Árið 2020, miðvikudaginn 1. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 3/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 um að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra 3 landeigendur í Ketildölum, Arnarfirði, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 þess efnis að „stytting á hvíldartíma á eldissvæðum Arnarlax um 50-63%“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 20. febrúar 2020.
Málavextir: Arnarlax ehf. leggur stund á sjókvíaeldi og hefur framleiðsla fyrirtækisins á laxi í Arnarfirði sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í starfsleyfi fyrirtækisins frá 15. febrúar 2016 fyrir 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í firðinum kemur fram að um kynslóðaskipt eldi í sjókvíum á þremur sjókvíaeldissvæðum sé að ræða. Eldið sé að jafnaði á tveimur sjókvíaeldissvæðum í senn en eitt svæði hvílt milli eldislota að lágmarki í sex til átta mánuði. Hinn 21. mars 2019 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Arnarlaxi um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma eldissvæða fyrirtækisins í Arnarfirði til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. tl. 1.11 og 13.02 í 1. viðauka laganna. Í meðfylgjandi greinargerð framkvæmdaraðila kom fram að ástæða fyrirhugaðrar breytingar á lágmarkshvíldartíma eldissvæða væri sú að fyrirtækið vildi geta nýtt sér þann möguleika að setja út nýja kynslóð fiska á tveggja ára fresti væru umhverfisaðstæður hagstæðar. Þannig mætti nýta betur þau eldissvæði þar sem góð eldisskilyrði væru fyrir hendi. Hvíldartími yrði að lágmarki 90 dagar en ef niðurstöður vöktunar eldissvæðis þegar lífmassi væri í hámarki gæfu vísbendingu um að umhverfisástand væri ekki gott yrði svæðið hvílt lengur. Í nefndri greinargerð framkvæmdaraðila komu einnig fram þær mótvægisaðgerðir sem hann hyggðist grípa til ef niðurstöður vöktunar samkvæmt vöktunaráætlun fyrirtækisins fyrir tímabilið 2018-2023 yrðu óásættanlegar.
Skipulagsstofnun leitaði umsagna Umhverfisstofnunar, Hafrannsóknastofnunar og Matvæla-stofnunar við meðferð málsins og bárust þær í apríl og júlí 2019.
Umhverfisstofnun áréttar í umsögn sinni, dags. 15. apríl 2019, að 90 daga hvíldarskilyrði séu til varnar fiskisjúkdómum og laxalús svo hægt sé að verjast því að sjúkdómavaldar berist á milli kynslóða. Falli það undir starfssvið Matvælastofnunar en önnur sjónarmið búi að baki hvíldartíma í starfsleyfum Umhverfisstofnunar. Í þeim geti verið nauðsynlegt að gera kröfu um lengri hvíldartíma sé talin þörf á því vegna mengunar starfseminnar þar sem gæti áhrifa, m.a. á botndýralíf undir kvíum. Stofnunin telji forsendu þess að hvíldartími verði styttur þá að lögð sé fram nákvæm áætlun um mat á svæðunum þar sem fram komi hvernig rekstraraðili eigi að bregðast við ef þurfi að hvíla svæði lengur. Mikil óvissa sé á umhverfisáhrifum styttingar á hvíldartíma og heildaráhrif eldisins séu enn ekki fram komin. Vænlegasti kosturinn sé að fá upplýsingar um áhrif eldisins með þeim hvíldartíma sem lagt hafi verið upp með í upphafi. Að fenginni þeirri reynslu sé fyrst hægt að meta hvort forsendur séu fyrir því að stytta hvíldartímann miðað við upplýsingar um ástand fjarðarins í raun. Breytingin á hvíldartíma sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og því háð mati á umhverfisáhrifum.
Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 11. júlí 2019, er ekki tekin afstaða til þess hvort nauðsyn sé á mati á umhverfisáhrifum en stofnunin bendir á að með styttingu hvíldartíma sé líklegt að fram komi áhrif vegna uppsöfnunar lífrænna leifa á botni kvíasvæða. Vöktun framkvæmdaraðila og Hafrannsóknastofnunar bendi til þess að mismunandi eldissvæði þoli lífrænt álag misvel. Þá sé mögulegt að laxa- og fiskilúsarálag muni aukast með styttingu hvíldartíma.
Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 12. apríl 2019, er tekið fram að hvíldartími í starfsleyfi Umhverfisstofnunar eigi við um hvíld vegna umhverfisaðstæðna. Matvælastofnun telji 90 daga hvíld nægja vegna sjúkdómavarna en óvíst sé hvort slík hvíld dugi þegar hugað sé að umhverfis-þáttum. Nauðsynlegt sé að framkvæmdaraðili geri viðbragðsáætlun sem taki til viðbragða ef tiltekið eldissvæði, sem útsetning eigi að fara fram á, hafi ekki náð ásættanlegu ástandi að lokinni hvíld. Miklu máli skipti að niðurstöður úr sýnatökum að lokinni hvíld eldissvæða liggi fyrir áður en útsetning seiða sé heimiluð af stofnuninni. Að öðru leyti taki hún ekki afstöðu til þess hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum.
