Mál nr. 3/2011 endurupptekið. Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2011, föstudaginn 9. september, kom úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Arndís Soffía Sigurðardóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 3/2011 Margrét Hallgrímsdóttir og Jónas Páll Þorláksson, bæði til heimilis að Jaðarsbraut 15, Akranesi gegn Akraneskaupstað.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags. 25. febrúar 2011, kærðu Margrét Hallgrímsdóttir og Jónas Páll Þorláksson (hér eftir nefnd kærendur) ákvörðun Akraneskaupstaðar (hér eftir nefndur kærði) frá 15. febrúar 2011, sem tilkynnt var með bréfi, dags. 21. febrúar 2011, þess efnis að ekki væri tilefni til að endurskoða ákvörðun kaupstaðarins frá 23. ágúst 2010 um afturköllun leyfis kærenda til hundahalds í kaupstaðnum og því skyldi sú ákvörðun standa óhögguð.
II. Málmeðferð
Kæra málsins er dagsett 25. febrúar 2011 og byggir hún á kæruheimild í 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Í kæru var jafnframt sett fram krafa um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Úrskurðarnefndin kynnti kærða framkomna kæru með bréfi, dags. 9. mars 2011. Óskaði úrskurðarnefndin í því bréfi hvort tveggja eftir greinargerð kærða í málinu og afstöðu hans til beiðni kærenda um frestun réttaráhrifa. Kærði gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum til beiðni um frestun réttaráhrifa með tölvupósti þann 14. mars 2011 og hafnaði þar þeirri beiðni. Þann 24. mars 2011 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð um að fresta skyldi réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Þann 29. mars 2011 bárust úrskurðarnefndinni gögn frá kærða er varða málið. Með bréfi, dags. 7. apríl 2011, fór úrskurðarnefndin þess ítrekað á leit við kærða að hann sendi úrskurðarnefndinni greinargerð þar sem gerð væri grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu. Greinargerð kærða, dags. 20. apríl 2011, barst úrskurðarnefndinni og var hún send kærendum til kynningar með bréfi, dags. 28. apríl 2011. Athugasemdir kærenda við greinargerð kærða bárust úrskurðarnefndinni þann 13. maí 2011 og voru kynntar kærða með bréfi, dags. sama dag. Viðbótargreinargerð barst frá kærða þann 31. maí 2011 og var hún kynnt kærendum með bréfi, dags. 7. júní 2011. Þann 20. júlí 2011 var kveðinn upp efnislegur úrskurður í málinu, en þann 10. ágúst 2011 kom í ljós að athugasemdir kærenda dags. 20. júní 2011 höfðu misfarist og ekki legið fyrir úrskurðarnefndinni er úrskurðurinn var kveðinn upp. Af þeim sökum ákvað úrskurðarnefndin að endurupptaka málið. Voru athugasemdir kærenda frá 20. júní 2011 kynntar kærða með bréfi, dags. 16. ágúst 2011 og þann 25. ágúst 2011 bárust upplýsingar ásamt athugasemdum frá kærða, dags. 23. ágúst 2011. Athugasemdir kærða voru kynntar kærendum með bréfi, dags. 25. ágúst 2011 og þann 5. september 2011 bárust enn frekari athugasemdir frá þeim.
III. Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins var kærendum, í júlí 2007, veitt leyfi, nr. 137, fyrir hundi af tegundinni French Mastiff í Akraneskaupstað. Með bréfi, dags. 23. ágúst 2010, var leyfið hins vegar afturkallað á þeirri forsendu að um ítrekuð brot á samþykkt um hundahald á Akranesi væri að ræða og farið fram á að kærendur annað hvort fjarlægðu hundinn úr kaupstaðnum eða létu aflífa hann. Áður hafði kærendum verið sent bréf, dags. 4. maí 2010, þar sem þeim var tilkynnt að formleg kvörtun hefði borist vegna hundsins sem umrætt leyfi var fyrir. Í bréfinu var þess óskað að kærendur gerðu ráðstafanir til að fyrirbyggja að slík tilvik gerðust aftur. Í tilefni af afturköllun leyfis til hundahalds sendu kærendur bréf til kærða, dags. 2. september 2010, þar sem gerð var grein fyrir sjónarmiðum þeirra og óskað eftir endurskoðun ákvörðunar kærða um afturköllun leyfis til hundahalds. Á fundi framkvæmdaráðs kærða þann 21. september 2010 staðfesti framkvæmdaráðið afturköllun leyfisins. Var kærendum kynnt sú ákvörðun með bréfi framkvæmdastjóra framkvæmdastofu kærða, dags. 22. september 2010. Var þess og krafist í bréfinu að umræddur hundur yrði fjarlægður úr bæjarfélaginu innan 10 daga frá dagsetningu þess. Kærendur sendu kærða tölvupóst þann 30. september 2010 þar sem þau kröfðust þess að ákvörðun kærða um afturköllun leyfis til hundahalds yrði afturkölluð á þeim grundvelli að brotið hefði verið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga við töku ákvörðunarinnar og að á henni væru verulegir form- og efnisannmarkar. Með bréfi, dags. 13. desember 2010, gerði kærði kærendum grein fyrir að þó kærði gæti ekki fallist á staðhæfingar kærenda um brot á stjórnsýslulögum, væri þeim gefinn kostur á að koma að upplýsingum og gögnum sem leitt