að ekki hafi verið heimilt samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki að gefa út byggingarleyfi vegna viðbyggingar hússins. Í gildi sé aðalskipulag fyrir Garðabæ þar sem mælt sé fyrir um landnotkun á svæðinu og því teljist vera fyrir hendi skipulagsáætlun fyrir svæðið. Skýra verði ákvæði mannvirkjalaga í samræmi við skipulagslög sem mæli fyrir um grenndarkynningu við útgáfu byggingarleyfis í þegar byggðu hverfi þar sem deiliskipulag sé ekki fyrir hendi.
Það að bæjaryfirvöld vinni nú að gerð deiliskipulags fyrir Arnarnes breyti engu um heimild til afgreiðslu málsins á grundvelli áðurgreinds lagaákvæðis.
Í kæru sé vikið að því að á sínum tíma hafi ekki verið rétt staðið að skiptingu lóðarinnar í tvær lóðir en skiptingin hafi verið samþykkt á árinu 1985. Þá þegar hefði verið samþykkt 570 m2 hús á lóðinni. Á aðalskipulagsuppdrætti sé skipting lóðarinnar sýnd þannig að ekki verði vefengt að hún hafi verið samþykkt með lögmætum hætti. Við skiptinguna hafi stærð hússins nr. 18 verið um 350 m2 og síðan þá hafi það verið stækkað um 14 m2. Sótt hafi verið um stækkun hússins um 16 m2 og nemi heildarstækkun þess því um 8,5% frá því sem húsið hafi verið upphaflega árið 1973. Kærandi haldi því fram að umrædd viðbygging og stækkun byggingarreits geti ekki talist óveruleg breyting, með vísan til aukins nýtingarhlutfalls heildarlóðarinnar og þeirrar grundvallarbreytingar sem falist hafi í skiptingu hennar árið 1985. Fjarstæðukennt sé að halda öðru fram en að um óverulega breytingu sé að ræða þegar um sé að ræða um 16 m2 viðbyggingu við hús sem þegar sé 365 m2 að heildarstærð.
Við mat á því hvort telja eigi umrædda breytingu óverulega hafi verið horft til grenndarsjónarmiða og byggðamynsturs í viðkomandi hverfi. Við það mat séu bæjaryfirvöld ekki bundin af ákveðnu nýtingarhlutfalli lóðar þar sem skilmálar eða lóðarblað tilgreini ekkert nýtingarhlutfall. Eðlilegt geti verið að hafa það til hliðsjónar en í máli þessu sé það ekki bindandi fyrir bæjaryfirvöld.
Bent sé á að byggingarmagn á upphaflegri lóð við Þrastaness, nú 18 og 18a, sem geti talist vera frávik frá byggingarmagni sem algengt hafi verið á Arnarnesi á þeim tíma, sé fyrst og fremst á vesturhluta lóðarinnar. Þannig snerti horn hússins nr. 18 mörk byggingarreits að austanverðu lítillega en sé að öðru leyti vel innan upphaflegs byggingarreits. Halda megi því fram að hátt nýtingarhlutfall lóðarinnar varði frekar hagsmuni rétthafa lóða vestan við húsið en raski í engu hagsmunum gagnvart lóð kæranda. Viðbygging sem nú hafi verið leyfð geti ekki haft nema óveruleg áhrif í því samhengi.
Þegar horft sé til þeirrar viðbyggingar sem leyfð hafi verið sé ljóst að hún breyti í engu eðli hússins eða notkun þess á neinn hátt. Um sé að ræða glerbyggingu utan um stigahús milli hæða sem á engan hátt geti raskað grenndarhagsmunum kæranda. Hvað varði útskotsbyggingu á 2. hæð sé ljóst að hún geti við ákveðið sjónarhorn takmarkað útsýni kæranda en ekki verði talið að hagsmunir hans skerðist þegar litið sé til almenns útsýnis frá lóð hans. Í þessu sambandi verði að horfa til þess að hús kæranda sé á stórri lóð með góðu útsýni sem ekki raskist nema að óverulegu leyti vegna hins kærða leyfis. Við vettvangsskoðun hafi mátt sjá að trjágróður á lóð kæranda og næstu lóðum takmarki meira útsýni frá lóð hans en hin umdeilda viðbygging. Þannig leiði heildstætt mat á aðstæðum til þess að ekki sé verið að raska hagsmunum kæranda með hinu kærða byggingarleyfi umfram það sem íbúar í þegar byggðum hverfum megi almennt gera ráð fyrir vegna endurnýjunar og endurbóta á eldri húsum.