Í kjölfar framangreindra umsagna kom framkvæmdaraðili að athugasemdum og kynnti uppfærða viðbragðsáætlun í tengslum við vöktun á ástandi eldissvæða og hvernig útsetningu seiða yrði háttað á grundvelli niðurstaðna vöktunar. Tók áætlunin frekari breytingum á meðan á málsmeðferð stóð hjá Skipulagsstofnun eftir samráð við Umhverfisstofnun. Afstaða Umhverfisstofnunar til endanlegrar viðbragðsáætlunar kemur fram í tölvubréfi 21. nóvember 2019 og var á þá leið að stofnunin teldi framkvæmdaraðila hafa gert nægjanlega grein fyrir því með hvaða hætti brugðist yrði við neikvæðum áhrifum af völdum breytinga á hvíldartíma.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 er reifað í hverju fyrirhuguð breyting felist. Er tekið fram að framkvæmdaraðili stundi sjókvíaeldi á þremur sjókvíaeldissvæðum í Arnarfirði. Á svæði A séu eldissvæðin Haganes og Steinanes, á svæði B séu eldissvæðin Tjaldaneseyrar og Hlaðsbót og á svæði C séu eldissvæðin Hringsdalur og Kirkjuból. Eldi fari að jafnaði fram á tveimur sjókvíaeldissvæðum í senn og felist fyrirhuguð breyting í því að lágmarkshvíldartími sjókvíaeldissvæða verði styttur úr sex til átta mánuðum í 90 daga. Fjallað er um umhverfisáhrif breytingarinnar á ástand sjávar og botndýralíf sem og laxfiska. Í niðurstöðu sinni tekur stofnunin fram að ákvörðun hennar snúi eingöngu að því hvort stytting hvíldartíma sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér umfram þau áhrif sem vænta megi af óbreyttri framkvæmd. Kemst Skipulagsstofnun að því á grundvelli fyrirliggjandi gagna að svo sé ekki með vísan til viðmiða 1.-3. tl. í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Því skuli framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ranglega rökstudd og veigamiklir þættir séu ekki hafðir til hliðsjónar við ákvörðunina. Mat Skipulagsstofnunar sé það að einu áhrif styttri hvíldartíma séu annars vegar aukið álag á botndýralíf og ástand sjávar og hins vegar aukin hætta á fiskisjúkdómum og sníkjudýrum í villtum laxastofnum. Sé það mat stofnunarinnar að framangreind áhrif séu óveruleg og afturkræf. Einnig byggi niðurstaðan á því að treyst sé á eftirlit framkvæmdaraðila og opinberra eftirlitsstofnana ásamt viðbragðsáætlun rekstraraðila ef fram komi neikvæð áhrif framkvæmdarinnar. Gallar séu í rökstuðningi Skipulagsstofnunar og sé framkvæmdaraðila og eftirlitsstofnunum engan veginn treystandi til að sinna eftirliti starfseminnar eða bregðast ásættanlega við frávikum.
Umrædd starfsemi framkvæmdaraðila flokkist sem mengandi starfsemi. Mjög takmörkuð þekking liggi fyrir um mengun frá íslensku laxeldi og langtímaáhrifum þess á lífríki þröskuldsfjarða, svo sem Arnarfjarðar. Skipulagsstofnun bendi á að ummerki lífrænna mengunar gæti enn einu ári eftir að eldistíma við Tjaldaneseyrar hafi lokið og í Patreksfirði hafi þurft að færa til eldisstæði vegna botnmengunar. Ekki sé enn komin reynsla af áhrifum styttri hvíldartíma á botnmengun.
Samkvæmt straummælingum í Arnarfirði gæti lítilla strauma við kvíasvæði við Hringsdal eða einungis 25-50% af straumþunga annarra kvíasvæða. Því til viðbótar séu til staðar gagnvirkir straumar sem hindri fráflutning úrgangs. Í frummatsskýrslu vegna eldisins frá mars 2014 segi „við Tjaldaneseyrar var heildarfærslan (framskreiður vektor) til vest-suðvesturs um 0,04 og 0,03 m/s á 5 og 10 m dýpi á tímabilinu frá lokum nóvember 2013 og fram í byrjun janúar 2014. Við Hringsdal var mælt frá byrjun janúar og fram í seinni hluta febrúar 2014. Yfir heildartímabilið mældist framskreiður vektor ˂0,01 m/s með stefnu í vestur af norðri (NNV) á 5 m dýpi en um 0,01 m/s í stefnu nálægt suðaustri á 10 m dýpi. Á þessum mælistað verður því meiri snúningur á straumi og heildarfærslan yfir tímabilið verður því minni. Frá þessum þremur eldissvæðum er því mesta færsla í stefnu út úr firði frá Haganesi og Tjaldaneseyrum en í meira jafnvægi inn og út við Hringsdal.“ Mengunaráhætta vegna uppsöfnunar lífræns úrgangs sé því meiri við Hringsdal en við önnur kvíasvæði og af þeim sökum óásættanlegt að auka mengunarhættu frekar með styttri hvíldartíma.
Ljóst sé að forsendur sem tilgreindar hafi verið í greindri matsskýrslu frá mars 2014 um fiskidauða séu rangar. Þar segi „þeir fiskar sem drepast verða veiddir með svokölluðum dauðfiskaháf og gert er ráð fyrir að kvíar verði vaktaðar frá þrisvar sinnum í viku til daglega. Við framleiðslu á 7.000 tonnum má gera ráð fyrir að afföll vegna dauða fiska verði um 100 tonn. Við framleiðslu á 10.000 tonnum má gera ráð fyrir að afföll vegna dauða fiska verði 160 tonn.“ Reynslan hafi sýnt að þessi gildi séu nær 15-20% af lífmassa og því gætu afföll verið allt að 2.000 tonn. Mest afföll verði oft í kjölfar slæmra veðurskilyrða og þá hafi oftar en ekki gerst að losun dauðs fisks hafi ekki verið gerleg í nokkra daga vegna veðurs. Í þeim tilfellum hafi niðurbrot fisksins hafist sem hafi skilað sér í grútarslæðu á firðinum og nærliggjandi ströndum.
Eftirlit með mengun sé að mestu leyti í höndum framkvæmdaraðila eða verktaka á þeirra vegum. Í ljósi vanefnda á eftirliti og skráningu ásamt brotum á starfsleyfi er varði hvíldartíma og hámarkslífmassa sé engan veginn hægt að treysta framkvæmdaraðila fyrir auknum kröfum um eigið eftirlit og viðbragðsáætlun. Sem dæmi um ofangreint megi nefna að samkvæmt árlegum eftirlitsskýrslum Umhverfisstofnunar með eldisstöðvum framkvæmdaraðila í Arnarfirði hafi á árunum 2018 og 2019 verið frávik til staðar sem sneru að mengunarmálum. Þannig hafi á árinu 2018 ekki enn verið til staðar útreikningur/sundurliðun á losun fosfórs og köfnunarefnis eldissvæða, sem séu mælikvarðar lífrænnar mengunar. Því sé ekki hægt að meta hvort að losunarmörk hafi verið virk. Í síðustu eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 28. nóvember 2019, komi fram að enn hafi ekki verið búið að laga verkferla þannig að hægt væri að reikna út losun fosfórs og köfnunarefnis miðað við tonn framleiðslu og því enn ekki hægt að sannreyna hvort að losunarmörk væru virt.
