Ár 2010, mánudaginn 14. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 29/2010, kæra á leyfi byggingarfulltrúans í Garðabæ til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 17 við Mávanes í Garðabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. maí 2010, er barst nefndinni hinn 17. sama mánaðar, kæra L og B, Mávanesi 13, Garðabæ, K og H, Mávanesi 24, R og H, Mávanesi 22 og A, Mávanesi 9, leyfi byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 8. desember 2009 til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 17 við Mávanes. Var samþykktin staðfest á fundi bæjarstjórnar 21. janúar 2010.
Gera kærendur þá kröfu að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi. Með bréfi kærenda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. maí 2010, er barst nefndinni samdægurs, gera kærendur ennfremur kröfu um að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfunnar um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar 19. ágúst 2009 var lögð fram fyrirspurn lóðarhafa Mávaness 17 þar sem leitað var eftir afstöðu nefndarinnar um tillögu að nýju einbýlishúsi á lóðinni. Sagði m.a. eftirfarandi í bókun nefndarinnar: „Tillagan gerir ráð fyrir einbýlishúsi innan byggingarreits sem er alls 786 m². Kjallari er undir húsinu að vestanverðu sem opnast til vesturs enda gefur landlagshalli á lóðinni tilefni til þess. Tillagan er innan þeirra skipulagsskilmála sem í gildi eru í Arnarnesi en byggingarmagn á lóðinni er umtalsvert meira en aðliggjandi hús(nýtingarhlutfall að meðaltali 0,19) og sú bygging sem fyrir er (nh 0,21). Vandað er til tillögunnar og fellur hún vel að aðliggjandi byggð þrátt fyrir stærð. Fram kemur að lóðarhafar hafa kynnt nágrönnum tillöguna. Þar sem að tillagan gerir ráð fyrir húsi sem hefur nýtingarhlutfall sem nemur 0,47 sem er talsvert mikið meira en nústandandi hús og aðliggjandi hús mælir skipulagsnefnd með því að áður en veitt verði byggingarleyfi fyrir framlagðri tillögu skuli skipulagsstjóri grenndarkynna tillöguna með formlegum hætti. Vísast þar með til 4. mgr. greinar 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Grenndarkynna skal eigendum Mávaness 15, 16, 18, 19 og 20.“ Grenndarkynning stóð yfir dagana 11. september til 14. október 2009 og bárust engar athugasemdir.
Á fundi skipulagsnefndar 10. desember 2009 var að nýju fjallað um erindi lóðarhafa Mávaness 17 og lögð fram athugasemd frá íbúa að Mávanesi 22, dags 19. október 2009. Laut athugasemdin m.a. því að tillagan hafi ekki verið kynnt íbúum innar í götunni, m.a. vegna álags af fyrirhuguðum framkvæmdum, að friðsæld íbúa yrði raskað vegna fyrirhugaðra framkvæmda og að engin heimild væri í upphaflegum byggingarskilmálum til að rífa viðkomandi hús og endurbyggja það. Var eftirfarandi fært til bókar: „Við skoðun tillögunnar taldi skipulagsnefnd að framlögð tillaga væri innan marka deiliskipulagsákvæða frá árinu 1964 sem eru sett fram í byggingarskilmálum fyrir lóðir við göturnar Mávanes og Blikanes. Hér er því ekki um breytingu deiliskipulags að ræða. En þar sem að einbýlishúsið sem tillagan gerir ráð fyrir er umtalsvert stærra en aðliggjandi íbúðarhús var ákveðið að grenndarkynna tillöguna eigendum aðliggjandi lóða og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir sem gætu haft áhrif á útfærslu tillögunnar. Engar athugasemdir bárust frá eigendum aðliggjandi lóða… Í Arnarnesi sem og öðrum grónum hverfum eru mörg dæmi þess að eldri hús