Ár 1999, fimmtudaginn 23. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 30/1999, kæra J vegna synjunar byggingarnefndar Kópavogs á umsókn um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 10. sama mánaðar, kærir Othar Örn Petersen hrl., f.h. J, Vatnsendabletti 102, Kópavogi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 12. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi. Hin kærða ákvörðun var tilkynnt kæranda með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 14. sama mánaðar, og staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 25. maí 1999. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt leyfi til að hefja framkvæmdir á lóð sinni í samræmi við umsókn sína. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Kærandi mun hafa keypt fasteignina Vatnsendablett 102, íbúðarhús ásamt bílskúr, í febrúar 1994. Húsið hafði áður verið sumarbústaður en á árinu 1988 hafði, að sögn hans, fengist leyfi til að stækka bústaðinn og breyta honum í íbúðarhús. Hinn 10. september 1987 hafði verið veitt leyfi til að stækka bílskúr á lóðinni úr 21 fermetra í 36 fermetra, en síðar, eða hinn 12. september 1991, var veitt leyfi til þess að stækka skúrinn í 45 fermetra. Leyfi þessi höfðu hins vegar ekki verið nýtt og höfðu því ekki verið gerðar þær breytingar á skúrnum, sem leyfðar höfðu verið.
Hinn 28. apríl 1998 sótti kærandi um leyfi til að stækka umræddan skúr í 50 fermetra. Erindi þessu var vísað til skipulagsnefndar Kópavogsbæjar og kom það til umfjöllunar á fundi nefndarinnar hinn 2. júní 1998. Taldi nefndin sér ekki fært að afgreiða erindið meðan ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu. Var þessi niðurstaða staðfest á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 4. júní 1998.
Hinn 8. september 1998 sótti kærandi á ný um leyfi til stækkunar bílskúrsins í 50 fermetra enda hafði fyrra erindi hans ekki komið til endanlegrar afgreiðslu byggingarnefndar. Var erindi kæranda hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 16. september 1998. Voru færð fram þau rök fyrir þeirri niðurstöðu, að nefndin sæi sér ekki fært að samþykkja erindið þar eð deiliskipulag lægi ekki fyrir. Ákvörðun þessi var staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 22. september 1998 og var kæranda tilkynnt um þessa niðurstöðu í málinu.
Kærandi vildi ekki una þessum málalokum og skaut málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998. Með úrskurði, uppkveðnum hinn 29. desember 1998, felldi úrskurðarnefnd úr gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 16. september 1998 um að synja erindi kæranda og var lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindis hans í samræmi við ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Byggingarnefnd tók umsókn kæranda til meðferðar að nýju og vísaði málinu til skipulagsnefndar til nánari skoðunar. Á fundi byggingarnefndar hinn 12. maí 1999 var lögð fram bókun skipulagsnefndar um málið frá 30. mars 1999, svohljóðandi: „Aðeins hefur verið samþykkt deiliskipulag af litlum hluta Vatnsendalands, þar af er íbúðarhverfi með um 40 íbúðum á stórum lóðum, svokölluð Hvörf. (Þetta hverfi hefur stundum verið kallað „Sveit í bæ”). Í Aðalskipulagi Kópavogs er hins vegar gert ráð fyrir að í Vatnsendahverfi muni búa um 5000 manns í framtíðinni. Það þýðir að á þeim íbúðarsvæðum sem eftir er að skipuleggja verður nýtingarhlutfall lands mun hærra en í Hvörfunum. Í frumdrögum bæjarskipulags að skipulagi hverfisins er gert ráð fyrir að á því svæði sem Vatnsendablettur 102 stendur verði þétt byggð, að öllum líkindum fjölbýlishús. Kópavogsbær verður því að öllu óbreyttu að kaupa upp núverandi húseignir á svæðinu. Þótt svo að tekin verði sú ákvörðun að sérbýlishúsabyggð verði á svæðinu er ljóst að það fyrirkomulag sem sótt er um að Vatnsendabletti 102 (þ.e. að bílskúrinn standi í rúmlega 25 m fjarlægð frá íbúðarhúsinu) mun hamla skipulagi t.d. varðandi lóðarstærðir og aðkomu. Því sér nefndin sér ekki fært annað en að hafna erindinu.”
Synjaði byggingarnefnd erindi kæranda með vísun til þessarar bókunar skipulagsnefndar. Skaut kærandi þeirri ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndarinnar með bréfi dags 9. júní 1999 eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir kröfu sína um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á eftirfarandi atriðum:
Kærandi telur byggingarnefnd Kópavogsbæjar ekki virða áðurgreindan úrskurð úrskurðarnefndarinnar. Í úrskurðinum komi fram að ekki sé unnt að synja um byggingarleyfi einungis með vísan til þess að ekkert deiliskipulag liggi fyrir og það eitt að deiliskipulag skorti standi ekki í vegi fyrir samþykki á umsókn kæranda. Ennfremur sé vísað til aðstæðna í Vatnsendalandinu þar sem byggð hafi risið á undanförnum árum og að kæranda hafi áður verið veitt byggingarleyfi, sem hafi fallið úr gildi.