Fleiri frávik séu tilgreind í eftirlitsskýrslu. Meðal annars komi fram að samkvæmt Grænu bókhaldi hafi engin lyf verið notuð í stöðinni á árinu 2017, en bæði Matvælastofnun og framkvæmdaraðili hafi staðfest að notuð hafi verið svæfingarlyf og lúsalyf (skordýraeitur) á þessu tímabili. Leyfilegur hámarkslífmassi í stöðinni sé 10.000 tonn. Í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 15. október 2018, komi fram að „skv. gögnum frá rekstraraðila var lífmassi í stöðinni 10.075 tonn þann 10. des. 2018 þrátt fyrir að slátrað hafi verið um rúmum eitt þúsund tonnum fiskjar í nóvember og það sem af var desember.“ Að framangreindu virtu megi sjá að framkvæmdaraðili hafi brotið ákvæði starfsleyfis sem snúi að hámarkslífmassa sem sé einn af helstu mengunarþáttum starfseminnar. Þessu til viðbótar megi gera ráð fyrir að fiskidauði hafi að lágmarki verið 15-20%, sem auki enn umframmagnið. Síðastliðin tvö ár hafi Umhverfisstofnun bent á að vöktunaráætlun þurfi að uppfæra. Samkvæmt eftirlitsskýrslum stofnunarinnar, dags. 15. október 2018 og 28. nóvember 2019, vanti einnig viðbragðsáætlun/áhættumat vegna bráðamengunar. Metnaður framkvæmdaraðila til að uppfylla kröfur um vöktun og viðbragðsáætlun virðist því takmarkaður.
Skipulagsstofnun telji ólíklegt að stytting hvíldartíma „valdi verulega óafturkræfum umhverfisáhrifum“. Í því sambandi sé áhugavert að rifja upp tillögur framkvæmdaraðila í frummatsskýrslu frá mars 2014 vegna aukningar eldismagns í 10.000 tonn sem hafi verið grundvöllur mats á umhverfisáhrifum samþykktu af Skipulagsstofnun. Í skýrslunni segi um sjúkdómavarnir, vöktun og eftirlit að „eins og fram kemur í kafla 5.10 mun Arnalax vinna í nánu samstarfi við dýralækni fiskisjúkdóma um skipulag smitvarna. Einnig með því að hafa nægilega fjarlægð á milli eldissvæða, samræmda útsetningu seiða í firðinum, kynslóðaskipt eldi og að eldissvæði séu hvíld reglulega er dregið úr hættu á fiskisjúkdómum.“
Að tillögu matsskýrslunnar hafi verið ákveðið í starfs- og rekstrarleyfi að lágmarkshvíldartími skyldi vera sex til átta mánuðir og að lágmarksfjarlægð milli eldissvæða skyldi vera 5 km, sbr. reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna og reglugerð nr. 401/2012 um fiskeldi. Fljótlega hafi komið í ljós að fjarlægð milli eldissvæða hafi verið undir 4 km og í júní 2018 hafi framkvæmdaraðili brotið ákvæði um hvíldartíma með útsetningu seiða eftir þrjá mánuði.
Hvað varði rökstuðning Skipulagsstofnunar fyrir takmörkuðum áhrifum styttri hvíldartíma á villta laxastofna sé talað um að helsta áhætta liggi í álagi á gönguseiði laxafiska. Stofnunin minnist hins vegar ekkert á sérstaka áhættu lúsamengunar fyrir villta sjóbirtingsstofna sem gangi í litlar ár í Ketildölum og Arnarfirði. Óumdeilt sé að lúsamengun hafi verulega neikvæðar afleiðingar á sjóbirtingsstofna, enda lifi sjóbirtingsseiði og fullvaxta fiskur í grunnsævi/innfjörðum og oftar en ekki í mikilli nálægð við eldiskvíar. Sýnt hafi verið fram á hnignun/hrun sjóbirtingsstofna í nálægð við laxeldi í Noregi, Skotlandi og Írlandi. Þrátt fyrir að ekki sé um að ræða stóra stofna í umræddum ám, þ.e. Bakkadalsá, Fífustaðadalsá og Selá, þá hafi þeir verið nýttir af landeigendum og eigi sér tilverurétt samkvæmt 1. og 2. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 með síðari breytingum og samningi Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni sem leggi áherslu á að vernda lífríki á öllum skipulagsstigum þess, þar með talið þær erfðaauðlindir sem lífríkið búi yfir. Nú þegar hafi sést merki um lúsasár á sjóbirtingi og mat heimamanna sé að stofnarnir eigi undir högg að sækja.
Í umfjöllun Skipulagsstofnunar sé ekki minnst á áhættu styttri hvíldartíma fyrir villt fuglalíf og æðavarp. Margoft hafi verið bent á að í nokkur hundruð metra fjarlægð frá kvíastæði í Hringsdal sé eitt stærsta æðavarp á Vestfjörðum, um 1.200 hreiður, sem sé afkomugrundvöllur eins kærenda sem sé einn af síðustu bændunum í Ketildölum. Ljóst sé að stytting hvíldartíma muni bæði fela í sér áhættu á aukinni botnmengun með ófyrirséðum afleiðingum á fæðuframboð æðarfugls og annarra sjófugla. Enn verra sé að styttri hvíldartími muni minnka líkur á að eldissvæðið hreinsi sig af laxalús og því aukist líkur á enn meiri notkun lúsalyfja. Umrædd lyf sé í grunninn skordýraeitur sem leysi upp skel rækju- og krabbadýra. Engar rannsóknir séu til staðar sem sýni möguleg áhrif síendurtekinna lúsaeitrana á æðavarp, en ætla megi að það hafi verulega neikvæð áhrif, þar sem ein aðalfæða æðarfugls og æðarunga sé marfló. Í Noregi hafi rannsóknir sýnt fram á neikvæð áhrif lúsaeitrunar á nálæga rækjustofna. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar komi fram áhyggjur af að notkun lúsaeiturs kunni að hafa skaðleg áhrif á annað líf í Arnarfirði, svo sem rækju- og krabbategundir. Komi til neikvæðra áhrifa á æðarvarp gætu þau áhrif verið óafturkræf og/eða valdið verulegu fjárhagstjóni.
