Árið 2020, fimmtudaginn 9. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 3/2019, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um að veita leyfi til nýtingar á grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra nokkrir eigendur Heiðarlands Vogajarða á Vatnsleysuströnd ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um veitingu leyfis til HS Veitna hf. til nýtingar á grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Reykjaprent ehf., sömu ákvörðun Orkustofnunar og krefst ógildingar hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 4/2019, sameinað kærumáli þessu þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 11. janúar 2019.
Málavextir: Hinn 24. júlí 2018 barst Orkustofnun umsókn HS Veitna hf. um leyfi til nýtingar grunnvatns í Heiðarlandi Voga, sbr. ákvæði laga nr. 57/1998 um rannsóknir á nýtingu á auðlindum í jörðu. Sótt var um leyfi til 65 ára, til hagnýtingar á allt að 100 l/sek grunnvatns og greint frá þeim tilgangi umsækjanda að ætlunin væri að afla neysluvatns fyrir Sveitarfélagið Voga á Vatnsleysuströnd. Var tiltekið að umsækjandi væri hlutafélag sem hefði m.a. þann tilgang að reka vatns- og hitaveitu á Reykjanesskaga og væri félagið í meirihlutaeigu sveitarfélaga. Með tölvupósti 10. ágúst 2018 óskaði Orkustofnun eftir upplýsingum um hvaða magn sótt væri um og benti umsækjanda jafnframt á að hagnýting grunnvatns, allt að 100 l/sek, væri tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar samkvæmt lið 2.06 vi. í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Svar umsækjanda var á þá leið að sótt væri um hagnýtingu á allt að 100 l/sek.
Með bréfum, dags. 14. ágúst 2018, óskaði Orkustofnun eftir umsögnum frá Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands og Sveitarfélaginu Vogum í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 19. september 2018, var bent á að umrædd hagnýting grunnvatns allt að 100 l/sek bæri að tilkynna Skipulagsstofnun. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 27. september 2019, kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemdir við að nýtingarleyfi yrði veitt ef það væri mat Orkustofnunar að um væri að ræða sjálfbæra nýtingu. Með sjálfbærri nýtingu ætti stofnunin bæði við nýtingu á sjálfu grunnvatninu en einnig að nýtingin hefði ekki í för með sér neikvæð áhrif á náttúruminjar í umhverfinu. Ekki barst umsögn frá Sveitarfélaginu Vogum.
Með bréfum, dags. 14. ágúst 2018, óskaði Orkustofnun einnig eftir umsögnum skráðra eigenda lands og grunnvatnsréttar í Heiðarlandi Voga um framkomna umsókn um leyfi til nýtingar í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í umsögnum þeirra, dags. 27. september 2018, er lagst gegn leyfisveitingunni.
Umsótt nýtingarleyfi var gefið út af Orkustofnun 4. desember 2018 og kom fram í því að það gilti til 3. desember 2083. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að framkvæmdin hafi hvorki sætt mati á umhverfisáhrifum né hafi verið tekin ákvörðun um að hún þurfi ekki að sæta slíku mati. Engar framkvæmdir sem valdi, eða kunni að valda, umtalsverðum umhverfisáhrifum vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs hennar, megi leyfa áður en mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram eða þá tekin ákvörðum um að þess háttar mat þurfi ekki að fara fram. Umrædd framkvæmd falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og þurfi því áður en nokkurt leyfi til framkvæmda sé veitt annað hvort að meta umhverfisáhrifin eða taka um það ákvörðun að þess sé ekki þörf. Vísað sé í þessu sambandi til 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. ákvæði 1. viðauka laganna, tl. 2.06 liði v. og vi., varðandi borun eftir vatni.
