Árið 2019, fimmtudaginn 16. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 29/2019, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2019 um að gefa út rekstrarleyfi fyrir eldi á 11.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. apríl 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Veiðifélag Breiðdæla, Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár og Veiðifélag Vesturdalsár þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2019 að gefa út rekstrarleyfi fyrir eldi á 11.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði á vegum Fiskeldis Austfjarða hf., þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum hins kærða leyfis verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust frá Matvælastofnun 6. maí 2019.
Málavextir: Hinn 19. september 2017 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram frummatsskýrslu um eldi á allt að 21.000 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Matsskýrsla, dags. 19. mars 2018, var lögð fram og var leitað álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar þar um er frá 14. júní 2018.
Í kjölfarið voru gefin út rekstrarleyfi og starfsleyfi til handa Fiskeldi Austfjarða vegna framkvæmdarinnar.
Matvælastofnun gaf hinn 21. mars 2019 út rekstrarleyfi til kynslóðaskipts sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði. Tekur leyfið til 11.000 tonna ársframleiðslu af laxi, þar af 6.000 tonna af frjóum laxi. Auglýsing um útgáfu rekstrarleyfisins birtist í Fréttablaðinu 26. mars 2019 og var leyfið kært 22. apríl s.á., eins og áður greinir.
Sama dag gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til kynslóðaskipts sjókvíaeldis í Berufirði. Tekur leyfið til 9.800 tonna ársframleiðslu af laxi, þar af 6.000 tonna af frjóum laxi. Hefur það leyfi einnig verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 30/2019.
Hinn 19. mars 2019 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi, þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi, í Fáskrúðsfirði. Hefur það leyfi verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 26/2019.
Sama dag gaf Umhverfisstofnun einnig út starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi, þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi, í Berufirði. Hefur það leyfi einnig verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 28/2019.
Hafa kærendur krafist frestunar réttaráhrifa kærðra leyfa í kærumálum nr. 26, 28, 29 og 30/2019.
Málsrök kærenda: Kærendur kveðast eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki Breiðdalsár, Hofsár, Sunnudalsár, Vesturdalsár og Selár, þar á meðal hinum villtu laxa- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári og erfðamengun frá framandi og kynbættum eldislaxi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi. Víst sé að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg reynsla sýni, en þó mest í veiðiár á Austfjörðum, að ekki sé minnst á lúsafár, sjúkdómasmit og stórfellda saur- og fóðurleyfamengun í nágrenni eldiskvíanna.
Byggi kærendur ógildingarkröfu sína á ýmiss konar vanrækslu framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og því að verulegir annmarkar séu á leyfinu og þeirri málmeðferð sem leitt hafi til útgáfu þess. Beri að fresta réttaráhrifum hins kærða leyfis eða stöðva framkvæmdir samkvæmt því.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé undantekning frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Almennt sé það talið mæla gegn því að réttaráhrifum ákvörðunar verði frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi andstæðra hagsmuna að gæta, sbr. skýringarsjónarmið að baki 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Leggja verði heildstætt mat á þau sjónarmið sem fjallað sé um við útgáfu leyfisins, réttmæta hagsmuni aðila og hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt, en í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem orðið hafi að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé vísað til síðastnefnda atriðisins, þ.e. að horfa verði til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.
Stofnunin telji að við útgáfu hins kærða leyfis hafi hún fylgt ákvæðum þeirra laga og reglugerða sem um leyfisveitinguna gilda og ekkert hafi komið fram í kærunni sem bendi til þess að fallist verði á kröfu kærenda í málunum. Ekki verði því séð að nokkur rök mæli með því að fallast beri á kröfu um frestun réttaráhrifa. Þvert á móti telji stofnunin með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum einsýnt að taka skuli málið til efnislegrar meðferðar. Við matið beri jafnframt að hafa í huga réttmætar væntingar og hagsmuni fyrirtækisins, en það hafi unnið að framkvæmdinni um margra ára skeið. Ljóst sé að frestun réttaráhrifa myndi hafa gríðarlega mikil og slæm áhrif á fyrirtækið og ekki síður á atvinnulíf á Austfjörðum, sbr. umfjöllun í matsskýrslu um áhrif framkvæmdarinnar á samfélagslega þætti á svæðinu.