Aðgerðir eftirlitsaðila hafi verið afar veikburða og ekki sé hægt að treysta ábyrgð þeirra og viðbrögðum við aukið mengunarstig. Sem dæmi megi nefna að í júní 2018 hafi framkvæmdaraðili sett út seiði við Hringsdal eftir þriggja mánaða hvíldartíma og þar með brotið í bága við skilyrði starfsleyfis um sex til átta mánaða lágmarks hvíldartíma. Hinn 16. júlí s.á. hafi Umhverfisstofnun sent framkvæmdaraðila bréf þar sem félaginu hafi verið tilkynnt um áform um áminningu vegna brotsins. Hinn 31. s.m. hafi framkvæmdaraðili sent Umhverfisráðuneytinu undanþágubeiðni vegna umrædds brots á hvíldartíma. Engar lagalegar forsendur eða heimildir hafi verið fyrir veitingu slíkrar undanþágu, en engu að síður hafi Umhverfisstofnun notað þetta sem afsökun fyrir aðgerðaleysi þar til 24. maí 2019 þegar Umhverfisráðuneytið hafi hafnað undanþágubeiðninni. Áður, eða 11. september 2018, hafi stofnunin lýst yfir að hún myndi leggjast gegn undanþágubeiðninni. Hinn 7. maí 2019 hafi Umhverfisstofnun sent framkvæmdaraðila aðra tilkynningu um áform um áminningu. Hinn 19. júní s.á. hafi stofnunin samþykkt úrbótaáætlun framkvæmdaraðila en þar segi að samþykktur hafi verið þriggja mánaða hvíldartími gegn því að eldissvæðið verði hvílt í að lágmarki átta mánuði í kjölfarið á núverandi eldislotu og mengunarmælingar verði framkvæmdar.
Framkvæmdaraðili hafi verið með viðvarandi frávik og brot á ákvæðum um upplýsingagjöf um mengun og aðgerðir þar að lútandi. Þannig hafi ekki verið til staðar tilskildar upplýsingar um losun fosfórs og köfnunarefnis og því hafi ekki verið hægt að ákvarða hvort starfsemin uppfyllti starfsskilyrði. Þrátt fyrir þetta veigamikla brot hafi engum viðurlögum verið beitt til að knýja fram betra verklag. Umhverfisstofnun bendi á í eftirlitsskýrslu 2018 að ljóst sé að framkvæmdaraðili hafi brotið ákvæði starfsleyfis um hámarkslífmassa, en engum viðurlögum hafi veri beitt við þessu alvarlega broti. Matvælastofnun hafi eftirlit með notkun lúsaeiturs í laxeldi. Á árunum 2017 og 2018 hafi stofnunin birt á heimasíðu sinni fréttatilkynningu um umrædda notkun. Á árinu 2019 hafi hún hætt að birta upplýsingar og séu þær nú eingöngu aðgengilegar í fundagerðum fisksjúkdómanefndar. Upplýsingagjöf Matvælastofnunar til hagsmunaaðila og almennings sé því verulega ábótavant og oft og tíðum virðist stofnunin sinna frekar hagsmunum eldisfyrirtækja en almennings.
Í frummatsskýrslu frá mars 2014 sé fjallað um ásýnd, þ.e. sjónræna mengun frá starfseminni. Þar megi finna eftirfarandi lýsingu „fyrirhugað eldissvæði kennt við Hringsdal er staðsett á móts við Hólstanga undan strönd Ketildala. Frá kumlstæði í átt að fyrirhuguðu eldissvæði við Hringsdal eru 2,5 km. Gera má ráð fyrir að sjá megi móta fyrir eldiskvíum frá kumlstæði, sjá Mynd 8.32, en kvíarnar verða vel sýnilegar frá Ketildalavegi á móts við Hól þar sem þær verða í um 500 m fjarlægð frá landi, sjá Mynd 8.34. Kvíar muni hins vegar ekki rísa hátt yfir yfirborði sjávar.“ Að mati kærenda sé raunveruleikinn annar í dag. Meðan á eldistíma vari sé til staðar við kvíasvæðið stór yfirbyggður fóðurprammi sem sé flóðlýstur að næturlagi. Hann sjáist í margra kílómetra fjarlægð jafnt að degi sem nóttu, auk þess sem hljóðmengun vegna ljósavéla sé veruleg og berist til nærliggjandi byggða, Hringsdals og Grænuhlíðar, í stilltu veðri. Ljósmengun sé alger forsendubrestur miðað við lýsingu í frummatsskýrslu og eyðileggi ásýnd og kyrrð fjarðarins að næturlagi. Það sé því óásættanlegt að þessa ótilgreindu og ósamþykktu mengun eigi að auka enn frekar með styttri hvíldartíma.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli framkvæmd háð mati á umhverfisáhrifum þegar hún geti haft í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“ vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Skilgreiningu á umtalsverðum umhverfisáhrifum sé að finna í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Samkvæmt henni sé um að ræða veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Af þessari skilgreiningu verði ráðið að það þurfi mikið til að koma svo að framkvæmd skuli háð umhverfismati. Líta þurfi til þess hvort og þá til hvaða mótvægisaðgerða framkvæmdaraðili grípi þegar áhrif framkvæmdar á umhverfið séu metin.
Með framangreinda skilgreiningu að leiðarljósi og að virtum gögnum málsins, sem legið hafi að baki matsskylduákvörðuninni, sem og áliti Skipulagsstofnunar frá 2. september 2015 um aukna framleiðslu framkvæmdaraðila, á laxi um 7.000 tonn, fái stofnunin ekki séð að aukin mengunaráhætta, sem kunni að vera fyrir hendi, geti leitt til þess að breyting á hvíldartíma eldissvæða Arnarlax í Arnarfirði skuli undirgangast mati á umhverfisáhrifum. Að öðru leyti vísi stofnunin til umfjöllunar í ákvörðun sinni. Eins og þar komi fram hafi stofnunin tekið mið af vöktun, mótvægisaðgerðum og viðbragðsáætlun framkvæmdaraðila þegar hún hafi komist að niðurstöðu sinni. Lögð sé áhersla á að viðbragðáætlunin hafi tekið breytingum á meðan málsmeðferð Skipulagsstofnunar stóð yfir. Í þeirri áætlun sé tilgreint hvernig brugðist verði við ef eldissvæði, sem útsetning eigi að fara fram á, hafi ekki náð ásættanlegu ástandi að lokinni hvíld.
Í kærunni sé því haldið fram að forsendur sem tilgreindar hafi verið í frummatsskýrslu um fiskidauða séu alrangar. Kærendur hafi ekki bent á áreiðanleg gögn sem renni stoðum undir þá fullyrðingu að forsendur um fiskdauða væru alrangar. Stofnuninni hafi verið vel kunnugt um að slæm veðurskilyrði gætu leitt til meiri dauða en áætlaður hefði verið. Áætlaður fiskidauði og mögulegur fiskidauði við slæmar aðstæður hafi haft takmarkað vægi við ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu framkvæmdarinnar þar sem ákvörðunin sneri að mögulegri styttingu hvíldartíma eldissvæða.