gætu til endurupptöku málsins. Var kærendum veittur frestur í þessu skyni til 21. desember 2010, en með bréfi, dags. 22. desember 2010, framlengdi kærði frest kærenda til 3. janúar 2011. Í millitíðinni, þ.e. milli þess að kærendur sendu áðurnefndan tölvupóst 30. september 2010 og áður en kærði veitti þeim frest til gagnaframlagningar vegna hugsanlegrar endurupptöku, sendi kærði kærendum bréf, dags. 18. október 2010, til áminningar um ógreitt hundaleyfisgjald fyrir árið 2010, svo og bréf, dags. 3. desember 2010 vegna ormahreinsunar. Þann 3. janúar 2011 sendu kærendur kærða tölvupóst þar sem þau óskuðu eftir að fá annað tækifæri til að hafa hundinn. Kærði svaraði kærendum með bréfi, dags. 5. janúar 2011, og í því bréfi segir að samkvæmt mati kærða hafi engar upplýsingar eða gögn komið fram í málinu sem gefi tilefni til endurupptöku þess og því skuli ákvörðun um afturköllun leyfis til hundahalds standa óröskuð. Eftir að hafa leitað til bæjarstjóra kærða skutu kærendur málinu til framkvæmdaráðs kærða með tölvupósti, dags. 30. janúar 2011, þar sem þau gerðu grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Málið var í framhaldinu tekið fyrir á fundi framkvæmdaráðs kærða þann 15. febrúar 2011, sem synjaði um endurupptöku málsins og staðfesti afturköllun leyfis kærenda til hundahalds í Akraneskaupstað. Var kærendum kynnt sú ákvörðun með bréfi, dags. 21. febrúar 2011, og þeim veittur sjö daga frestur til að fjarlægja umræddan hund úr Akraneskaupstað. Meðal gagna málsins liggja fyrir útprentanir úr dagbók lögreglustjórans á Akranesi, dags. 20. janúar og 1. febrúar 2009, svo og 8. apríl og 9. ágúst 2010, sem bera með sér að leitað hafi verið til lögreglu vegna hunds kærenda máls þessa. Samkvæmt dagbók lögreglu var henni tilkynnt þann 20. janúar 2009 að deginum áður hefði hundur kærenda ráðist á mann við Innri Hólm, bitið í föt hans og rifið gat á úlpu. Kvaðst sá sem varð fyrir árás hundsins hafa náð að verjast hundinum, slá hann frá sér og forða sér inn í bíl. Þá var hringt til lögreglu þann 1. febrúar 2009 og tilkynnt um að er hjón hafi verið að ganga Jaðarsbraut á móts við hús nr. 15 hafi komið æðandi að þeim hundur, sem var laus og varð fólkið mjög hrætt. Þann 8. apríl 2010 tilkynnti íbúi, sem býr í sama húsi og kærendur, til lögreglu að hundur þeirra hefði bitið hana. Kvaðst íbúinn hafa verið að fara út með rusl og gengið fyrir horn þegar hundurinn, sem þá var bundinn í garðinum, hafi allt í einu stokkið á hana og bitið hana í hægri höndina svo hún hlaut sár af. Jafnframt tilkynnti nágranninn um að hundurinn væri oft geymdur í sameign hússins, þangað sem hún þyrfti að geta komist en þyrði ekki vegna hans. Í fjórðu dagbókarfræslunni kemur fram að tilkynnt hafi verið um að hundur kærenda hafi glefað í 9 ára stúlku þegar hún hafi verið að fara heim með tveggja ára gamlan son kærenda eftir að hafa verið að leika við hann. Kvað stúlkan að hundurinn hefði verið í bandi er hann glefsaði í hana.
IV. Málstæður og rök kærenda
Kærendur kveða að framkvæmdastjóri framkvæmdastofu kærða hafi í bréfi, dags. 21. febrúar 2011, tekið þá ákvörðun að þau skyldu fjarlægja hund þeirra úr kaupstaðnum innan sjö daga. Segja þau ákvörðunina vera löglausa og halda því fram í greinargerð sinni að um geðþóttaákvörðun starfsmanns kærða sé að ræða. Þá segja kærendur að þeim hafi verið tilkynnt um sams konar ákvörðun 23. ágúst 2010. Þau hafi mótmælt henni og í kjölfarið hafi ákvörðuninni ekki verið fylgt eftir. Halda kærendur því fram að ákvörðunin hafi því verið felld niður og að niðurfellingin hafi verið staðfest með bréfum kærða, dags. 18. október 2010, þar sem rukkað var fyrir hundaleyfisgjald og 3. desember 2010, þar sem gerð var krafa um ormahreinsunarvottorð. Kveða kærendur þessar kröfur kærða vera í mótsögn við það að leyfi þeirra til hundahalds hafi verið afturkallað og halda því fram að þar með hafi ákvörðunin um afturköllun leyfis til hundahalds verið felld niður og að ekki sé hægt að endurupptaka hana nema að uppfylltum skilyrðum stjórnsýslulaga, sem ekki hafi verið gert. Kærendur halda því einnig fram að kærði hafi brotið allar form- og efnisreglur stjórnsýslulaga við málsmeðferðina. Kveðast þau aldrei hafa fengið tilkynningar um kvartanir, þau hafi engan andmælarétt fengið, kærði hafi ekki rannsakað málið og meðalhófs hafi ekki verið gætt. Því sé um löglausa ákvörðun að ræða. Benda kærendur á að engar nýjar kvartanir hafi borist vegna hundsins og kveðast þau telja að engin málefnalega rök séu fyrir nýrri ákvörðun kærða um afturköllun hundaleyfis eftir niðurfellingu fyrri ákvörðunarinnar. Í athugasemdum kærenda sem bárust í kjölfar greinargerðar kærða í málinu segir að kærði hafi þann 23. ágúst 2010 tekið