29/2022 Borg í Grímsnesi

Árið 2022, föstudaginn 9. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 29/2022, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 16. febrúar 2022 um að samþykkja deiliskipulag Borgar í Gríms­nesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. apríl 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Tæki og tól ehf., eigandi eignarhluta 01 0101 í húsi á lóð Hraun­brautar 2, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. febrúar 2022 að samþykkja deiliskipulag Borgar í Grímsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en að öðrum kosti að breyting á stærð lóðarinnar Hraunbrautar 2 fari ekki undir 8.000 m² í deiliskipulagi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 18. maí 2022.

Málavextir: Hinn 1. júní 1991 var gert afsal vegna 100 m² húsnæðis á jarðhæð hússins nr. 1 við Borgarbraut í Grímsnesi, nú eignarhluti 01 0101 á lóð Hraunbrautar 2, og kemur fram í afsalinu að eignarhlutinn teljist vera „25% heildarhúseignarinnar og fylgir honum jafnframt tilsvarandi hlutdeild í lóðinni.“ Lóðarleigusamningur var undirritaður 18. desember s.á. og er þar tilgreint að lóðin sé 8.000 m² að stærð og í eigu Grímsneshrepps. Þá var gerð eignaskipta­yfirlýsing 16. október 2020 en þar segir að lóðin sé 4.000 m² að stærð og í eigu Grímsnes- og Grafningshrepps. Á árinu 2005 eignaðist kærandi áðurnefndan eignarhluta, en í kaupsamningi var vísað til þess að eignin væri seld með tilheyrandi lóðarleiguréttindum og að fyrir lægi lóðarleigu­samningur. Í febrúar 2006 auglýsti sveitarfélagið tillögu að deiliskipulagi svæðisins þar sem greint var frá því að umrædd lóð væri 4.200 m² að stærð. Kærandi gerði athugasemdir við að stærð lóðarinnar væri ekki í samræmi við lóðarleigusamning og féllst sveitarfélagið á að stækka lóðina í samræmi við samninginn. Var tillögunni í kjölfarið breytt þannig að stærð lóðarinnar var tilgreind 8.700 m². Var deiliskipulagið samþykkt af sveitarstjórn 6. júlí s.á. og mun hafa öðlast gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.

 Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps 1. september 2021 var lögð fram tillaga að heildarendurskoðun deiliskipulags þéttbýlisins að Borg í Grímsnesi. Var bókað að með deili­skipulaginu áformaði sveitarfélagið að mæta vaxandi eftirspurn eftir íbúðarlóðum með áherslu á fjölbreytni í íbúðastærðum og húsagerðum. Einnig yrðu unnar ýmsar lagfæringar á lóða­mörkum, stígakerfi, byggingarskilmálum og fleiru vegna breyttra aðstæðna og nýrri og nákvæmari kortagagna. Samþykkti sveitarstjórn að auglýsa tillöguna á grundvelli 41. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 þar sem allar meginforsendur lægju fyrir í aðalskipulagi sveitar­félagsins. Tillagan var auglýst til kynningar 8. september 2021 með athugasemdafresti til 22. október s.á. Að loknum kynningartíma var tillagan lögð fram á fundi skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 10. nóvember s.á. ásamt umsögnum sem bárust á auglýsingatíma. Mæltist nefndin til þess að deiliskipulagið tæki gildi að lokinni yfirferð Skipulags­stofnunar auk þess sem bókað var um svar við athugasemd Minjastofnunar Íslands við deiliskipulagstillöguna. Sveitarstjórn afgreiddi tillöguna með sambærilegum hætti á fundi sínum 17. s.m. Var tillagan send Skipulagsstofnun til yfirferðar en í bréfi stofnunarinnar, dags. 7. janúar 2022, taldi hún sig ekki geta tekið afstöðu til deiliskipulagsins vegna nánar tilgreindra atriða. Á fundi sveitarstjórnar 16. febrúar 2022 var tillagan lögð fram að nýju. Taldi sveitar­stjórn að brugðist hefði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar með fullnægjandi hætti og samþykkti samhljóða að deiliskipulagið tæki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda, sem það og gerði 8. mars 2022 að undangenginni lögmæltri yfirferð Skipulags-stofnunar.