Við mat á því hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum beri Skipulagsstofnun að líta til viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000. Mögulegar vanefndir á eftirliti og skráningu ásamt brotum á starfsleyfi er varði hvíldartíma og hámarkslífsmassa séu atriði sem falli undir starfssvið starfs- og rekstrarleyfisveitenda. Þeir hafi ákveðin úrræði til að bregðast við ef þessi atriði séu ekki í lagi, t.d. með því að afturkalla leyfi. Stofnunin taki fram í hinni kærðu ákvörðun að áhrif af breyttum hvíldartíma kunni mögulega að felast í aukinni hættu á því að fisksjúkdómar og sníkjudýr nái fótfestu í eldiskvíum með mögulegum áhrifum á villta laxfiska „í nágrenni fiskeldis“. Undir tilvitnað orðalag falli m.a. ár í Ketildölum og Arnarfirði. Sjóbirtingur teljist vera laxfiskur en möguleg áhrif á laxfiska í nágrenni eldissvæða hafi, ásamt mögulegum áhrifum á ástand sjávar og botndýralíf, verið meginumfjöllunarefni ákvörðunar stofnunarinnar. Í áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum 7.000 tonna framleiðsluaukningu framkvæmdaraðila frá 2. september 2015 sé vikið að laxalús og sjóbleikju og sjóbirtingi. Þar komi m.a. fram sú afstaða að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs fiskeldis felist í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist frá eldinu í villta laxfiskstofna. Þetta varði fyrst og fremst sjóbirting og sjóbleikju sem dvelji í sjó í Arnarfirði hluta úr ári. Lesa verði hina kærðu ákvörðun með hliðsjón af umræddu áliti stofnunarinnar. Norskar rannsóknir hafi leitt í ljós að sjóbleikja og sjóbirtingur drepist í meira mæli en lax af völdum laxalúsar. Jafnframt sé mikilvægt að við leyfisveitingar verði horft til þess að laxa- og fiskilús hafi komið upp í eldi Arnarlax í Arnarfirði og gripið hafi verið til lyfjanotkunar þrjú ár í röð vegna þess.
Ekki séu færð sérstök rök fyrir því að stytting hvíldartíma hafi í för með sér ófyrirséðar afleiðingar á fæðuframboð æðarfugls og annarra sjófugla. Almennt séu áhrif sjókvíaeldis á botn nokkuð staðbundin og að auki megi almennt segja að fæðuframboð fugla aukist vegna fiskeldis. Bæði sæki fiskur að eldiskvíum í ætisleit sem geti svo orðið bráð fugla og svo myndist ásætur á eldisbúnaði sem sé fæða æðarfugla. Það sé rétt að í hinni kærðu ákvörðun sé ekki berum orðum minnst á áhættu styttri hvíldartíma fyrir villt fuglalíf og æðarvarp. Hins vegar sé vikið að fuglalífi og æðarvarpi í mati á umhverfisáhrifum 7.000 tonna framleiðsluaukningar Arnalax í Arnarfirði sem hafi lokið með áliti Skipulagsstofnunar í september 2015. Hafi stofnunin ekki talið tilefni til að víkja berum orðum að þessum atriðum í hinni kærðu ákvörðun en hafi haft þau í huga áður en hún hafi verið tekin.
Eftirlitsaðili á sviði fiskeldis sé Matvælastofnun en ekki Skipulagsstofnun. Jafnframt gegni Umhverfisstofnun ákveðnu hlutverki vegna útgáfu starfsleyfis. Skipulagsstofnun hafi hins vegar eftirlit með framkvæmd laga nr. 106/2000, sbr. 2. mgr. 4. gr. þeirra.
Í áliti Skipulagsstofnunar frá september 2015 um mat á umhverfisáhrifum 7.000 tonna aukningar á framleiðslu Arnalax sé þeirri afstöðu lýst að sjónræn áhrif verði helst í námunda við eldissvæði hverju sinni, en takmörkuð á verulegum hluta Arnarfjarðar. Sjónræn áhrif verði því nokkuð neikvæð. Í frummatsskýrslu og matsskýrslu sé ekki vikið að fóðurpramma sem sé flóðlýstur að næturlagi og mögulegri hljóðmengun vegna ljósavéla. Í greinargerð/tilkynningu Arnalax vegna matsskylduákvörðunar sé ekki heldur vikið að umræddum fóðurpramma og hugsanlegri hljóðmengun sem leiði af honum. Ef það hefði verið gert telji Skipulagsstofnun samt sem áður, að virtu því hvernig skilgreiningin á umtalsverðum umhverfisáhrifum í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 sé úr garði gerð, að það hefði ekki leitt til þess að hin tilkynnta framkvæmd hefði verið háð mati á umhverfisáhrifum, enda verði ekki séð að um veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu verði að ræða. Ákvörðunin hafi einungis snúið að styttingu hvíldartíma við tilteknar aðstæður. Umfang eldis í firðinum verði eftir sem áður það sama.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili bendir á að þetta kærumál sé ekki vettvangur til að leita eftir endurupptöku á fyrirliggjandi mati á umhverfisáhrifum laxeldis Arnarlax í Arnarfirði. Rökstuðningur í kæru snúi að stórum hluta að almennum umhverfisáhrifum fiskeldis í Arnarfirði en ekki að eiginlegum áhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, þ.e. breytingu á hvíldatíma eldissvæða í Arnarfirði. Álitaefnið snúist hins vegar eingöngu um hvort fyrirhuguð breyting á hvíldartíma á eldissvæðum sé matsskyld framkvæmd. Að hvíldartíma undanskildum verði framkvæmdin í Arnarfirði áfram í fullu samræmi við það sem kynnt hafi verið á sínum tíma í mati á umhverfisáhrifum, þar með talið hvað varði umfang og framleiðslumagn eldisins.