stjórnvaldsákvörðun og afturkallað leyfi þeirra til hundahalds, án þess að þeim hafi verið veitt tækifæri til að gæta andmælaréttar. Enn fremur hafi rannsóknarreglan verið brotin, svo og meðalhófsreglan. Halda þau því fram að brot á slíkum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar eigi að leiða til þess að stjórnvaldsákvörðunin sé ógild. Þá halda kærendur því fram að eftir að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin sé ekki hægt að lagfæra galla á ákvörðuninni með því að veita andmælarétt eftir á. Segja kærendur að svo virðist sem kærði rugli saman andmælarétti annars vegar og skilyrðum fyrir endurupptöku og afturköllun ákvörðunar hins vegar. Með bréfi, dags. 13. desember 2010, hafi kærði veitt kærendum færi á að ?koma að upplýsingum og gögnum sem þú kannt að búa yfir og ekki lágu fyrir þegar umrædd ákvörðun um afturköllun hundahalds var tekin og eiga eða geta, að þínu mati, leitt til þess að rétt sé að endurupptaka málið, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.? Halda kærendur því fram að í þessari fullyrðingu liggi grundvallarmisskilningur á stjórnsýslureglum. Ef ákvörðun sé tekin án þess að gætt sé málsmeðferðarreglna, líkt og andmælaréttar, sé ákvörðun ógildanleg skv. 25. gr. stjórnsýslulaga. Við þær aðstæður beri stjórnvaldi að afturkalla ákvörðun sína. Kveða kærendur að sú regla gangi framar reglum um endurupptöku og að stjórnvald geti ekki lagfært ákvörðun sína með því að veita ?andmælarétt? eftir að ákvörðun hafi verið tekin. Halda kærendur því fram að borgarar þurfi ekki að sæta því að stjórnvaldsákvörðun sé tekin án þess að form- eða efnisreglum stjórnsýslulaga sé fylgt, og sanna svo fyrir stjórnvaldinu að skilyrði fyrir endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt. Kærendur segja að kærði hafi hvorki afturkallað né endurupptekið ákvörðun sína frá 23. ágúst 2010 og að erfitt sé að staðsetja stjórnsýslulega þá málsmeðferð sem fram hafi farið af hálfu kærða eftir að ákvörðunin var tekin. Halda kærendur því fram að í málsmeðferðinni hafi ekki falist endurupptaka, ekki afturköllun og ekki veiting andmælaréttar. Annmarkar sem hafi verið á ákvörðuninni frá 23. ágúst 2010 hafi því ekki verið lagfærðir og þar af leiðandi beri að fella ákvörðunina úr gildi. Kærendur mótmæla því sem haldið er fram af hálfu kærða að þau hafi ekki gripið til ráðstafana vegna hundsins og benda á að frá því ákvörðunin var tekin í ágúst 2010 hafi engin kvörtun borist vegna hundsins og halda þau því fram að efnisleg skilyrði fyrir sviptingu leyfisins séu því ekki til staðar. Jafnframt benda þau á að hundurinn hafi aldrei sýnt merki þess að eitthvað væri að honum, heldur sé um varðhund að ræða og sé eðli hans að verja heimili sitt og fjölskyldu. Að auki kveða kærendur að hundurinn hafi engan bitið alvarlega og hafi auk þess róast mjög mikið. Í athugasemdum kærenda við viðbótargreinargerð kærða kveða kærendur það vera rangt, sem kærði haldi fram, að þau hafi ekki gripið til nauðsynlegra ráðstafana til að fyrirbyggja atvik eins og það sem tilkynnt var til lögreglu í apríl 2010. Kveðast kærendur í kjölfar þess atburðar hafa flutt hundinn úr herbergi tengdu þvottahúsi í sameign hússins upp í íbúð þeirra og því þurfi íbúi á neðri hæð ekki að hitta hundinn. Einnig kveðast kærendur hafa flutt keðju sem hundurinn sé bundinn með baka til þar sem enginn umgangur eigi að vera. Þá kveðast kærendur hafa upplýst kærða um þessar ráðstafanir með því að hafa sagt hundaeftirlitsmanni kaupstaðarins frá þeim þegar eftirlitsmaðurinn og annar kærenda tóku tal saman fyrir utan heimili kærenda. Kveða kærendur að í því samtali hafi komið fram að þar sem hundurinn væri kominn upp í íbúð þeirra og búið að færa keðju hans væru allir sáttir og málið leyst. Varðandi atvikið sem tilkynnt var til lögreglu í apríl 2010, kveða kærendur það ofaukið að tala um að hundurinn hafi bitið nágrannakonuna frekar hafi verið um glefs að ræða. Lýsa þau atvikum með eftirfarandi hætti: ?… þá var myrkur úti og hundurinn bundinn og Margrét var úti með honum. Konan á neðri hæðinni var að fara út með ruslið og kemur snögglega fyrir húshornið þar sem við stóðum og bregður okkur öllum og voru þetta greinilega ósjálfráð viðbrögð hans en ekki gert af grimmd, því að hundurinn bakkaði strax og skammaðist sín mjög.? Varðandi atvikið þegar hundurinn glefsaði í barn í ágúst 2010 segjast kærendur hafa beðið viðkomandi barn um að láta hundinn í friði þegar hann væri úti í garði því að hann væri af varðhundakyni og væri alltaf ?í vinnunni við að passa garðinn?. Þau kveðast oft hafa þurft að stoppa stúlkuna af í því að atast í hundinum þrátt fyrir ítrekaðar áminningar um að láta hann vera. Síðan segir: ?