Af hálfu byggingarnefndar sé nú vísað til bókunar skipulagsnefndar þar sem vísað sé til frumdraga af skipulagi hverfisins og af þeim sökum sé ekki talið unnt að fallast á stækkun bílskúrs á lóð kæranda. Ekki sé hins vegar vísað til þess hvernig vinnu við „frumdrögin” miði eða hvenær búast megi við að skipulagið verði samþykkt. Reyndar segi jafnframt í bókuninni að eftir sé að skipuleggja það svæði, sem fasteign kæranda sé á. Þá hafi kærandi kannað sérstaklega hvort þessi „frumdrög” lægju frammi til kynningar og hafi hann reynt að afla upplýsinga um þetta en engin svör fengið.
Kærandi telur að ekki sé unnt að synja umsókn hans um stækkun bílskúrs, sem sé minni háttar framkvæmd, með vísan til óljósra hugmynda um skipulag, sem óvíst sé að muni koma til framkvæmda. Byggingarnefnd sé einungis með þessu að koma sér undan því að framfylgja áðurgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar og tefja málið.
Fyrir liggi að kæranda hafi áður verið veitt byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrsins. Fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við núverandi byggð á svæðinu, sem telja verði ígildi deiliskipulags meðan formlegt deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt. Það hafi því ekki verið unnt að meina kæranda að hagnýta sér eign sína með þeim hætti sem Kópavogsbær hafi ítrekað gert. Ekkert deiliskipulag liggi fyrir af svæðinu og hugmyndir einstakra nefndarmanna í skipulagsnefnd bæjarins um framtíðarskipulag geti ekki girt fyrir hagnýtingu kæranda á eign sinni.
Þá tekur kærandi fram að í afstöðu skipulagsnefndar felist óljós sjónarmið um uppkaup eigna á þessu svæði einhvern tímann í framtíðinni. Ekki sé mælt nánar fyrir um hvenær af því verði. Samkvæmt þessu sé kæranda með öllu fyrirmunað að nýta eign sína með þeim hætti, sem hann hafi hug á, í samræmi við núverandi byggð á svæðinu og komi þetta jafnframt í veg fyrir að hann geti selt hana og rýri verðgildi eignarinnar. Telur kærandi að slík takmörkun á eignar- og hagnýtingarrétti hans fái ekki staðist.
Vegna afstöðu skipulagsnefndar kveðst kærandi hafa sent skriflega fyrirspurn til Kópavogsbæjar og óskað nánari skýringa á því sem fram komi í greindri bókun, m.a. um tilvitnuð frumdrög að skipulagi, og nánari upplýsinga um hvenær ætlunin sé að kaupa eignir á svæðinu. Þessari fyrispurn hafi ekki verið svarað.
Ennfremur telur kærandi mikilvægt að hafa í huga að ákvarðanir Kópavogsbæjar feli í sér inngrip í eignarráð hans og að gera verði strangar kröfur til þeirra af þeim sökum. Meðan ekkert deiliskipulag liggi fyrir verði ekki séð að byggingarnefnd sé stætt á því að synja honum um endurnýjun byggingarleyfis fyrir stækkun á bílskúr sínum. Málsmeðferð bæjarins hafi valdið sér bæði tjóni og óþægindum.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. ágúst 1999, vekur kærandi athygli á ákvæðum í Aðalskipulagi Kópavogs 1992 – 2012, m.a. um þéttleika byggðar, og telur kærandi „frumdrög” að deiliskipulagi viðkomandi svæðis stangast á við ákvæði í Aðalskipulagi.