Áhersla sé lögð á að leiðrétta þá mynd sem dregin sé upp í kæru um að hin kærða ákvörðun feli í sér skilyrðislausa heimild til 90 daga hvíldartíma. Í reynd sé gert ráð fyrir hvíldartíma í a.m.k. 90 daga en Matvælastofnun og Umhverfisstofnun geti þó krafist lengri hvíldartíma ef niðurstaða vöktunar kalli á viðbrögð. Fyrirhuguð breyting á hvíldartíma sé í fullu samræmi við 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi. Þar segi að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldi vera í hvíld í a.m.k. 90 daga. Þá geti Matvælastofnun samkvæmt fyrri málslið 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar gert kröfu um aukna og/eða samræmda hvíld stöðva eða svæða hjá samliggjandi sjókvíaeldisstöðvum og ákveðið að stærri svæði verði hvíld í lengri tíma ef þörf sé á slíku.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum jafngildi því ekki að framkvæmd sé talin laus við umhverfisáhrif. Ákvörðunarferlið sem hér um ræði sé grundvallað á 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. tl. 1.11 og 13.02 í 1. viðauka laganna. Við ákvörðun um matsskyldu beri stjórnvaldi að fara að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Í því sambandi megi sérstaklega benda á hina lögfestu meðalhófsreglu sem birtist í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í tengslum við þau sjónarmið sem birtist í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 15. apríl 2019, þar sem vikið sé að varúðarreglunni í 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, verði að líta til þess að við beitingu reglunnar séu stjórnvöldum skylt að taka mið af framangreindri meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ekki ganga lengra en nauðsyn beri til. Með hliðsjón af þeim skilyrðum sem nú gildi um hvíldartímann, svo sem með vöktunaráætlun og heimildum Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar til inngripa, verði að telja að niðurstaða Skipulagsstofnunar samræmist fyllilega framangreindri varúðarreglu.
Framkvæmdaraðili sinni umhverfisvöktun í samræmi við vöktunaráætlun sem gerð sé í samráði við Umhverfisstofnun, sem sé útgefandi starfsleyfis. Slík umhverfisvöktun varpi ljósi á ástand sjávar og botndýralíf. Bendi niðurstöður vöktunar fyrirtækisins á eldissvæðum til uppsöfnunar óæskilegra efna við og undir sjókvíum verði brugðist við í samræmi við framlagða aðgerðaráætlun sem kynnt hafi verið í tengslum við fyrirspurn um matsskyldu vegna breytingar á hvíldartíma. Breyting á hvíldartíma á eldissvæðum feli ekki í sér aukningu á framleiðslu eða lífmassa. Því muni álag vegna lífrænna efna sem falli til við eldið ekki aukast.
Félagið hafi lagt stund á fiskeldi við Hringsdal frá árinu 2016. Í staðarúttekt sem gerð hafi verið árið 2016 komi fram að meginstraumur liggi í norðvestur og meðalstraumur sé 9 cm/s sem sé mjög góður straumstyrkur fyrir sjókvíaeldi. Vöktunarskýrslur vegna eldis í Hringsdal hafi leitt í ljós að umhverfisaðstæður á svæðinu henti vel til fiskeldis en svæðið hafi fengið bestu einkunn, þ.e. ástand mjög gott, í öllum botnrannsóknum sem gerðar hafi verið eftir að eldi hafi hafist á svæðinu. Reynslan síðan 2016 sé því sú að umhverfisaðstæður á eldissvæðinu við Hringsdal séu mjög heppilegar með tilliti til eldisstarfsemi. Rétt sé að geta þess að fyrirtæki það, sem gert hafi tilvitnaða staðarúttekt og vöktunarskýrslur, veiti vottaða þjónustu og vinni sýnatöku og rannsóknir eftir stöðlum. Þá sé umhverfisvöktun fyrirtækisins t.d. hagað þannig að sýnatöku úrvinnsla og skýrslugerð uppfylli kröfur sem gerðar séu til umhverfisvottunar hjá Aquaculture Stewardship Council (ASC-staðlinum).
Allur dauðfiskur sé tekinn upp úr kvíunum. Í nær öllum tilfellum sé það gert daglega og í samræmi við ákvæði 3.11, sbr. 3.9, í starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Fyrir komi að ekki sé hægt að komast út í kvíarnar vegna veðurs en það sé þó í algjörum undantekningartilvikum. Það sé því ekki rétt sem kærendur haldi fram að mikið magn af dauðum fiski sitji lengi í netpokanum og brotni þar niður sem orsaki einhverskonar mengun. Þrátt fyrir aukin afföll upp á síðkastið hafi leyfisveitandi fyllilega náð að tæma dauðfiskháfa og hafi ekki orðið vart við mengun í nágrenni sjókvía. Hafnað sé því alfarið fullyrðingu kærenda um grútarslæðu í firðinum eða á nærliggjandi ströndum. Að því er varði fullyrðingar kærenda um skort á eftirliti árétti leyfisveitandi að fyrirtækið hafi sent uppfærða viðbragðsáætlun, vöktunaráætlun fyrir eldið í Arnarfirði ef þörf sé aðgerða vegna uppsöfnunar óæskilegra efna undir og við sjókvíar, og áhættumat vegna bráðamengunar til Umhverfisstofnunar og áætlunin bíði nú samþykkis stofnunarinnar.
Umfjöllun um fjarlægðarmörk eigi ekki erindi í kæru sem lúti að ákvörðun um breyttan hvíldartíma. Þó sé rétt að benda á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi nú þegar fjallað um fjarlægð milli eldissvæða í Arnarfirði, sbr. úrskurð hennar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012 vegna kæru á ákvörðun Fiskistofu um útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis til handa framkvæmdaraðila.
Áhrif á fuglalíf hafi verið metin í fyrirliggjandi matsskýrslu frá 2015. Þar segi að niðurstaða mats á umhverfisáhrifum feli í sér að áhrif á fugla á athafnasvæði kvíanna og þar í kring verði „afturkræf“ og „óveruleg“ eða „nokkuð jákvæð“. Sé litið á áhrifasvæðið Arnarfjörð í heild þá hafi áhrif á fuglalíf verið talin vera „óveruleg“. Umhverfisstofnun hafi fylgst með ástandi æðarfugls í nágrenni eldisstöðvanna og þyki ekkert benda til þess að starfsemi framkvæmdar-aðila hafi nokkur áhrif á afkomu æðarvarps. Honum sé ekki kunnugt um að starfsemi félagsins hafi truflað æðarfugla eða æðarvarp.