Leyfi Orkustofnunar í málinu sé leyfi til framkvæmdar skv. lögum nr. 106/2000, sbr. f-lið 1. mgr. 3. gr. laganna, og teljist því leyfi samkvæmt lögunum. Orkustofnun hafi því borið að gæta þess áður en leyfið var veitt hvort mat á umhverfisáhrifum hefði farið fram eða hvort tekin hefði verið ákvörðun um að slíkt mat væri ónauðsynlegt. Þetta hafi Orkustofnun látið undir höfuð leggjast og af þessum sökum beri að ógilda leyfið. Í 5. gr. leyfisbréfsins segi svo: „Framkvæmdir og rekstur á nýtingarsvæðinu kunna, eftir atvikum, að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000. Nýtingarleyfi þetta er háð því, að farið hafi verið að framangreindum lögum áður en fyrirhugaðar framkvæmdir og rekstur hefjast.“ Fyrir þessari frestun á mati eða ákvörðun um það sé engin lagastoð. Orkustofnun hafi sem leyfisveitanda framkvæmdar borið að tryggja að mat færi fram eða ákvörðun tekin um þörfina á því áður en stofnunin veitti leyfið. Lög nr. 106/2000 séu sérlög um meðferð mála sem varði mat á umhverfisáhrifum og gildi því fortakslaust um þau atriði sem lögin taki til.
Leyfisveitingin sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008-2028. Þannig sé í leyfi Orkustofnunar gert ráð fyrir annarri staðsetningu en þeirri sem tilgreind sé á skipulagsuppdrætti og í greinargerð aðalskipulagsins. Stofnuninni beri við ákvarðanir sínar að fara eftir staðfestu skipulagi og hafi hún ekki fremur en aðrar stofnanir heimild til þess að veita leyfi sem séu andstæð gildandi skipulagsákvörðunum. Þannig sé í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sérstaklega tekið fram að um rannsóknir og nýtingu samkvæmt lögunum gildi einnig náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög sem varði rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða.
Hvorki HS Veitur hf. né Sveitarfélagið Vogar hafi fengist til þess að leggja fram rökstudda og sundurliðaða þarfagreiningu hvað varði það vatnsmagn sem óskað sé eftir að nýta, allt að 100 l/sek. Orkustofnun virðist telja þarfagreiningu fyrir vatnsveituna hafa „legið fyrir í mörg ár, m.a. um þörf á nýju staðarvali brunnsvæðis sunnan Reykjanesbrautar í grunnvatnsflæði að vegi, en ekki norðan við brautina í grunnvatnsflæði frá Reykjanesbraut, sem er í samræmi við varúðarreglu umhverfis- og mengunarmála.“ Þessi þáttur þarfagreiningar hafi vissulega legið lengi fyrir í aðalatriðum, en þó aðeins þörfin á því að færa vatnsbólið suður fyrir Reykjanesbraut. Ósamræmi sé á hins vegar milli staðsetningar borsvæðis samkvæmt aðalskipulagi og staðsetningar þess samkvæmt umræddu leyfi Orkustofnunar. Ekki liggi fyrir í málinu hvers vegna HS Veitur vilji víkja frá staðsetningu borsvæðisins samkvæmt aðalskipulagi. Þarfagreining snúist ekki einungis um staðsetningu borsvæðis heldur einnig um vatnsmagn sem afla þurfi til vatnsveitunnar. Orkustofnun hafi m.a. þurft að kalla eftir því frá HS Veitum „hversu mikið magn í l/s er sótt um“, þar sem magnósk komi ekki fram í umsókn HS Veitna, sbr. tölvupóst Orkustofnunar til kærenda hinn 10. ágúst 2018. HS Veitur hafi þá án nokkurrar sundurliðunar eða rökstuðnings svarað því til að sótt væri um vatnstöku „allt að 100 l/s.“ Um sé að ræða lögheimilaða þvingunaraðgerð af hálfu stjórnvalda sem verði að skýra og rökstyðja sérstaklega en ekki að giska á í kæruleysi. Þreföldun vatnsþarfar miðað við núverandi mestu notkun verði að rökstyðja en það hafi ekki verið gert. Því hafi umsóknin ekki verið fullnægjandi og ekki grundvöllur til þess að verða við henni.