… þá 9. ágúst kemur Villa bakvið hús og sér þar sem sonur okkar sem er 3 ára er að leika við hundinn og kemur inn að hundinum þar sem þeir voru að leika og ætlar að taka strákinn upp, hundinum lýst illa á það og geltir á hana og ýtir henni frá með hausnum og narrar með framtönnunum í mjöðmina á henni þar sem hann var að ýta og hún fær marblett.? Þá taka kærendur fram að það hafi aldrei staðið á þeim að vilja bæta úr því sem hafi verið ábótavant, en geta þess jafnframt að allt kosti fjármuni og verði kærði að átta sig á því að þau hafi ekki farið út í framkvæmdir eins og að girða í kringum húsið eftir að búið hafi verið að afturkalla leyfi þeirra til hundahalds. Í athugasemdum sem bárust frá kærendum 5. september 2011 ítreka þau að þau hafi alltaf verið tilbúin til að fara út í hvaða framkvæmdir sem væri til að fá leyfi til hundahalds aftur. Halda þau því fram að þau séu ítrekað búin að bjóðast til að gera ráðstafanir, eins og að smíða grindverk í kringum húsið eða setja múl á hundinn, en slíkt hafi verið hunsað og þar sem slíkar framkvæmdir kosti peninga muni þau ekki framkvæma þær fyrr en þau hafi fengið leyfi fyrir hundinum á ný. Þá segir í athugasemdunum að fyrrum framkvæmdastjóri framkvæmdasviðs kærða hafi viljað láta mál þeirra kyrrt liggja og ekki hafa meiri samkipti vegna þess heldur sent ítrekanir og rukkanir um ormahreinsun og hundaleyfisgjald. Þrír mánuðir hafi liðið og enginn haft samband eða fylgt ákvörðuninni um afturköllun leyfis þeirra til hundahalds. Þegar annar kærenda hafi ætlað að inna framkvæmdastjórann um svar hafi þeim sinnast og halda kærendur því fram að þá hafi framkvæmdastjórinn sagt að þau hafi átt á líta á það sem tækifæri að fara með hundinn í ormahreinsun og borga hundaleyfisgjaldið en nú ætli hann að setja það í flýtimeðferð að koma hundinum burtu. Enn fremur kveða kærendur að það sé grátlegt að hundurinn skuli vera látinn gjalda fyrir framangreint ósætti með lífi sínu. Hægt sé að leyfa hundinum að lifa, hann sé orðinn 5 ára gamall og hafi róast mikið, enginn hafi kvartað undan honum í eitt og hálft ár, hann sé aldrei einn úti í keðju, kærendur telji sig vera búna að taka málið föstun tökum og að ekki stafi meiri ógn af hundinum.
V. Málsástæður og rök kærða
Í greinargerð kærða er gerð grein fyrir því að kærendum hafi þann 4. maí 2010 verið tilkynnt um formlega kvörtun sem borist hefði vegna hunds þeirra. Samkvæmt kvörtuninni hefði hundurinn bitið íbúa á neðri hæð hússins sem kærendur búi í, auk þess sem kvartað hefði verið yfir því að hundurinn væri geymdur í sameiginlegu rými í húsinu þannig að íbúar treystu sér ekki til að nota rýmið. Í bréfinu hafi af hálfu kærða verið óskað eftir að gerðar yrðu viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að slíkt endurtæki sig ekki og jafnframt bent á hugsanlegar afleiðingar af endurteknum brotum. Í byrjun ágúst hafi kærða borist þær upplýsingar að hundurinn hefði bitið barn. Í ljósi alvarleika þess atburðar og þess að um ítrekað brot á samþykkt um hundahald á Akranesi hafi verið að ræða hafi af hálfu framkvæmdastjóra framkvæmdastofu kærða verið ákveðið að afturkalla leyfi kærenda til að halda umræddan hund í kaupstaðnum. Hafi þess verið óskað af hálfu kærða að hundurinn yrði fjarlægður úr kaupstaðnum eða hann aflífaður og hafi kærendum verið gefinn 10 daga frestur til að gera nauðsynlegar ráðstafanir. Svar, dags. 2. september 2010, hafi borist frá kærendum og málið í kjölfar þess verið lagt fyrir framkvæmdaráð kærða til umfjöllunar 21. september 2010. Hafi framkvæmdaráðið ákveðið að staðfesta umrædda ákvörðun framkvæmdastjóra framkvæmdastofu kærða og gert þá kröfu að hundurinn yrði fjarlægður úr bæjarfélaginu eigi síðar en 2. október 2010. Kærði hafi þann 13. desember 2010 ritað kærendum bréf, þar sem tilkynnt var að þrátt fyrir að kærði gæti ekki fallist á staðhæfingar og kröfur kærenda, sem fram komu í tölvupósti 30. september 2010, varðandi meinta annmarka á stjórnsýslulegri meðferð málsins væri þeim veittur frestur til 21. desember 2010 til að koma á framfæri upplýsingum og gögnum sem gætu leitt til þess að málið yrði endurupptekið. Hafi sá frestur kærenda síðar verið framlengdur til 3. janúar 2011. Þann 5. janúar 2011 hafi framkvæmdastjóri framkvæmdastofu kærða ritað kærendum bréf þar sem þeim var tilkynnt að samkvæmt mati kærða hefðu engin gögn eða upplýsingar borist sem gæfu tilefni til endurupptöku málsins. Hafi athygli kærenda í því bréfi verið vakin á rétti þeirra til að fá ákvörðunina endurskoðaða af framkvæmdaráði kærða sem og að kæra hana til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Á fundi framkvæmdaráðs kærða 15. febrúar 2011 hafi beiðni kærenda frá 30. janúar 2011, um endurskoðun ákvörðunar um afturköllun umrædds leyfis