Kærendur staðhæfi ranglega að Umhverfisstofnun hafi með skilyrtu samþykki á úrbótaáætlun leyfisveitanda samhliða samþykkt þriggja mánaða hvíldartíma. Forsaga málsins sé sú að framkvæmdaraðila hafi verið tilkynnt um áform um áminningu vegna fráviks frá starfsleyfi er varðaði ónógan hvíldartíma svæða í sjókvíum. Í kjölfarið hafi hann lagt fram sérstaka úrbótaáætlun þar sem m.a. sé gert ráð fyrir því að upplýsingagjöf til Umhverfisstofnunar um útsetningu seiða yrði bætt, þjálfun starfsmanna yrði aukin og að ráðist yrði í samningu verklagsreglna og gátlista til að nota við útsetningu seiða þar sem yrði tekið tillit til hvíldartíma o.s.frv. Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 19. júní 2019, hafi úrbótaáætlun verið samþykkt með skilyrðum. Með öðrum orðum hafi Umhverfisstofnun aldrei áminnt fyrir frávik frá ákvæðum starfsleyfisins um hvíldartíma heldur hafi verið ákveðið að grípa ekki til formlegrar áminningar með hliðsjón af framlagðri úrbótaáætlun. Ekkert bendi til annars en að í þessu tilviki hafi Umhverfisstofnun gripið til viðeigandi aðgerða með tilliti til aðstæðna, valdheimilda stofnunarinnar og í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um meðalhóf.
Breyttur hvíldartími muni ekki koma til með að hafa áhrif á ætlaða hljóð- eða sjónmengun framkvæmdarinnar og því eigi slíkar röksemdir ekkert erindi í kærumálið.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur hafna því að vöktun geti talist mótvægisaðgerð í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, enda sé með slíkri vöktun hvorki komið í veg fyrir, dregið úr né bætt fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar heldur sé eingöngu aflað upplýsinga um þau. Þá geti „mögulegar mótvægisaðgerðir“ sem lýst sé í hinni kærðu ákvörðun á þann veg að um sé að ræða „mögulegar úrlausnir eins og hvort hvíla beri svæði lengur, minnka eigi lífmassa/lífþyngd á viðkomandi svæði, hvort sýnatökur þurfi að verða tíðari eða fara þurfi í aðrar aðgerðir“, ekki talist fullnægjandi til að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmdar án þess að fyrir liggi í hverju þessar aðgerðir muni felast.
Ástæða þess að hin kærða ákvörðun sé ekki grundvölluð á rökstuddu mati á fullnægjandi áformum um mótvægisaðgerðir sé sú að umhverfisáhrif þeirrar ráðstöfunar sem ákvörðunin lúti að séu óþekkt. Skýrlega sé tekið fram í umsögn Hafrannsóknastofnunar að mikil óvissa sé fyrir hendi um umhverfisáhrif ráðstöfunar sem þessarar.
—–
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Að mati kærenda ber nauðsyn til að slíkt mat fari fram þar sem stytting á þeim tíma sem hvíla ber eldissvæði auki hættu á mengun. Fram kemur í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni kærenda að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Kærendur eru landeigendur í Ketildölum, Arnarfirði og skírskota þeir jafnframt til réttar síns yfir veiðiám á svæðinu. Vegna nándar við þau eldissvæði sem um ræðir er ekki hægt að útiloka að kærendur geti átt lögvarða hagsmuni af því að metin verði umhverfisáhrif breytingar á hvíldartíma svæðanna. Verður kærendum því játuð kæruaðild að máli þessu.
Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um það hvenær framkvæmd skuli háð slíku mati. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og eru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita er til sjávar eða þar sem ársframleiðsla er 20 tonn eða meiri og fráveita er í ferskvatn fellur undir flokk B, sbr. tl. 1.11 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Einnig falla undir flokk B allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir í flokki B sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. tl. 13.02 í nefndum viðauka. Skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., og tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar. Mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar að auka eldi á laxi í sjókvíum í Arnarfirði úr 3.000 tonnum í 10.000 tonn hefur farið fram og lá álit Skipulagsstofnunar þar um fyrir 2. september 2015. Í samræmi við nefnda 2. mgr. 6. gr. tilkynnti framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma eldissvæða, sbr. greinda tl. 1.11 og 13.02 í 1. viðauka laganna.
Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“. Í 3. mgr. nefndrar 6. gr. segir að við ákvörðun um matsskyldu skuli fara eftir viðmiðum í 2. viðauka við lögin, en þar eru þeir þættir sem líta ber til taldir upp í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka. Undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða sem skipta mismiklu máli vegna þeirrar framkvæmdar sem til skoðunar er hverju sinni. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun snýst um hver þeirra atriða sem tiltekin eru í 1.-3. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 vega þyngst við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð. Þegar það er metið getur skipt máli að mat á umhverfisáhrifum hinnar upprunalegu framkvæmdar hafi farið fram, auk þess sem miða verður við þá tilhögun framkvæmdar sem kynnt er, eftir atvikum að meðtöldum mótvægisaðgerðum.
Líkt og áður er komið fram hefur eldi framkvæmdaraðila í Arnarfirði sætt mati á umhverfisáhrifum og takmarkast sú framkvæmd sem hér um ræðir við heimild til styttingar hvíldartíma á eldissvæðum þannig að lágmarkshvíldartími verði 90 dagar í stað sex til átta mánaða, eins og kveðið er á um í gildandi starfsleyfi framkvæmdaraðila. Tók umfjöllun Skipulagsstofnunar mið af því og var í hinni kærðu ákvörðun einkum fjallað um umhverfisáhrif breytts hvíldartíma á ástand sjávar og botndýralíf, svo og á laxfiska.
Svo sem lýst er í málavöxtum leitaði Skipulagsstofnun umsagna Umhverfisstofnunar, Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar við meðferð málsins og gafst framkvæmdaraðila tækifæri til andsvara. Hafrannsóknastofnun og Matvælastofnun tóku ekki afstöðu til þess hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum en gerðu báðar sjúkdómavarnir að umtalsefni. Matvælastofnun taldi 90 daga hvíld nægja vegna sjúkdómavarna, en Hafrannsóknastofnun benti á að laxa- og fiskilúsarálag myndi mögulega aukast með styttingu hvíldartíma. Í frekari gögnum frá Matvælastofnun kom fram að hún teldi miðað við staðsetningar eldissvæða ekki hættu á neikvæðum áhrifum á þeim tíma þegar mest hætta væri, þ.e. þegar seiði gengju í sjó að vori, enda drægi verulega úr áhrifum með aukinni fjarlægð kvía frá útgöngustöðum seiða. Taldi Skipulagsstofnun, með hliðsjón af umsögn Matvælastofnunar og þar sem hægt væri að grípa til ráðstafana eins og að auka hvíld aftur eða draga úr umfangi eldis til að draga úr áhrifum þess á lífríki, ekki líklegt að fyrirhuguð breyting á eldinu kæmi til með hafa umtalsverð umhverfisáhrif á laxfiska. Með hliðsjón af endurtekinni notkun lyfja og mögulegra skaðlegra áhrifa þeirra taldi Skipulagsstofnun þó rétt að leyfisveitendur tryggðu að í leyfum væri skýrt kveðið á um heimildir til að bregðast við vegna mögulegra afleiðinga þess ef laxa- og fiskilús ásamt lyfjameðhöndlun yrði viðvarandi í eldi í Arnarfirði.