hafi verið fjarlægð eða að breytingar á þeim hafi verið það umfangsmiklar að þær séu á við framkvæmdir við nýbyggingu. Út frá jafnræðissjónarmiði er því ekki hægt að meina húseigendum að ráðast í umfangsmiklar endurgerðir húsa sinna enda séu kröfur byggingarfulltrúa uppfylltar sbr. 2. kafli byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Skipulagsnefnd gerir ekki athugasemd við framlagða og grenndarkynnta tillögu og telur að hún sé innan ramma deiliskipulags Arnarness. Fylgja skal eftir ofangreindri tímaáætlun og fara skal að tilmælum byggingarfulltrúa um umgengni. Þegar byggingarleyfi hefur verið veitt skal senda erindi til allra íbúa við Mávanes og þeim gerð grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum, umfangi þeirra og tímasetningum.“
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. desember 2009 voru samþykktar umsóknir annars vegar um niðurrif hússins að Mávanesi 17 og hins vegar um byggingu einbýlishúss í þess stað. Á fundi byggingarnefndar 21. desember voru lagðar fram afgreiðslur byggingarfulltrúa frá 4. nóvember 2009 til 10. desember s.á. Á fundi bæjarráðs 12. janúar 2010 lagði ráðið til við bæjarstjórn að afgreiðslur byggingarfulltrúa frá 4. nóvember til 21. desember 2009 yrðu staðfestar. Var fundargerð bæjarráðs samþykkt samhljóða á fundi bæjarstjórnar 21. janúar 2010.
Hafa kærendur skotið framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til íbúa við Mávanes, dags 15. apríl 2010, var tilkynnt um fyrirhugaðar framkvæmdir og tímaáætlun þeirra. Með bréfi nokkurra íbúa við götuna, þar á meðal kærenda, til bæjarstjóra, dags. 23. apríl 2010, var framkvæmdunum mótmælt.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að lóðir við Mávanes hafi flestar verið seldar af eigendum Arnarness á árunum 1964-1965. Þegar salan hafi farið fram hafi kaupendum verið kynnt fyrirhugað skipulag nessins og kvaðir, þ.m.t. byggingarskilmálar. Í kjölfarið hafi afsöl verið gefin út. Ekki hafi öll hús verið byggð samkvæmt ákvæðum um tímafrest og langflest húsin séu 250 til 400 fermetrar að stærð.
Mávanesið sé í raun lokuð gata, tveir botnlangar. Mjög skemmtileg götumynd hafi myndast með árunum með myndarlegum trjágróðri sem veitt hafi mikið skjól. Aðgengi að fjörunni, sem sé m.a. eftir skipulögðum göngustígum við enda lóðar nr. 25, milli lóðanna nr. 9 og 11 og eftir opnu svæði austan við lóðir nr. 1 og 2. Þá sé meira en 40 ára hefð fyrir ótakmörkuðu aðgengi eftir u.þ.b. þriggja metra breiðum göngustíg á sameiginlegri spildu milli lóðanna nr. 17 og 19.
Bent sé á að þrátt fyrir að í byggingarskilmálum hafi ekki verið tiltekin hámarksstærð húsa felist eigi að síður í þeim takmarkanir. Þannig sé skýrt tekið fram að hús skuli að öllu jöfnu vera einnar hæðar en þó sé leyfilegt að hafa kjallara undir þeim hluta sem fjærstur sé götu. Varla þurfi að deila um það að fjærsti hluti húss frá götu geti vart orðið meira en helmingur af dýpt þess.
Þá haldi kærendur því fram að til þess að unnt hefði verið að samþykkja tvöfalt stærra hús en þau hús sem fyrir séu við Mávanes hefði þurft að setja í gang endurskoðunarferli á byggingarskilmálum eða deiliskipulagi, sem kynna hefði þurft öllum húseigendum við götuna og leita eftir samþykki þeirra. Ekki verði við það unað að nú verði tekin upp sú stefna að leyfa hús við Mávanes þar sem aðalhæð fylli út í byggingarreiti lóðar ásamt því að heimilt verði að grafa fyrir íverukjallara undir stærstum hluta hæðarinnar.