Í 3. gr. hins umdeilda nýtingarleyfis sé gildistími leyfisins ákveðinn 65 ár samkvæmt ósk leyfishafa en andstætt vilja flestra annarra hagsmunaaðila. Í málsástæðum og lagarökum Orkustofnunar með leyfinu sé þessi ákvörðun rökstudd svo: „Óskað er eftir nýtingarleyfi til 65 ára. Ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu, er heimilt að veita tímabundið afnotarétt að réttindum til allt að 65 ára í senn. HS Veitur uppfylla skilyrðið svo unnt er að veita umbeðið leyfi til 65 ára, nema að forsendur leyfisveitingar hafi breyst og sýnt sé fram á að óbreytt nýting hafi skaðleg áhrif á auðlindina eða nærliggjandi grunnvatn.“ Rökstuðningur Orkustofnunar byggi á misskilningi á ákvæðum 3. gr. a. í lögum nr. 57/1998. Reglan sem Orkustofnun vísi til heimili ekki ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu að öðlast afnotarétt hjá einkaaðilum til 65 ára. Reglan heimili ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu að leigja öðrum aðilum, t.d. einkaaðilum, afnotarétt til allt að 65 ára. Reglan sé sett sem frávik frá þeirri meginreglu 1. mgr. 3. gr. a. að ríki, sveitarfélögum og fyrirtækjum sem alfarið séu í eigu þeirra sé óheimilt að framselja beint eða óbeint, og með varanlegum hætti, eignarrétt að jarðhita og grunnvatni umfram heimilis- og búsþarfir. Þar sem hinum opinberu aðilum sé bannað að selja þessi tilteknu réttindi sín, nema til sams konar aðila, sé þeim á móti heimilað að leigja afnot af þeim um takmarkaðan tíma og þá til allt að 65 ára. Ákvæðin gildi ekki t.d. um grunnvatnsréttindi í eigu einkaaðila. Þetta sé allt útskýrt í frumvarpi til laga um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði, sérstaklega í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins, sem í stórum dráttum eigi einnig við 8. gr. frumvarpsins, er varð 6. gr. laganna og fellt hafi 3. gr. a. inn í lög nr. 57/1998. Ákvörðun Orkustofnunar byggi á lögvillu sem verði að hnekkja.
HS Veitur séu ekki til þess bærar að fá leyfi til reksturs vatnsveitu, hvorki til þess hluta vatnsveitustarfseminnar sem hér sé sótt um né þess heildarreksturs og yfirtöku umræddrar vatnsveitu sem að sé stefnt samkvæmt samningum milli HS Veitna og Sveitarfélagsins Voga. Trúlega hafi forveri HS Veitna, Hitaveita Suðurnesja, í upphafi fullnægt skilyrðum 4. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga, en það geri HS Veitur ekki. Með kaupum þeirra aðila sem nú gangi undir nafninu HSV eignarhaldsfélag slhf. og þeim hluthafasamningum og samþykktabreytingum sem fylgt hafi kaupum þessa einkaaðila, hafi orðið eðlisbreyting á HS Veitum. Félagið sé í meirihlutaeigu þriggja opinberra aðila, en samkvæmt hluthafasamkomulagi og samþykktum félagsins, sem breytt hafi verið til að styrkja stöðu HSV innan HS Veitna, hafi eðli félagsins gerbreyst. HSV hafi verið veitt neitunarvald í öllum meiriháttar ákvörðunum og fjárhagsregla innleidd, sem mæli fyrir um hámarksarðsemi HS Veitna og bestu mögulegu ávöxtun hluthafa af fjárfestingu sinni. Meirihluti innan HS Veitna, sem sé í eigu sveitarfélaga, hafi þar ekki lengur óskorað meirihlutavald. Orkustofnun hafi látið undir höfuð leggjast að rannsaka þennan þátt málsins, taka afstöðu til röksemdanna og rökstyðja niðurstöðu sína. Þá hafi verið óskað eftir því við Orkustofnun að við meðferð málsins hjá stofnuninni yrðu lögð fram öll helstu skjöl í máli Samkeppniseftirlitsins varðandi ákvörðun nr. 10/2014, en skjöl þessi séu aðgengileg hjá Orkustofnun. Stofnunin hafi ekki sinnt þessari beiðni, án nokkurra skýringa, og vanrækt þar með upplýsingaskyldu sína og rannsóknarskyldu í málinu. Í því máli, sem hér sé til meðferðar gildi fullum fetum ábendingar Orkustofnunar í samkeppnismálinu. Röksemdir stofnunarinnar hafi ekki verið taldar duga í samkeppnismálinu, en í þessu máli, er beinlínis varði eðli HS Veitna samkvæmt vatnsveitulögum, sé ekki hægt að láta sem þær séu ekki til og þarfnist ekki ítarlegrar skoðunar.