Í umsögn Umhverfisstofnunar kom fram að hún teldi mat á umhverfisáhrifum þurfa að fara fram vegna breytingarinnar. Mikil óvissa væri á umhverfisáhrifum styttingar á hvíldartíma og heildaráhrif eldisins væru enn ekki fram komin. Við frekari málsmeðferð lagði framkvæmdaraðili fram viðbragðsáætlun. Kom þar m.a. fram að möguleg viðbrögð félagsins ef niðurstöður úr botnasýnatöku eftir hvíld væru óásættanlegar væru að minnka lífmassa á eldissvæði, auka hvíldartíma, færa kvíar til innan eldissvæðis eða setja ekki út seiði á viðkomandi eldissvæði og eftir atvikum nota önnur eldissvæði innan sama sjókvíaeldissvæðis. Umhverfisstofnun kom að spurningum og athugasemdum við áætlunina sem var svarað af hálfu framkvæmdaraðila og var áætlunin uppfærð. Lagði stofnunin áherslu á að hvíld myndi miðast við raunástand eldissvæðis í hvert sinn og var það mat hennar að með uppfærðri áætlun hefði framkvæmdaraðili gert nægjanlega grein fyrir því með hvaða hætti brugðist yrði við ef hvíldartíma yrði breytt. Með sama hætti kom fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar að hún teldi almennt mikilvægt að hvíld eldissvæða yrði stýrt af raunástandi botndýralífs, líkt og framkvæmdaraðili áformaði. Með hliðsjón af boðaðri verktilhögun, vöktun og viðbragðsáætlun taldi stofnunin ólíklegt að heimild til að stytta hvíldartíma myndi leiða til neikvæðari áhrifa á ástand sjávar en væru vegna núverandi starfsemi í firðinum, enda myndi ástand eldissvæða stýra útsetningu seiða.
Var það lokaniðurstaða Skipulagsstofnunar að þeir þættir sem féllu undir eðli framkvæmd-arinnar, staðsetningu og eiginleika hennar kölluðu ekki á að framkvæmdin undirgengist mat á umhverfisáhrifum. Í rökstuðningi stofnunarinnar var tiltekið að fyrirhuguð breyting á fyrirkomulagi hvíldartíma fæli hvorki í sér breytingu á stærð og umfangi framkvæmdar né nýtingu náttúruauðlinda eða aukna úrgangsmyndun. Breytingin kynni að fela í sér aukið álag á tilteknum svæðum en minna á öðrum. Áhrif af breyttum hvíldartíma kynnu fyrst og fremst að felast í auknu álagi á botndýralíf og ástand sjávar á tilteknum svæðum, sem og mögulega aukinni hættu á að fisksjúkdómar og sníkjudýr næðu fótfestu í eldiskvíum með mögulegum áhrifum á villta laxfiska í nágrenni fiskeldis. Með hliðsjón af vöktun og mögulegum mótvægisaðgerðum, þ.m.t. mögulegum viðbrögðum og inngripum framkvæmdaraðila ef tilefni væri til, þá væri breyttur hvíldartími ekki líklegur til að valda verulegum óafturkræfum umhverfisáhrifum. Tók stofnunin og fram að í starfsleyfi væru skýr ákvæði um hvernig vöktun og samráði við Umhverfisstofnun skuli háttað í aðdraganda útsetningar seiða, sem og hvaða skilyrði þurfi að vera fyrir hendi svo heimilt sé að setja seiði út í eldissvæði. Vísaði stofnunin til þess að lúsalyf hefðu verið notuð í þrjú ár í röð í eldi í Arnarfirði en lúsalyf kunni að hafa neikvæð áhrif á lífríki í nágrenni sjókvía. Það væri í höndum opinberra aðila að heimila slíka notkun en þeir gætu jafnframt gripið til annarra ráðstafana ef tilefni væri til. Ólíklegt mætti telja að lyfjanotkun yrði viðvarandi til lengri tíma vaknaði grunur um að hún hefði slæm áhrif á lífríki Arnarfjarðar.
Ljóst er að ekki er ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, séu metin að nýju umhverfisáhrif hinnar upprunalegu framkvæmdar, heldur einskorðast ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin getur kallað fram. Sé talið líklegt að þau verði umtalsverð skal mat fara fram á þeim áhrifum eingöngu en ekki heildarframkvæmdarinnar. Reynsla af upprunalegu framkvæmdinni, vöktun og mótvægisaðgerðum vegna hennar kann hins vegar að gefa vísbendingu um hvaða þætti breytingin geti haft áhrif á og þá hverjar áherslur ættu að vera í tilkynningu framkvæmdaraðila til ákvörðunar um matsskyldu, málsmeðferð Skipulagsstofnunar og matsskylduákvörðun. Að þessu virtu var að áliti úrskurðarnefndarinnar lagt mat á þá þætti sem máli skiptu um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni, svo sem hún var kynnt, og tók Skipulagsstofnun tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga við það mat. Stofnunin aflaði umsagna sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, fékk fram frekari sjónarmið umsagnaraðila og lagði að lokum sjálfstætt mat á það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Tók stofnunin mið af vöktun, mótvægisaðgerðum og viðbragðsáætlun framkvæmdaraðila vegna starfseminnar sem tók frekari breytingum á meðan á málsmeðferð stofnunarinnar stóð. Rannsókn málsins var því fullnægjandi og færði Skipulagsstofnun viðhlítandi rök að þeirri niðurstöðu sinni að breyting á hvíldartíma eldissvæða væri ekki líkleg til að valda svo umtalsverðum umhverfisáhrifum að mat á þeim þyrfti að fara fram.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem meðferð málsins var ekki áfátt að öðru leyti, verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 um að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