Sé miðað við að leyfi stofnunarinnar sé innan þeirra marka sem annars vegar burðarþolsmat og hins vegar áhættumat Hafrannsóknastofnunar geri ráð fyrir verði ekki séð að starfsemi í skjóli leyfisins valdi óafturkræfu tjóni á meðan meðferð kærumálsins standi yfir. Afstaða Matvælastofnunar til mats á umhverfisáhrifum liggi fyrir í greinargerð stofnunarinnar um útgáfu rekstrarleyfanna. Þar sé að finna rökstudda afstöðu stofnunarinnar til þeirra sjónarmiða sem Skipulagsstofnun hafi sett fram í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar. Þá liggi fyrir að eldi sé nú þegar stundað á landinu, þ.m.t. bæði í Reyðarfirði og í Berufirði. Hvorki sé því hægt að fallast á að hin kærða framkvæmd auki verulega á þau umhverfisáhrif sem þegar séu af fiskeldi á svæðinu né að framkvæmdin auki eða breyti sjónarmiðum varðandi eyðileggingu á ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og orðspor landsins.
Þá bendi Matvælastofnun á fordæmi úrskurðarnefndarinnar í sambærilegum málum þar sem óskað hafi verið eftir frestun réttaráhrifa rekstrarleyfa vegna fiskeldis, sem gefin hafi verið út af stofnuninni. Slíkum kröfum hafi verið hafnað með hliðsjón af þeirri starfsemi sem þegar sé til staðar, meiri hagsmunum leyfishafa andstætt minni hagsmunum kærenda og að ekki verði ráðið að framkvæmdunum fylgi svo stórfelld og óafturkræf áhrif á umhverfið að kæruheimild verði þýðingarlaus. Þrátt fyrir að nefndin hafi í tveimur þeirra tilvika síðar fellt úr gildi leyfi Matvælastofnunar þá telji stofnunin þau sjónarmið sem valdið hafi ógildingunni ekki eiga við um þau mál sem nú liggi fyrir nefndinni.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir þá kröfu að málinu verði vísað frá í heild sinni þar sem ekki liggi fyrir fullnægjandi umboð kærenda til þess lögmanns er riti undir kæruna. Ekki liggi fyrir umboð frá öllum kærendum og þau umboð sem liggi fyrir séu óvottuð og því ógild. Ekki verði heldur séð að þeir sem undirriti umboðin hafi heimild til slíks. Þá uppfylli náttúruverndarfélagið Laxinn lifi ekki skilyrði aðildar skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Of seint sé að bæta úr greindum annmörkum. Þá sé byggt á því að í umboðunum felist ekki heimild til að krefjast frestunar réttaráhrifa, umboðin séu öll efnislega samhljóða og nái einvörðungu til þess að kæra leyfið til ógildingar. Úrskurður um frestun yrði meira íþyngjandi og hefði alvarlegri réttaráhrif fyrir leyfishafa en úrskurður um ógildingu leyfis þar sem útgáfa bráðabirgðaleyfis sé heimil í kjölfar ógildingar, en ekki ef ákvörðun sé tekin um frestun réttaráhrifa.
Kröfugerð í kæru sé óljós og vanreifuð og uppfylli ekki kröfur 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Skortur sé á lögvörðum hagsmunum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna, en kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn um hvaða hagsmuni þeir kunni að hafa af úrlausn málsins. Þá skorti kærendur heimild til að krefjast frestunar réttaráhrifa en 5. gr. laga nr. 130/2011 heimili einungis, samkvæmt skýru orðalagi sínu, að kærendur geti krafist stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Það skorti því lagaheimild til að krefjast „frestunar réttaráhrifa eða að framkvæmdir verði stöðvaðar“ og því beri að vísa þeim kröfulið frá.
Gerð sé sú krafa til vara að hafnað verði kröfu um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar. Meginregla stjórnsýsluréttar sé sú að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hagsmunir leyfishafa séu gríðarlegir í málinu og varði bæði fjárhagslega hagsmuni og hagsmuni allra þeirra starfsmanna sem starfi hjá leyfishafa, auk þess sem hagsmunir sveitarfélagsins komi líka til skoðunar. Frestun réttaráhrifa myndi valda leyfishafa slíku tjóni að það væri ekki vafa undirorpið að félagið hætti þar með starfsemi. Ekkert í málinu gefi til kynna að kæruheimild verði þýðingarlaus verði réttaráhrifum ekki frestað. Engin rök séu færð fram fyrir þessum kröfum kærenda, enda engin málefnaleg sjónarmið sem leiði til þess að rétt sé að fresta réttaráhrifum gildandi leyfis.
Miklir hagsmunir séu í húfi fyrir leyfishafa og telji hann að kærendur hafi engra slíkra hagsmuna að gæta sem réttlæti frestun réttaráhrifa. Til grundvallar liggi atvinnufrelsi leyfishafa, sem varið sé í stjórnarskrá Íslands. Sé á því byggt að hættan sem kærendur haldi fram að skapist við umrædda framkvæmd sé þegar komin fram og aukist ekkert eða lítið við framkvæmdina sjálfa.