Málsrök kæranda: Í kæru er vísað til þess að kærandi hafi nýverið komist að því að í gangi væri breyting á deiliskipulagi Borgar í Grímsnesi. Við nánari athugun hefði komið í ljós að um verulegar breytingar væri að ræða sem gengju m.a. út á að athafnalóð við Hraunbraut 2 yrði minnkuð úr 8.700 m² í 3.665 m² og að hluta lóðarinnar yrði breytt í fjölbýlishúsalóð. Í gildi sé þinglýstur lóðarleigusamningur sem tilgreini að stærð lóðarinnar sé  80×100 m² eða samtals 8.000 m². Við þetta geti kærandi ekki unað en samkvæmt afsali fasteignarinnar sé hann með 25% hlutdeild í húsi og lóð. Það geri u.þ.b. 2.000 m² afnotaflöt sem eigi að minnka í 916 m². Það sé hrein og klár eignaupptaka og brot á leigusamningi. Á árinu 2006 hafi svipaðar tillögur verið lagðar fram en hætt hafi verið við þær eftir athugasemdir kæranda.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kaup­samningi þeim sem kærandi hafi gert á árinu 2005 um eignarhluta 0101 í húsinu að Hraunbraut 2 sé ekki minnst á eignaskiptayfirlýsingu frá 16. október 2000, en þó verði að gera ráð fyrir að kærandi hafi kynnt sér hana við kaupin. Ætti honum því að vera kunnugt um að lóðin hafi verið 4.000 m² samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu.

Á uppdrætti deiliskipulags Borgar í Grímsnesi frá árinu 2006 sé lóðin tilgreind 8.700 m² en ekki verði séð að gengið hafi verið frá formlegri stækkun lóðarinnar, enda komi sú tala hvergi fram í þinglýstum eignarheimildum. Á uppdrætti hins kærða deiliskipulags sé lóðin Hraunbraut 2 skilgreind sem athafnasvæði og stærð hennar tilgreind 3.665 m². Byggi sú stærð á nákvæmari mælingum en þegar eignaskiptayfirlýsing hafi verið gerð og endurspegli deiliskipulagið því raunstærð lóðarinnar. Engar athugasemdir hafi borist frá kæranda varðandi stærð lóðarinnar á auglýsingatíma hins kærða deiliskipulags.

Hafa beri í huga að eignarheimildum verði að jafnaði ekki breytt með deiliskipulagi. Eignar­réttindi endurspeglist í gildandi þinglýstum eignarheimildum og ef kærandi telji sig njóta betri réttar heldur en birtist í deiliskipulaginu beri honum að sýna fram á það með þinglýstum skjölum. Jafnframt verði að hafa hugfast að sveitarfélagið sé eigandi umræddrar lóðar. Gildandi lóðarleigusamningur sé ótímabundinn. Því geti sveitarfélagið hvenær sem er sagt upp samningnum og skipt lóðinni upp með þeim hætti að afmörkun lóðarinnar samræmist betur hinu nýju deiliskipulagi. Þá eigi ágreiningur um eignarréttindi ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eins og nefndin hafi sjálf kveðið á um í úrskurðum sínum.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að lóðarblað, sem sé fylgiskjal með eignaskipta­yfirlýsingu Hraunbrautar 2, sé ekki samþykkt og stimplað af byggingarfulltrúa eins og aðal­uppdrættir hússins. Lóðarleigusamningur um greinda lóð sé hvorki fylgiskjal eignaskipta­yfirlýsingarinnar né sé vísað til hans í yfirlýsingunni. Vert sé að benda á að byggingarfulltrúar geri þá kröfu að annað hvort fylgi lóðarleigusamningur sem fylgiskjal eignaskiptayfirlýsingar eða að vísað sé til hans með þinglýsingarnúmeri. Að auki sé bent á að sveitarfélagið hafi aldrei verið þinglýstur eigandi fasteignarinnar, einungis lóðarinnar. Tvö þinglýst skjöl, þ.e. kaup­samningur og lóðarleigusamningur, segi með beinum eða óbeinum hætti að lóðin sé 8.000 m². Ekki verði annað séð en að við samþykkt og þinglýsingu eignaskiptayfirlýsingarinnar hafi láðst að bera hana saman við þinglýstar eignarheimildir. Vísað sé til dóms Landsréttar frá 13. desember 2019 í máli nr. 251/2019 þar sem niðurstaða dómsins hafi m.a. verið sú að þinglýsing eignaskiptayfirlýsingar og áritun byggingarfulltrúa á hana geti ekki breytt skýrum ákvæðum grunnlóðarleigusamnings. Þá sé engin heimild fyrir uppsögn í hinum umræddu lóðarleigu­samningi. Sveitarfélagið hafi engar forsendur til að gera einhliða breytingar á samningnum, segja honum upp eða rifta. Um þetta sé vísað til dóms Hæstaréttar frá 15. júní 2006 í máli nr. 43/2006.