Hafi HS Veitur og Sveitarfélagið Vogar vanrækt það í mörg ár að tryggja heppilegt vantsból fyrir vatnsveitu þéttbýlisins í Vogum. Sveitarfélagið hafi nú horfið frá því að taka í notkun vatnsból sunnan Reykjanesbrautar, eins og lýst sé í aðalskipulagi. Telji kærendur sér óskylt að lögum að ganga til nokkurra samninga við HS Veitur varðandi hagnýtingu vatns úr Heiðarlandi Vogajarða. Hins vegar séu kærendur reiðubúnir til þess að ganga til samninga við Sveitarfélagið Voga um nýtt vatnsból fyrir sveitarfélagið og allt sem að því lúti innan marka Heiðarlands, á grundvelli ákvæða 15. gr. laga nr. 57/1998 og annarra laga sem um þetta efni gildi. Jafnframt sé á því byggt, s.s. gert sé í lögum, að tekið sé tillit til möguleika á frekari hagnýtingu vatns á svæðinu. Telji sveitarfélagið sér nú ekki fært að reka sjálft vatnsveitu sveitarfélagsins, eins og það hafi þó lengstum ráðið við, og óski til þess atbeina félags eða stofnunar skv. 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga, muni því verða vel tekið svo framarlega sem viðkomandi félag eða stofnun teljist til þess bær og hæf. Þá sé nýtingarleyfið háð verulegum annmörkum og uppfylli ekki skilyrði þau sem lög nr. 57/1998 tilgreini í VII. kafla og þá sérstaklega í 18. gr. þeirra.
Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að nýting auðlinda úr jörðu sé háð leyfi stofnunarinnar skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu með síðari breytingum, hvort sem er til nýtingar auðlinda í eignarlöndum eða í þjóðlendum, með þeim undantekningum sem greini í lögunum. Landeigandi hafi ekki forgang að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi sínu nema hann hafi áður fengið útgefið rannsóknarleyfi. Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. laga nr. 57/1998 sé landeiganda heimilt án leyfis að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa, þ.m.t. til fiskeldis, iðnaðar og iðju, allt að 70 l/sek.
Samkvæmt 12. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála skuli m.a. vernda grunnvatnshlot og tryggja að ástand þeirra versni ekki. Tryggja beri sjálfbæra nýtingu grunnvatns svo að jafnvægi sé milli vatnstöku og endurnýjunar. Með vísan til umsagnar Umhverfisstofnunar og rannsókna ÍSOR á umræddu svæði, er m.a. lúta að miklum straumi ferskvatns, virðist ljóst að fyrirhuguð vatnstaka muni ekki hafa neikvæð áhrif á vatnsjafnvægi svæðisins. Þá hafi ekki komið fram sjónarmið um að nýting sem þegar sé hafin í næsta nágrenni verði skert vegna hinnar fyrirhuguðu nýtingar leyfishafa né heldur réttur landeiganda til að hagnýta grunnvatn í eignarlandi sínu til heimilis- og búsþarfa allt að 70 l/sek. Ítarlega sé gerð grein fyrir niðurstöðu Orkustofnunar um nýtingarmagn á svæðinu í fylgibréfi með leyfinu. Út frá fyrirliggjandi gögnum um auðlindina megi draga þá ályktun að nýting 100 l/sek úr Vogastraumi muni ekki hafa skaðleg áhrif á grunnvatnsauðlindina og valdi ekki hættu á að saltmengun berist úr jarðsjó upp í ferskvatnslinsuna. Fram komi í gögnum málsins að til að byrja með séu áform um að bora tvær nýtingarholur og dæla þaðan allt að 50 l/sek. Þrátt fyrir að allt bendi til þess að auðlindin beri umtalsvert meiri nýtingu beri að fara fram með gát.