til hundahalds, verið tekin fyrir og ákvörðun um afturköllun leyfis til hundahalds verið staðfest. Þá segir í greinargerðinni að í samþykkt um hundahald á Akranesi sé kveðið á um að sveitarstjórn geti bannað aðila að halda hund ef brotið hafi verið gegn reglum. Það sé mat kærða að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum liggi fyrir að hundur sá sem málið varði hafi ítrekað veist að fólki með mjög ógnandi hætti og vakið hjá því mikinn ótta, auk þess sem hann hafi ítrekað bitið eða glefsað til fólks. Þrátt fyrir að kærendur hafi vitað af þessu hafi þau ekki getað gripið til ráðstafana til að tryggja að af hundinum stafaði ekki hætta eða ógn fyrir nágranna sem og aðra íbúa bæjarins. Heldur kærði því fram að um mikla hagsmuni bæjarbúa sé að ræða sem hljóti að vega mjög þungt í málinu, svo og réttur bæjarbúa til að geta dvalist í bænum og farið um hann án þess að þurfa að þola ógn af völdum hunda sem hafi ítrekað sýnt í verki að þeim verði ekki treyst. Segir að samkvæmt mati kærða liggi fyrir að umræddur hundur hafi sýnt af sér slíka háttsemi sem hljóti að leiða til þeirrar ályktunar að honum sé ekki treystandi að þessu leyti og því sé ekki forsvaranlegt að halda hann í þéttbýli. Jafnframt heldur kærði því fram að kærendur hafi ekki sýnt í verki að þau geti tryggt að af hundinum stafi ekki hætta eða ógn fyrir bæjarbúa þó þau hafi fengið mikil og ítrekuð tækifæri til að koma rökum og upplýsingum af sinni hálfu á framfæri við meðferð málsins hjá kærða. Í viðbótargreinargerð kærða er bent á, vegna athugasemda kærenda um að það sé rangt sem haldið var fram af hálfu kærða í greinargerð þess efnis að kærendur hafi ekki gripið til ráðstafana vegna hundsins, að í bréfi kærða til kærenda, dags. 4. maí 2010, hafi verið óskað eftir að gerðar yrðu nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að það yrði ekki endurtekið að hundurinn biti eða ógnaði fólki. Þá hafi þess verið óskað í bréfinu að framkvæmdastofa kærða og hundaeftirlitsmaður yrðu upplýst innan tiltekins tíma í hverju þær ráðstafanir fælust. Síðan segir að ekkert svar hafi borist frá kærendum vegna þessara tilmæla og tekið fram að hafi kærendur gripið til einhverra ráðstafana án þess að upplýsa kærða um í hverju þær væru fólgnar hafi þær ráðstafanir ekki komið í veg fyrir að hundurinn biti barn þann 9. ágúst 2010. Þá er í viðbótargreinargerðinni vísað til tölvupósts kærenda til kærða frá 3. janúar 2011 og því haldið fram að af efni tölvupóstsins megi ráða að kærendur hafi á þeim tíma enn ekki gripið til sérstakra ráðstafana til að tryggja öryggi íbúa gagnvart hundinum. Einnig kemur fram í viðbótargreinargerðinni að kærði telji það ekki nauðsynlegt að fyrir liggi nákvæm vísindaleg greining á því hvaða ástæður liggi að baki þeirri háttsemi hundsins sem leiddi til þeirrar ákvörðunar kærða að afturkalla leyfi kærenda til hundahalds í því skyni að verja aðra íbúa kaupstaðarins fyrir þeirri hættu og ógn sem af honum hafi stafað og stafi. Bent er á að fyrir liggi að hundurinn hafi ítrekað bitið og glefsað til fólks og er því haldið fram að sú háttsemi hundsins og sú staðreynd að hann sé stór leiði eðlilega til þess að hann veki mikinn ótta hjá mörgum íbúum kaupstaðarins. Þá er því haldið fram að mikill skaði geti orðið af biti slíks hunds og sagt að íbúar kaupstaðarins eigi rétt á að bæjaryfirvöld verji þá fyrir þeirri hættu og ógn. Jafnframt segir að það sé vitað og viðurkennt að ef hundur hafi bitið fólk sé mikil hætta á að hann geri það aftur. Í viðbótargreinargerðinni segir jafnframt að það sé rangt sem haldið sé fram af hálfu kærenda að tölvupósti þeirra til kærða, dags. 30. september 2010, hafi ekki verið svarað. Umræddum tölvupósti hafi verið svarað með bréfi framkvæmdastofu kærða, dags. 13. desember 2010. Enn fremur vísar kærði á bug fullyrðingum kærenda þess efnis að stjórnsýsla kærða hafi verið haldinn ýmsum annmörkum í málinu, sem leitt gætu til ógildingar á þeirri ákvörðun kærða að afturkalla leyfi kærenda til að halda umræddan hund í kaupstaðnum. Er því haldið fram að kærendur hafi í ferli málsins fengið full og ítrekuð tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum, skýringum og athugasemdum á framfæri við kærða og hafi verið litið til þeirra eigi síður en til annarra gagna málsins við meðferð þess á öllum stigum, undirbúning og töku ákvörðunar. Hafi einhverjir annmarkar verið á stjórnsýslulegri meðferð málsins á einhverju stigi þess hafi verið úr því bætt. Ákvörðun kærða sé byggð á traustum grundvelli sem lagður hafi verið samkvæmt rannsóknarreglu, andmælareglu, meðalhófsreglu og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Þá segir að samkvæmt mati kærða séu alls engin efni til að úrskurðarnefndin