Með viðbyggingu við húsið sé ekki verið að auka umgang um lóð sem gæti hugsanlega valdið kæranda ónæði og óþægindum. Viðbyggingin sé hluti af endurbótum hússins sem tryggi góðan frágang þess og bæti ásýnd hússins á jákvæðan hátt fyrir nærumhverfi þess.
Þess megi geta að kærandi hafi fengið leyfi til að byggja 17 m2 sólskála við hús sitt árið 1995 og hafi hann því sjálfur nýtt sér heimildir til stækkunar og endurbóta á húsi sínu.
Af hálfu bæjaryfirvalda hafi verið lagt til grundvallar að upphaflegt lóðarblað hafi fallið úr gildi með útgáfu lóðarblaðs árið 1985 þegar lóðinni hafi verið skipt. Engu að síður verði að telja að eldra lóðarblað geti haft gildi og sé til leiðbeiningar í þessu máli. Samkvæmt því hafi verið gert ráð fyrir að lína byggingarreits væri í fjögurra metra fjarlægð frá lóðarmörkum kæranda. Umrædd bygging sé innan upphaflegs byggingarreits og því sé ljóst að ekki sé um að ræða röskun á hagsmunum kæranda umfram það sem hann hafi alltaf mátt gera ráð fyrir samkvæmt skilmálum sem gilt hafi er hann hafi byggt hús sitt. Halda megi því fram að nýtt lóðarblað með skerðingu á upphaflegum byggingarreit tryggi betur hagsmuni kæranda um fjarlægðir milli húsa en eldra lóðarblað. Í þessu sambandi sé rétt að fram komi að við uppmælingu skipulagsstjóra á staðsetningu hússins nr. 18 við Þrastanes hafi komið í ljós að suðvesturhorn þess nái lítillega út fyrir byggingarreit, sbr. bókun í skipulagsnefnd frá 10. desember 2009.
Í kæru sé því haldið fram að fella eigi hina kærðu ákvörðun úr gildi þar sem bæjarstjórn hafi ekki gætt að reglum stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Sérstök ástæða sé til að mótmæla þessari fullyrðingu. Við skoðun gagna málsins megi sjá að málsmeðferð hafi verið sérstaklega vönduð. Á vegum skipulagsstjóra hafi farið fram sérstök greining á byggingarsögu hússins og fyrir liggi samantekt og yfirlit á helstu stærðum samþykktra teikninga. Við umfjöllun um málið í skipulagsnefnd hafi verið farið mjög ítarlega yfir þær athugasemdir kæranda sem hafi komið fram á athugasemdafresti og hafi hverju atriði verið svarað sérstaklega. Á engan hátt verði séð að ekki hafi verið beitt meðalhófsreglu við ákvörðunartöku í málinu og jafnræðis gætt. Komi það meðal annars fram í því að litið hafi verið til hagsmuna eiganda Þrastaness 18 til nýtingar eignar sinnar í samræmi við heimildir laga og skilmála sem taldir séu gilda um byggingar á Arnarnesi.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að fyrir liggi gilt byggingarleyfi er heimili framkvæmdina og hafi verið gætt réttra og lögmætra sjónarmiða við útgáfu þess. Útsýni það sem kærandi haldi fram að verið sé að skerða hafi orðið til þegar byggingarleyfishafi hafi fellt tré áður en framkvæmdir hófust. Fram að því hafi verið lokað fyrir útsýnið með trjágróðri.
Vettvangur: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 24. maí 2011 að viðstöddum fulltrúum Garðabæjar, kæranda og byggingarleyfishafa.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi ákvörðunar byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. mars 2011 um að veita leyfi fyrir viðbyggingum við austurhlið hússins að Þrastanesi 18, en um er að ræða annars vegar 7,65 m2 glerhýsi fyrir stiga á milli hæða og hins vegar 9 m2 útskot við svefnherbergi á aðalhæð. Eru þessir byggingarhlutar ótengdir og geta staðið hvor um sig án hins. Var umsókn um byggingarleyfið grenndarkynnt með vísan til 7. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og var þá lögð til grundvallar sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í fyrra máli að skipulag svæðisins hefði ekki gildi sem deiliskipulag. Fóru bæjaryfirvöld því með málið eftir undanþáguheimild 3. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997.
Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði var heimilt að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum að undangenginni grenndarkynningu þar sem ekki var í gildi deiliskipulag, en heimildin hafði í framkvæmd verið túlkuð svo að aðeins væri unnt að heimila framkvæmdir sem væru í samræmi við byggðamynstur viðkomandi svæðis. Skyldi skipulagsnefnd fjalla um málið að grenndarkynningu lokinni og vísa því eftir það til byggingarnefndar til endanlegrar afgreiðslu.
Með gildistöku nýrra skipulagslaga nr. 123/2010 hinn 1. janúar 2011 urðu breytingar á meðferð grenndarkynningarmála. Samkvæmt 44. gr. þeirra laga kemur það nú í hlut sveitastjórnar að afgreiða mál að lokinni grenndarkynningu og í samræmi við það samþykkti bæjarstjórn, á fundi sínum hinn 3. mars 2011, tillögu skipulagsnefndar um að gera ekki athugasemdir við að byggingarleyfi yrði veitt og var hin kærða samþykkt byggingarfulltrúa því byggð á ákvörðun sem tekin var með stoð í skipulagslögum nr. 123/2010.
Enda þótt ekki sé í 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sambærileg heimild sveitarstjórnar til að víkja frá deiliskipulagsskyldu í þegar byggðum hverfum og áður var í 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga verður að skilja ákvæði 44. gr. skipulagslaganna á þann veg að unnt sé að veita byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu í þegar byggðum hverfum þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Skilyrði er þó að framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.
Í hinu kærða tilviki er um að ræða viðbyggingar við íbúðarhús á íbúðarsvæði sem telja verður falla að byggðamynstri svæðisins. Hins vegar er nýtingarhlutfall lóðarinnar að Þrastanesi 18 þegar verulega hærra en almennt gerist á svæðinu og takmarkar það möguleika til að veita frekari leyfi til bygginga á lóðinni án undangengins deiliskipulags. Þegar litið er til þess að ekki er í gildi formleg ákvörðun um nýtingarhlutfall á svæðinu og að húsið að Þrastanesi 18 er ekki stærra en almennt gerist í hverfinu þykir skilyrðið er varðar þéttleika byggðar þó ekki girða fyrir að heimiluð verði minni háttar viðbygging við húsið.
Við afgreiðslu þeirrar tillögu að samþykkt bæjarstjórnar sem er grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar bókaði skipulagsnefnd á fundi sínum hinn 23. febrúar 2011 að ekki yrði séð að framkvæmdin hefði áhrif á sól, útsýni eða skjól. Við skoðun á vettvangi kom hins vegar í ljós að útbyggingu við svefnherbergi ber fyrir horn hússins, séð úr sólhýsi við hús kæranda, og skerðir nokkuð útsýni til norðvesturs að Snæfellsnesi. Er rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun að þessu leyti áfátt og hún reist á röngum forsendum. Má ætla að það hefði getað haft áhrif á niðurstöðu byggingaryfirvalda í málinu ef þeim hefði verið ljós þau áhrif sem framkvæmdin hefur í raun á útsýni frá lóð kæranda. Breytir engu þar um þótt trjágróður kunni að hafa byrgt sýn þaðan, enda verður trjágróður ekki lagður að jöfnu við varanleg mannvirki varðandi skerðingu á útsýni.
Eins og að framan er rakið var hin kærða ákvörðun reist á röngum forsendum með þeim hætti að áhrif kann að hafa haft á niðurstöðu málsins. Leiðir slíkur annmarki til ógildingar. Hins vegar á þessi ágalli aðeins við um útbyggingu við svefnherbergi, enda má fallast á að stigahús sem fellur að austurhlið Þrastaness 18 hafi ekki áhrif á sól, útsýni eða skjól gagnvart lóð kæranda. Með hliðsjón af því að um sjálfstæðar húseiningar er að ræða, og með stoð í þeim meginsjónarmiðum sem búa að baki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þykir þó rétt að ógilda aðeins þann hluta hinnar kærðu ákvörðunar er tekur til útbyggingar við svefnherbergi, en hvað varðar 7,65 m2 stigahús við austurhlið skal hin kærða ákvörðun standa óröskuð.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 30. mars 2011 um að veita leyfi fyrir viðbyggingum við austurhlið hússins að Þrastanesi 18, Garðabæ að því er tekur til útbyggingar við svefnherbergi í austurhlið aðalhæðar. Að öðru leyti skal hin kærða ákvörðun standa óröskuð.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Hildigunnur Haraldsdóttir