Í hinni kærðu ákvörðun sé fallist á nýtingarleyfi til 65 ára. Ríki, sveitarfélögum og félögum í þeirra eigu sé, sbr. 3. mgr. 3. gr. a. laga nr. 57/1998, heimilt að veita tímabundið afnotarétt að réttindum til allt að 65 ára í senn. HS Veitur hf. uppfylli skilyrðið svo unnt sé að veita umbeðið leyfi til allt að 65 ára nema að forsendur leyfisveitingar hafi breyst og sýnt sé fram á að óbreytt nýting hafi skaðleg áhrif á auðlindina eða nærliggjandi grunnvatn. Í 7. gr. laga nr. 57/1998 sé skýrt kveðið á um að samningar skuli nást við landeigendur um endurgjald fyrir auðlind eða að aflað sé heimildar til eignarnáms áður en vinnsla í eignarlandi hefjist. Enginn samningur við landeigendur liggi fyrir í málinu. Þá sé í 3. mgr. 1. gr. laganna sérstaklega tilgreint að náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög sem varði rannsóknir og nýtingu lands og landgæða gildi einnig um rannsóknir og nýtingu auðlinda. Nýtingarleyfi skv. lögunum komi því engan veginn í staðinn fyrir eða víki til hliðar ákvæðum annarra laga, s.s. um skipulag, framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum mat á umhverfisáhrifum.
Heimild Orkustofnunar til útgáfu leyfis til nýtingar á grunnvatni varði hagnýtingu vatns úr Heiðarlandi Vogajarða, en hvorki skipulag sveitarfélags né leyfi til framkvæmda. Fyrir liggi að framkvæmdin sé tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar og háð framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins, ef og þegar það liggi fyrir. Hin kærða ákvörðun sé þannig heimild til nýtingar en ekki til framkvæmda, sem sé misskilningur kærenda. Þetta sé sérstaklega áréttað í 5. gr. leyfisins en þar segi: „Framkvæmdir og rekstur á nýtingarsvæðinu kunna, eftir atvikum, að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000. Nýtingarleyfi þetta er háð því að farið hafi verið að framangreindum lögum áður en fyrirhugaðar framkvæmdir og rekstur á svæðinu hefjast. Skipulagsskyldar framkvæmdir á vegum leyfishafa skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. skipulagslög nr. 123/2010. Leyfishafi skal gæta að losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sbr. lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018. Áður en nýting á grunnvatni fyrir neysluvatn hefst skal leyfishafi afla sér starfsleyfis í samræmi við lög um matvæli nr. 93/1995 og reglugerð nr. 536/2001.“ Umsækjandi þurfi því tilskilin leyfi frá Sveitarfélaginu Vogum varðandi byggingar og framkvæmdir, ásamt starfsleyfi frá Umhverfisstofnun, auk þess nýtingarleyfis sem hér um ræði. Af þessari ástæðu beri að vísa kæru þessari frá nefndinni þar sem hún sé á misskilningi byggð, auk þess sem því sé ranglega haldið fram að hin kærða ákvörðun feli í sér leyfi til framkvæmda.
Við mat Orkustofnunar á framkominni umsókn HS Veitna hafi legið fyrir að nýta ætti umrætt vatn til neyslu. Sveitarfélag hafi forgangsrétt til nýtingarleyfa vegna grunnvatns innan marka sveitarfélagsins vegna þarfa vatnsveitu sem þar sé rekin, sbr. 15. gr. laga nr. 57/1998. HS Veitur reki umrædda vatnsveitu fyrir sveitarfélagið í samkomulagi við það.
Hin kærða ákvörðun byggist á lögmætum sjónarmiðum og samræmist þeim markmiðum laga nr. 57/1998 að tryggja almenningi nauðsynlegan aðgang að grunnvatni.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka að hið kærða nýtingarleyfi Orkustofnunar feli í sér leyfi til framkvæmda, enda sé ekki gert ráð fyrir því í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu að frekari leyfi þurfi frá stofnuninni til framkvæmda.
Nýtingarleyfið feli í sér einkaleyfi HS Veitna til framkvæmda í landi kærenda og setji landeigendum verulegar skorður að því er varði eignarrétt og ráðstöfun hans. Hin kærða ákvörðun gangi gegn ákvæðum 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar og verði ekki séð að uppfyllt séu þau skilyrði til frávika sem 72. gr. nefni, þ.e. að almenningsþörf krefji og að lagafyrirmæli séu fyrir hendi.
Loks hafi ekki verið gætt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að mál skuli nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Umrætt leyfi hafi verið gefið út án þess að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hafi verið metin og ekki hafi verið tekin ákvörðun um að framkvæmdin sé ekki matsskyld.