hnekki hinni kærðu ákvörðun. Hún byggist á fullnægjandi upplýsingum og gögnum og gildum rökum og sjónarmiðum og sé nauðsynleg til að verja rétt annarra íbúa í kaupstaðnum til að þurfa ekki að búa við hættu og ótta af völdum hunds sem hafi sýnt í verki að óforsvaranlegt og of áhættusamt sé að leyfa að hann verði haldinn innan kaupstaðarins. Í athugasemdum sem bárust frá kærða eftir endurupptöku málsins segir að hundaeftirlitsmaður Akraneskaupstaðar hafni því að hafa samþykkt þær aðgerðir sem kærendur kveðast hafa gripið til og kynnt honum. Þá er áréttað af hálfu kærða að ekkert hafi komið fram sem gefi tilefni til þess að ákvörðun kærða um afturköllun leyfis til hundahalds verði hnekkt og að það sé skylda kærða að verja íbúa kaupstaðarins fyrir hættu af hundum og ótta sem þeir kunni með réttu að vekja hjá þeim. Heldur kærði því fram að hundur kærenda hafi án vafa gefið fullt tilefni til slíks ótta og að mati kærða sé það óásættanlegt að aðrir íbúar þurfi að búa við þá ógn og ótta sem hann valdi. Líta verði til þess að það sé viðurkennt að hafi hundur sýnt af sér ákveðna ógnandi háttsemi þá sé því aldrei að treysta að það endurtaki sig ekki með ófyrirséðum afleiðingum.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Samkvæmt gögnum málsins tilkynnti kærði kærendum um ákvarðanir er vörðuðu leyfi þeirra til hundahalds á Akranesi, með bréfum, dags. 23. ágúst og 22. september 2010, svo og bréfum, dags. 5. janúar og 21. febrúar 2011. Í bréfinu frá 23. ágúst 2010 segir að hundaleyfi kærenda sé afturkallað og farið fram á að þau annað hvort fjarlægi hundinn úr kaupstaðnum eða láti aflífa hann. Var kærendum í bréfinu gefinn 10 daga frestur til að fjarlægja hundinn og skyldi framkvæmdastofa kærða látin vita til hvaða ráðstafana yrði gripið af þeirra hálfu. Í bréfinu frá 22. september 2010 var kærendum tilkynnt um að framkvæmdaráð kærða hefði fjallað um mál þeirra og komist að þeirri niðurstöðu að hundurinn skyldi fjarlægður úr bæjarfélaginu innan 10 daga frá dagsetningu þess bréfs. Í hvorugu þessara bréfa var kærendum leiðbeint um kæruheimild eða kærufrest. Í bréfinu frá 5. janúar 2011 segir að samkvæmt mati kærða hafi engar upplýsingar eða gögn komið fram í málinu sem gefi tilefni til endurupptöku þess samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá er tekið fram að ákvörðun frá 23. ágúst 2010 um afturköllun leyfis til hundahalds standi óhögguð. Í bréfinu frá 21. febrúar 2011 segir að það sé mat framkvæmdaráðs kærða að ekki hafi komið fram neinar þær upplýsingar sem gefi tilefni til að ákvörðun kærða frá 23. ágúst 2010 verði endurskoðuð og er kærendum tilkynnt að ákvörðun um afturköllum leyfisins standi því óhögguð. Þessi síðari bréf hafa að geyma leiðbeiningar um kæruheimild til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, svo og varðandi kærufrest. Í kjölfar ákvörðunarinnar sem kærði kynnti kærendum með bréfi, dags. 21. febrúar 2011, beindu kærendur kæru til úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Ákvæði 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu um kærufrest, sem á við um kærur til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar er kveðið á um að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Ljóst er að ákvarðanir þær sem kærði kynnti kærendum með bréfum, dags. 23. ágúst og 22. september 2010, voru ekki kærðar til úrskurðarnefndarinnar innan hins lögboðna kærufrests. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um hvernig fara skuli með kæru sem berst að liðnum kærufresti. Þar segir: ?Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema: 1. afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða 2. veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.? Þegar litið er til þess hvernig mál þetta er vaxið og þess að ekki var gætt að leiðbeiningarskyldu um kæruheimild við tilkynningu ákvarðana kærða í bréfum til kærenda, dags. 23. ágúst og 22. september 2010, þykir rétt að víkja frá kærufresti í máli þessu varðandi þær ákvarðanir. Af tölvupósti kærenda til kærða, dags. 30. september 2010, verður á hinn bóginn ráðið að þeim hafi þá verið kunnugt um hina almennu kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga. Engu að síður þykir rétt, þegar litið er til samskipta málsaðila frá 30. september 2010 og fram að því að kærði tók ákvörðun í málinu í febrúar 2011, sem nánar verður vikið að, að taka allar framangreindar ákvarðanir kærða til úrlausnar í úrskurði þessum og málsmeðferðina í heild sinni. Á árinu 2010 var í gildi samþykkt um hundahald á Akranesi nr. 282/2004. Þar er í 1. gr. kveðið á um að hundahald sé bannað í bænum, en í 2. gr. segir að bæjarstjórn sé heimilt að veita einstaklingum búsettum í bænum undanþágu til