Málsrök byggingarnefndar: Af hálfu byggingarnefndar Kópavogs er vísað til fyrirliggjandi gagna í málinu, bókana byggingarnefndar og skipulagsnefndar um málið og umsagnar bæjarlögmanns, dags. 14. desember 1999, sem byggingarnefnd leitaði um álitaefni málsins. Í umsögn bæjarlögmanns segir að rétt hafi verið að hafna erindi leigulóðarhafa (kæranda) um stækkun bílskúrsins. Um rökstuðning vísist til tilvitnaðrar bókunar skipulagsnefndar. Fellst bæjarlögmaður ekki á málsástæður kæranda, sem fram komi í stjórnsýslukærunni, og telur að heimildarákvæði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 verði ekki með nokkrum hætti skýrt svo að sveitarstjórn verði skylduð til útgáfu byggingarleyfis gegn rökstuddri umsögn skipulagsnefndar og byggingarnefndar. Hafinn sé undirbúningur að gerð skipulags fyrir svæðið, en þegar endanlegar tillögur liggi fyrir verði þær kynntar skv. skipulags- og byggingarlögum.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað álits Skipulagsstofnunar um kæruefnið máls þessa. Hins vegar liggur fyrir umsögn stofnunarinnar í fyrra máli kæranda um sama efni og er þar á það bent að það sé ekki fortakslaus skylda að til grundvallar byggingarleyfi liggi deiliskipulag, þó það sé meginreglan. Sérstaklega eigi þetta við um minni háttar framkvæmdir eins og stækkun bílskúrs, sem áður hefur verið veitt leyfi fyrir. Er vísað til ákvæða 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í þessu sambandi, sbr. 7. mgr. 43. greinar sömu laga.
Niðurstaða: Í máli þessu er á ný til úrlausnar hvort byggingarnefnd hafi verið rétt að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi með þeim rökum sem fram koma í umsögn skipulagsnefndar í málinu. Úrskurðarnefndin hefur með úrskurði hinn 29. desember 1998 þegar skorið úr um það að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að hafna umsókn kæranda með þeim rökum að ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu.
Í forsendum úrskurðarins frá 29 desember 1998 segir m.a: „Í eignarréttindum að fasteign felast réttindi til umráða og hagnýtingar eignarinnar, þar á meðal réttur til byggingar mannvirkja á lóð eða landi. Þessum réttindum eru þó settar ýmsar almennar skorður í lögum, m.a. í skipulags- og byggingarlögum, en með þeim er stjórnvöldum fengið víðtækt vald til þess að taka ákvarðanir um þróun byggðar, landnotkun og gerð og fyrirkomulag einstakra mannvirkja. Í samræmi við heimildir eignarréttarins og þau markmið, sem sett eru fram í 1. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, verður að telja það meginreglu að veita beri landeiganda eða lóðarhafa byggingarleyfi samkvæmt umsókn enda sé fyrirhuguð framkvæmd í samræmi við gildandi byggingar- og skipulagslöggjöf og skipulag á viðkomandi svæði og raski ekki rétti annarra.
Með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var lögfest skylda til að gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Það var þó greinilega ekki ætlun löggjafans að girða með öllu fyrir veitingu byggingarleyfa þar sem deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, enda ljóst að langan tíma getur tekið að ljúka gerð aðal- og deiliskipulags á landinu öllu eftir því sem við á og að er stefnt með nefndum lögum. Verður þetta m.a. ráðið af ákvæði til bráðabirgða í niðurlagi laganna þar sem fram kemur að sveitarfélögum eru ætluð 10 ár frá gildistöku laganna til þess að ljúka gerð aðalskipulags svo og að sveitarstjórn getur leyft einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar. Þá er í 2. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 sjálfstæð heimild til þess að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum enda þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, en áskilin er þá sérstök málsmeðferð skv. 7. mgr. 43. gr. laganna.
Enda þótt ákvæði 2. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 sé að formi til heimildarákvæði verður ekki talið að sveitarstjórn sé í sjálfsvald sett að ákveða hvort veita beri byggingarleyfi á grundvelli heimildarinnar eða ekki. Er ljóst af ákvæði 7. mgr. 43. greinar laga nr. 73/1997 að byggingarnefnd ber við þessar aðstæður að vísa umsókn til skipulagsnefndar, sem fjalla skal um málið og hlutast til um grenndarkynningu, áður en umsóknin hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar en við þá afgreiðslu ber að líta til réttar umsækjanda og skal þess gætt að sá réttur verði ekki fyrir borð borinn sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997.
Í máli því sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að samkvæmt gildandi aðalskipulagi er gert ráð fyrir íbúðarbyggð á umræddu svæði. Þar er þegar fyrir nokkur byggð og hafa einstök hús á svæðinu verið samþykkt til íbúðar, m. a. hús kæranda. Þá liggur fyrir að áður hafði verið veitt leyfi til stækkunar umrædds skúrs á lóð kæranda en að það byggingarleyfi hafði ekki verið nýtt innan lögmælts frests og því fallið úr gildi.
Það er skoðun úrskurðarnefndarinnar að eins og atvikum er háttað í málinu hafi byggingarnefnd borið að fjalla um umsókn kæranda í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og taka að því búnu rökstudda ákvörðun um erindið sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997. Sá rökstuðningur skipulagsnefndar og byggingarnefndar, að ekki hafi verið unnt að fallast á erindi kæranda þar sem deiliskipulag lá ekki fyrir, telst ekki fullnægjandi, enda stendur það eitt, að deiliskipulag skorti, ekki í vegi fyrir því að umsókn kæranda hefði getað komið til efnislegrar afgreiðslu og eftir atvikum verið samþykkt.”