—–
Leyfishafa var tilkynnt um framkomnar kærur og gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna þeirra, en hann nýtti sér það ekki.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um að gefa út leyfi til nýtingar á allt að 100 l/sek af grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu, en skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er nýting auðlinda í jörðu háð leyfi Orkustofnunar. Nýtingarleyfi felur í sér heimild til handa leyfishafa til að vinna úr og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum í því magni og með þeim skilmálum öðrum sem tilgreindir eru í lögunum, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr. laganna. Er nánar fjallað um þá auðlind sem hér um ræðir, grunnvatn, í VII. kafla laganna og almennt um skilyrði við veitingu leyfa, efni þeirra og afturköllun í VIII. kafla þeirra.
Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um hvenær framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og eru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga.
Samkvæmt hinu kærða nýtingarleyfi tekur það til nýtingar allt að 100 l/sek af grunnvatni fyrir vatnsveitu. Borun eftir vatni, þar sem gert er ráð fyrir að vinna allt að 100 l/sek vatns, fellur undir lið 2.06 vi. í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, flokk C. Þá fellur vinnsla grunnvatns sem er minni en 300 l/sek meðalrennsli undir flokk B skv. lið 10.25, sbr. og lið 10.24, í nefndum viðauka. Í 13. gr. laganna er skýrt kveðið á um að óheimilt sé að veita leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. laganna fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Við meðferð málsins benti Orkustofnun leyfishafa á að framkvæmdina bæri að tilkynna til Skipulagsstofnunar. Allt að einu var nýtingarleyfi gefið út og er tiltekið í 5. gr. þess að framkvæmdir og rekstur á nýtingarsvæðinu kunni eftir atvikum að vera háðar mati á umhverfisáhrifum.
Í f-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, með síðari breytingum, er leyfi til framkvæmda skilgreint sem framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulagslögum og lögum um mannvirki og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 74/2005, sem breyttu skilgreiningu laga nr. 106/2000 á leyfi til framkvæmda, eru tekin dæmi um slík leyfi, þ. á m. eru starfsleyfi Umhverfisstofnunar og leyfi iðnaðarráðherra fyrir raforkuverum stærri en 1.000 kw, sbr. raforkulög nr. 65/2003. Samkvæmt orðalagi sínu tekur skilgreining f-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 til leyfa samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda og er áréttað í lögskýringargögnum að um sé að ræða leyfi sem framkvæmdaraðili kunni að þurfa að afla vegna matsskyldrar framkvæmdar sinnar. Nýtingarleyfi fellur að þeirri skilgreiningu. Orkustofnun hefur haldið því fram að svo sé ekki þar sem hið kærða leyfi heimili nýtingu en ekki framkvæmdir. Með sömu rökum mætti halda því fram að svo háttaði til við veitingu iðnaðarráðherra, nú Orkustofnunar, á leyfi fyrir raforkuveri en svo er ekki samkvæmt því sem áður er vísað til og rakið er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 74/2005. Þá er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rakið að um sé að ræða öll leyfi sem nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem sé háð mati á umhverfisáhrifum. Nýtingarleyfi sem gefin eru út samkvæmt lögum nr. 57/1998 eru meðal þeirra sem eru sérstaklega nefnd í því sambandi. Hníga því öll rök til þess, og er að áliti úrskurðarnefndarinnar ótvírætt, að nýtingarleyfi er leyfi til framkvæmda í skilningi 3. gr. laga nr. 106/2000. Áður en til slíkrar leyfisveitingar kemur þarf því að liggja fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum eða ákvörðun um að framkvæmdin sé ekki matsskyld, sbr. áðurgreinda 13. gr. þeirra laga.
Með vísan til framangreinds var Orkustofnun óheimilt að lögum að veita umrætt nýtingarleyfi, þar sem ekki lá fyrir niðurstaða Skipulagsstofnunar um hvort hin leyfða hagnýting væri háð mati á umhverfisáhrifum. Ber því þegar af þeirra ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun Orkustofnunar úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 4. desember 2018 um að veita leyfi til nýtingar á grunnvatni í Heiðarlandi Vogajarða fyrir vatnsveitu.