Þá vísar kærandi til þess að hin kærða ákvörðun brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem umrædd lóð verði minnkuð um helming frá því sem fram komi í þinglýstum eignarheimildum. Hið nýja skipulag beri þess merki að sveitar­félagið ætli sér að skerða afnotarétt kæranda verulega til lóðar þeirrar sem hann hafi haft til umráða síðan 2005. Í skipulagslögum nr. 123/2010 sé kveðið á um heimildir til eignarnáms í 50. gr. en í 4. mgr. þeirrar lagagreinar komi fram að um framkvæmd eignarnáms og bætir fari eftir lögum nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Afnotaréttindi sem séu felld niður falli því undir þau lög og sé það því sveitarfélagsins að afla heimildar ráðherra til að framkvæma þær breytingar sem nýtt deiliskipulag geri ráð fyrir.

Að framangreindu virtu telji kærandi sig hafa sýnt fram á með óyggjandi hætti að þinglýst skjöl bendi til þess að hann eigi ríkari rétt en endurspeglist í deiliskipulaginu. Því beri sveitarfélaginu að fylgja markmiðum skipulagslaga sem m.a. eiga að tryggja að réttur kæranda verði ekki fyrir borð borinn.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 16. febrúar 2022 að samþykkja deiliskipulag Borgar í Grímsnesi. Felur skipulagið í sér heildarendurskoðun áðurgildandi deiliskipulags svæðisins frá árinu 2006. Snýst mál þetta um ágreining kæranda og sveitarfélagsins um tilgreinda stærð lóðarinnar Hraunbrautar 2 í umdeildu deiliskipulagi.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur að jafnaði ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ber sveitarstjórn skv. 29. og 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð aðal- og deili­skipulags. Við skipulagsgerð ber að fylgja markmiðum og málsmeðferðarreglum laganna svo og öðrum efnisreglum skipulagsréttar. Sveitarstjórn er einnig bundin af meginreglum stjórnsýslu­réttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum, en þar að auki er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulags­verkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Nýtti sveitarfélagið sér þá heimild þar sem allar meginforsendur deiliskipulagsins lágu fyrir í aðalskipulagi. Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun taldi sig ekki geta tekið afstöðu til deiliskipulagsins vegna tiltekinna atriða. Að virtum þeim athugasemdum gerði sveitarfélagið breytingar á deili­skipulaginu og í kjölfarið gerði Skipulagsstofnun ekki athugasemd við að birti yrði auglýsing um samþykkt þess. Tók skipulagið síðan gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. mars 2022. Var formleg málsmeðferð deiliskipulagsins því í samræmi við ákvæði skipulags­laga.

Þrátt fyrir að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um afmörkun lóða, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, er ljóst að skipulagsáætlun ein og sér getur hvorki ráðstafað né hróflað við eignarréttindum. Fyrir liggur að þinglýstum gögnum ber ekki saman um stærð umræddrar lóðar og telur kærandi að mistök hafi verið gerð við þinglýsingu eignaskiptayfirlýsingar. Af því tilefni skal á það bent að skv. 4. mgr. 18. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús getur hver eigandi sem telur hlutfallstölur rangar eða eignarhlutföllin í húsinu óeðlileg eða ósanngjörn krafist breytinga og leiðréttinga þar á. Hins vegar fellur það ekki undir valdsvið úrskurðar­nefndarinnar að gera breytingar eða leiðréttingar á eignaskiptayfirlýsingum, enda verður ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar sem raskað gætu gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfu kæranda þess efnis því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. febrúar 2022 um að samþykkja deiliskipulag Borgar í Grímsnesi.