Samkvæmt framansögðu hefur úrskurðarnefndin þegar komist að þeirri niðurstöðu að fjalla hefði átt um umsókn kæranda í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, enda samrýmdist umsóknin gildandi Aðalskipulagi Kópavogsbæjar. Var það jafnframt niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að byggingarnefnd hafi verið óheimilt að hafna umsókn kæranda á þeirri forsendu einni að ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu. Þrátt fyrir þetta synjaði byggingarnefnd umsókninni á ný með vísun til bókunar skipulagsnefndar, þar sem m.a. segir að þótt svo að tekin verði sú ákvörðun að sérbýlishúsabyggð verði á svæðinu sé ljóst að það fyrirkomulag sem sótt sé um að Vatnsendabletti 102 (þ.e. að bílskúrinn standi í rúmlega 25 m fjarlægð frá íbúðarhúsinu) muni hamla skipulagi, t.d. varðandi lóðarstærðir og aðkomu.
Þær ástæður, sem tilgreindar eru í bókun skipulagsnefndar og lagðar voru til grundvallar hinni kærðu ákvörðun, eru að mati úrskurðarnefndarinnar ekki meðal lögmætra ástæðna sem lagðar verða til grundvallar synjun umsóknar um leyfi til breytinga á húsi í þegar byggðu hverfi. Væri svo gætu byggingaryfirvöld synjað hvers konar umsóknum um leyfi til breytinga á mannvirkjum í þegar byggðum hverfum, þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, en með því væri gengið gegn lögvörðum rétti eigenda fasteigna til eðlilegrar hagnýtingar og umráða eigna sinna. Er enda ráð fyrir því gert í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að veita megi byggingarleyfi við slíkar aðstæður að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laganna.
Við umfjöllun umhverfisnefndar Alþingis um frumvarp það, sem síðar var að lögum nr. 73/1997, gerði nefndin fjölmargar tillögur til breytinga á frumvarpinu. Meðal annars lagði nefndin til að að bætt yrði inn í 43. grein laganna ákvæði um að byggingarnefnd sé heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár frá því að umsókn barst nefndinni. Segir í áliti nefndarinnar að þó sé gert ráð fyrir því að slík frestun sé aðeins heimil ef deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt, breytingar á því standi yfir eða ef setja eigi ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag. Segir í nefndarálitinu að ákvæðið sé að norskri fyrirmynd og að nefndin telji nauðsynlegt að slík frestunarheimild verði sett í lög í ljósi þróunar þeirrar sem átt hafi sér stað og vegna tveggja nýgenginna úrskurða umhverfisráðherra um niðurfellingu á synjun byggingarnefndar Reykjavíkur um heimild til niðurrifs á húsum.
Tillaga umhverfisnefndar um greint ákvæði var samþykkt í meðförum Alþingis á lagafrumvarpinu með þeirri breytingu að vald til frestunar á afgreiðslu umsóknar var fengið sveitarstjórn í hendur. Er umrætt ákvæði í 6. mgr. 43. gr. laganna. Bendir tillaga umhverfisnefndar og samþykkt hennar til þess að það hafi verið skilningur löggjafans að ekki væri sjálfkrafa heimilt að synja umsóknum um niðurrif eða breytingu húsa þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag heldur þyrfti að vera fyrir hendi heimild til þess að fresta afgreiðslu slíkra umsókna tímabundið og skilyrt, teldist nauðsyn bera til af skipulagslegum ástæðum.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið færðar fram lögmætar ástæður fyrir hinni kærðu ákvörðun og beri því að fella hana úr gildi. Er enn lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Vilji byggingarnefnd ná fram þeim markmiðum sem fram koma í umsögn skipulagsnefndar í málinu ber henni að leita afstöðu bæjarstjórnar til þess hvort beita eigi heimildarákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og fresta umsókninni með þargreindum skilyrðum.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna í úrskurðarnefndinni og gagnaöflunar, en einnig tafðist málið meðan beðið var umsagnar bæjarlögmanns, sem byggingarnefnd óskaði eftir að koma að í málinu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 12. maí 1999 um að hafna umsókn J um endurnýjun á byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi er felld úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogsbæjar að taka umsóknina til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindisins í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Nefndin getur þó einnig leitað afstöðu bæjarstjórnar til þess hvort beitt verði heimildarákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 um frestun á afgreiðslu umsóknar kæranda með þeim skilyrðum sem í ákvæðinu greinir.