hundahalds að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Á grundvelli þessarar heimildar hafði kærendum verið veitt leyfi til að halda hund þann sem mál þetta varðar á Akranesi. Í 2. málslið 3. gr. framangreindrar samþykktar er kveðið á um að sé um alvarlegt eða ítrekað brot á samþykktinni að ræða skuli afturkalla viðkomandi undanþágu til hundahalds. Með bréfi, dags. 4. maí 2010, tilkynnti kærði kærendum að formleg kvörtun hefði borist vegna hunds þeirra. Ber bréfið með sér kvörtunarefni sem tilkynnt var til lögreglu 8. apríl 2010, sbr. framlagt afrit úr dagbók lögreglustjórans á Akranesi. Um er að ræða tilkynningu um að hundurinn hafi bitið konu sem býr í sama húsi og kærendur, svo og að hundurinn sé oft geymdur í sameign hússins þannig að nágranni þori ekki að nýta það rými. Í bréfinu var þess óskað að kærendur gerðu nauðsynlegar ráðstafanir til að fyrirbyggja að slík tilvik kæmu fyrir aftur og tekið fram að yrði um frekari brot að ræða mætti búast við afturköllun leyfis til hundahalds. Samkvæmt gögnum málsins hafði einnig verið tilkynnt til lögreglu um atvik tengd umræddum hundi þann 20. janúar og 1. febrúar 2009. Þann 9. ágúst 2010 barst lögreglu enn á ný tilkynning vegna umrædds hunds og þá þess efnis að hann hefði glefsað í 9 ára gamalt barn. Í framhaldi af þessari tilkynningu til yfirvalda sendi kærði kærendum, þann 23. ágúst 2010, bréf þar sem tilkynnt var um að leyfi þeirra til hundahalds væri afturkallað og farið fram á að hundurinn yrði annað hvort fjarlægður úr kaupstaðnum eða hann aflífaður innan 10 daga frá dagsetningu bréfsins. Kærendur sendu kærða tölvupóst áður en framangreindur 10 daga frestur var liðinn og gerðu þar grein fyrir sjónarmiðum sínum vegna kröfu kærða um að hundurinn yrði fjarlægður úr kaupstaðnum eða aflífaður. Í þeim tölvupósti óskuðu kærendur m.a. eftir að hundinum yrði veitt annað tækifæri. Af hálfu kærða var litið til þeirra athugasemda sem kærendur gerðu grein fyrir í framangreindum tölvupósti og var málið tekið fyrir á fundi framkvæmdaráðs kærða þann 21. september 2010. Þann 22. september 2010 sendi kærði kærendum bréf þar sem gerð var grein fyrir niðurstöðu fundarins þess efnis að framkvæmdaráðið staðfesti afturköllun leyfis þeirra til hundahalds á Akranesi. Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að samkvæmt framangreindu hafi kærendum verið tilkynnt um að mál tengt hundi þeirra væri til meðferðar hjá kærða og þeim verið gefinn kostur á að tjá sig um efni málsins áður en kærði tók endanlega ákvörðun í því og að þar með hafi verið uppfylltar þær skyldur sem lagðar eru á stjórnvöld í 13. gr. stjórnsýslulaga, varðandi andmælarétt og 14. gr. sömu laga varðandi tilkynningu með meðferð máls. Við mat á því hvort gætt hafi verið meðalhófs við ákvarðanatöku kærða, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, verður að líta til þess að kærði veitti kærendum tækifæri til úrbóta í bréfi, dags. 4. maí 2010 og gerði þeim þá jafnframt grein fyrir að búast mætti við afturköllun leyfis til hundahalds yrði um frekari brot á samþykkt um hundahald á Akranesi að ræða. Í sama bréfi óskaði kærði eftir að kærendur tilkynntu honum um þau úrræði sem þau myndu grípa til innan 10 daga. Kærendur halda því fram að þau hafi gripið til ákveðinna ráðstafna, sem þau hafi kynnt í samtali fyrir hundaeftirlitsmanni á vegum kærða og að þar með ætti málið að vera leyst. Hundaeftirlitmaðurinn hafnar því að hafa samþykkt umræddar ráðstafanir. Engin gögn liggja fyrir um samskipti kærenda og hundaeftirlitsmannsins og ljóst að þau fóru ekki fram með formlegum hætti. Þær ráðstafanir sem kærendur höfðu gripið til dugðu hins vegar ekki þegar hundur þeirra glefsaði í barn í ágúst 2010. Í kjölfar þess atburðar tilkynnti kærði kærendum að leyfi þeirra til hundahalds væri afturkallað og gaf þeim 10 daga frest til að fjarlægja hundinn úr kaupstaðnum. Með vísan til framangreinds ferils telur úrskurðarnefndin að gætt hafi verið meðalhófs í málinu af hálfu kærða. Þá getur úrskurðarnefndin með vísan til þess sem að framan er rakið ekki fallist á það með kærendum að við málsmeðferðina hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Eins og að framan greinir er meginregla samþykktar um hundahald á Akranesi, sem í gildi var á árinu 2010, sú að hundahald sé bannað í kaupstaðnum. Í samþykktinni er hins vegar bæjarstjórn veitt heimild til að veita einstaklingum undanþágur til hundahalds. Samkvæmt almennum lögskýringarreglum skal skýra undantekningarreglur þröngt. Í ljósi þess og þess sem að framan er rakið varðandi meðalhóf og andmælarétt, svo og með vísan til framangreinds 2. málsliðar 3. gr. samþykktar um hundahald á Akranesi, telur úrskurðarnefndin ekki vera tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun kærða sem kynnt var kærendum í bréfi dags. 22. september 2010. Eftir að sú ákvörðun hafði verið tilkynnt kærendum sendi kærði þeim hins vegar tvö annars konar bréf, dags. 18. október og 3. desember 2010. Í fyrra bréfinu var kærendum gerð grein fyrir því að samkvæmt bókun kærða væri hundaleyfisgjald þeirra fyrir árið 2010, kr. 12.000, komið í vanskil. Samkvæmt gildandi gjaldskrá þess tíma var gjald fyrir leyfi til hundahalds kr. 12.000 á ári. Í síðara bréfinu var athygli kærenda vakin á því að dýraeftirliti bæjarins hefði ekki borist vottorð um að hundur þeirra hefði verið ormahreinsaður. Voru bréf þessi undirrituð af sama starfsmanni kærða og kærendur höfðu fram til þess tíma staðið í bréfaskiptum við vegna ákvörðunar kærða um að afturkalla leyfi þeirra til hundahalds. Þegar kærendum bárust framangreind bréf var staða mála sú milli aðila máls þessa að kærendur höfðu sent kærða tölvupóst, dags. 30. september 2010, þar sem þau fóru þess á leit að ákvörðun kærða um afturköllun leyfis til hundahalds yrði felld úr gildi vegna brota á stjórnsýslulögum og var því bréfi enn ósvarað af hálfu kærða. Kærði svaraði framangreindu erindi kærenda frá 30. september 2010 með bréfi, dags. 13. desember 2010. Í því bréfi var kærendum gefinn kostur á að koma að upplýsingum og gögnum sem gætu leitt til þess að rétt væri að endurupptaka málið samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Var kærendum veittur frestur í því skyni til 21. desember 2010. Þann 22. desember 2010 ritaði kærði á ný bréf til kærenda þar sem m.a. kom fram að kærði hefði ákveðið að framlengja gefinn frest til 3. janúar 2011. Kærendur sendu kærða tölvupóst, dags. 3. janúar 2011, þar sem þau báðu um tækifæri til að fá að hafa hundinn og tóku fram að þau teldu sig hæf til að koma í veg fyrir að undan honum yrði kvartað. Kærði svaraði erindi kærenda með bréfi, dags. 5. janúar 2011, þar sem endurupptöku málsins var hafnað á þeim grundvelli að samkvæmt mati kærða hefðu engar upplýsingar eða gögn komið fram sem gæfu tilefni til endurupptöku málsins. Kærendur skutu þá málinu til framkvæmdaráðs kærða sem tók málið fyrir á fundi sínum þann 15. febrúar 2011. Var það mat framkvæmdaráðsins að engar upplýsingar hefðu komið fram sem gæfu tilefni til að ákvörðun kærða frá 23. ágúst 2010 yrði endurskoðuð og staðfesti framkvæmdaráðið þar með fyrri ákvörðun um afturköllun leyfis til hundahalds. Úrskurðarnefndin getur fallist á það með kærendum að framangreind bréf kærða til þeirra, dags. 18. október og 3. desember 2010, kunni að hafa vakið upp óvissu hjá þeim og spurningar um stöðu málsins. Hins vegar telur úrskurðarnefndin að kærendum hafi mátt vera ljóst er þeim barst bréf kærða, dags. 13. desember 2010, að ekki hefði verið tekin ákvörðun af hálfu kærða að fella niður fyrri ákvörðun um afturköllun leyfis þeirra til hundahalds. Að auki kom það skýrlega fram í bréfi kærða, dags. 5. janúar 2011. Að mati úrskurðarnefndarinnar veitir sú óvissa, sem kærendur kunna að hafa verið í um stöðu málsins frá 18. október 2010 til 13. desember 2010, þeim ekki aukinn rétt umfram þann sem kærði veitti þeim með því að gefa þeim kost á að leggja fram upplýsingar og gögn sem leitt gætu til endurupptöku málsins samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur halda því fram að þau séu reiðubúin til að grípa til frekari ráðstafana til að fyrirbyggja hættu sem kunni að stafa af hundi þeirra, en þar sem slíkar ráðstafanir séu kostnaðarsamar, séu þau ekki reiðubúin til að grípa til þeirra fyrr en fyrir liggi að þau fái áframhaldandi leyfi til að hafa hundinn. Úrskurðarnefndin telur að ekki sé hægt að líta á slíkar yfirlýsingar um framkvæmdir, án þess að grípa til framkvæmdanna, sem ný gögn eða upplýsingar sem leiða eigi til endurupptöku málsins. Verður því ekki séð að kærendur hafi lagt fyrir kærða nein ný gögn eða upplýsingar varðandi efnisþátt málsins og af þeim sökum telur úrskurðarnefndin að ekki hafi verið forsendur til að endurupptaka málið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga og því beri að staðfesta ákvörðun kærða sem tilkynnt var með bréfi, dags. 21. febrúar 2011. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hvort tveggja ákvörðun kærða um að afturkalla leyfi kærenda til hundahalds í Akraneskaupstað og ákvörðun kærða um að synja um endurupptöku málsins.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Akraneskaupstaðar um að afturkalla leyfi Margrétar Hallgrímsdóttur og Jónasar Páls Þorlákssonar nr. 137 til hundahalds í kaupstaðnum, svo og ákvörðun Akraneskaupstaðar um að synja um endurupptöku málsins.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Arndís Soffía Sigurðardóttir
Date: 9/19/11