Komi til frestunar réttaráhrifa fari öll fjárfesting í mannvirkjum fyrir bí og slátra þurfi öllum lífmassa leyfishafa. Það þurfi ekki að orðlengja um hvað yrði um félagið sjálft og starfsmenn þess, en félagið sé stærsti vinnuveitandinn á sunnanverðum Austfjörðum. Samkvæmt áhættumati Hafrannsóknarstofnunar sé Breiðdalsá eina áin sem sé í hættu á Austfjörðum. Í Breiðdalsá hafi verið stundaðar seiðasleppingar í tugþúsundatali á hverju ári síðan 1966. Efast megi réttilega um að þar hafi nokkurn tíma verið villtur laxastofn, en öruggt sé að svo sé ekki í dag.
Niðurstaða: Í málinu er því haldið fram auk annars að fyrirliggjandi umboð umboðsmanns kærenda séu haldin ágöllum, meðal annars hvað varðar heimild umboðsmannsins til að gera kröfu fyrir þeirra hönd um frestun réttaráhrifa eða stöðvun framkvæmda. Sú meginregla er viðurkennd að sá sem fram kemur sem umboðsmaður annars manns ábyrgist að hann hafi nægilegt umboð til þess sem hann aðhefst í nafni umbjóðanda síns, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Þá liggur ekkert fyrir í málinu að svo stöddu sem gefur tilefni til að vefengja umboðin almennt. Verður því tekin efnisleg afstaða til framkominnar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og ber að skýra slíkar undantekningar þröngt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.
Kærendur byggja í kæru sinni á því að gífurlegt magn úrgangs stafi frá eldinu og að því fylgi hætta á lúsafári, sjúkdómasmiti og erfðamengun. Áður en hið kærða leyfi var veitt hafði Fiskeldi Austfjarða leyfi til 3.000 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði. Sótt var um nýtt rekstrarleyfi 5. janúar 2017 til aukinnar framleiðslu auk þess sem sótt var um tegundarbreytingu. Tekur nýtt rekstrarleyfi til 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi, þar af séu að hámarki 6.000 tonn af frjóum laxi.
Undir rekstri málsins aflaði úrskurðarnefndin upplýsinga frá leyfishafa um fyrirhugaða útsetningu seiða. Mun útsetning fyrirhuguð í júní 2019 í Fáskrúðsfirði á alls 120.000 geldseiðum og 1.080.000 frjóum seiðum. Í Fáskrúðsfirði hefur ekki verið stundað laxeldi áður og verður því almennt að telja að hætta á að fram komi þau umhverfisáhrif sem kærendur halda fram muni aukast frá því sem áður var. Hins vegar eru til staðar leyfi til handa öðru fyrirtæki til framleiðslu á 6.000 tonnum af laxi í Reyðarfirði. Er í því sambandi rétt að benda á að í áhættumati Hafrannsóknastofnunar vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi er lögð fram tillaga um æskilegt hámarkseldi á hverju svæði fyrir sig samkvæmt útreikningum áhættumatslíkans. Er lagt til 15.000 tonna hámarkseldi á svæðinu Fáskrúðsfjörður og Reyðarfjörður og er tekið fram að ekki skipti höfuðmáli hvernig eldið skiptist milli fjarðanna hvað varði áhættu. Sú hætta sem kærendur vísa til varðandi erfðamengun hefur því vart aukist að því marki við útgáfu hins kærða leyfis að hætta sé á óafturkræfu tjóni. Þá benda gögn málsins ekki til þess að sjúkdómar og lúsasmit, sem óvíst er að komi upp í hinu kærða eldi, muni hafa í för með sér svo yfirvofandi neikvæð umhverfisáhrif á meðan á meðferð málsins stendur að kæruheimild verði þýðingarlaus. Að sama skapi verður að telja hættu á að frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa í för með sér tjón fyrir leyfishafa.
Samkvæmt því sem að framan er rakið eru ekki forsendur til að beita undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 og fresta réttaráhrifum hins kærða rekstrarleyfis. Þó skal á það bent að ýmis álitaefni eru uppi í málinu og ber leyfishafa alla áhættu af því að hefja nýtingu á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2019 um að gefa út rekstrarleyfi fyrir eldi á 11.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði á vegum Fiskeldis Austfjarða hf., þar af að hámarki 6.000 tonn af frjóum laxi.