Íbúar við Mávanes telji margir að sjálfsagt hefði verið að kynna fyrirhugaðar framkvæmdir fyrir öllum íbúum götunnar, en ekki aðeins þeim sem næstir séu, og hafi jafnræðisregla verið brotin. Við sölu lóða hafi verið lögð áhersla á að fljótlega yrði byggt á þeim til að hverfið yrði sem fegurst og friðsælast. Þegar tekið sé til við að brjóta niður hús í götunni og stofna til umfangsmikilla framkvæmda, sem væntanlega muni standa yfir á annað ár, gefi það vissulega tilefni til að upplýsa íbúa og gefi þeim kost á að tjá sig um málið áður en það sé afgreitt hjá bæjaryfirvöldum. Verði ekki annað séð en að grenndarkynningin hafi verið svo gölluð að hún teljist ómarktæk.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, sbr. 3. ml. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Kærendur séu allir íbúar í Mávanesi en geti ekki talist næstu nágrannar. Sé því ljóst að grenndaráhrif hinnar kærðu framkvæmdar geti ekki varðað hagsmuni þeirra. Beri því þegar af þeirri ástæðu að vísa kærunni frá.
Bent sé á að á fundi skipulagsnefndar 19. ágúst 2009 hafi verið bókað að tillaga að nýbyggingu húss á lóðinni nr. 17 við Mávanes væri í samræmi við þá skipulagsskilmála sem giltu á Arnarnesi. Í bókuninni komi fram að þar sem nýtingarhlutfall hússins sé talsvert hærra en þess húss sem eigi að rífa og aðliggjandi húsa mæli nefndin með því að áður en veitt verði byggingarleyfi verði tillagan kynnt eigendum Mávaness 15, 16, 18, 19 og 20. Hafi nefndin vísað til ákvæðis 4. mgr. gr. 4.2.2 skipulagsreglugerðar. Tilgangur skipulagsnefndar hafi verið að leita eftir sjónarmiðum næstu nágranna, sem ef til vill væri ástæða til að hafa að leiðarljósi eða skoða nánar við útgáfu á byggingarleyfi vegna nýbyggingar. Nágrannakynning hafi farið frá 11. sept. til 14. okt. 2009. Kynningin, sem nefnd hafi verið grenndarkynning, hafi ekki verið grenndarkynning í skilningi ákvæða skipulags- og byggingarlaga eins og mælt sé fyrir um að fram fari um tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulagi. Í umfjöllun um málið hafi gætt þess misskilnings hjá aðilum að um slíka lögformlega kynningu hafi verið að ræða.
Í skipulagsskilmálum sem gildi fyrir Mávanes og Blikanes komi ekki fram neinar takmarkanir á stærð húsa og engin ákvæði séu um nýtingarhlutfall. Þegar litið sé til stærða húsa við Mávanes og Blikanes megi sjá að almennt sé nýtingarhlutfall þeirra á bilinu 0,2-0,3 en í hinu kærða tilviki sé nýtingarhlutfall 0,46. Af hálfu Garðabæjar sé mótmælt þeirri röksemd kærenda að skapast hafi hefð fyrir því að hús við Mávanes eigi af vera að svipaðri stærð. Byggingarréttur á hverri lóð ráðist ávallt af þeim skilmálum sem um viðkomandi lóð gildi og réttur eiganda lóðarinnar til nýtingar sinnar lóðar verði ekki takmarkaður með tilvísun til stærðar bygginga á öðrum lóðum þar sem byggingarréttur hafi ekki verið fullnýttur. Í tilviki eiganda lóðarinnar að Mávanesi 17 eigi hann að geta treyst því að réttur hans til nýtingar á lóðinni sé í samræmi við þá skilmála sem um lóðina gildi og að bygging á lóðinni verði ekki takmörkuð við annað en gildandi skilmála og stærð og lögun byggingarreits samkvæmt mæliblaði. Við umfjöllun um nýtingarhlutfall nýbyggingar að Mávanesi 17 verði að líta af sanngirni til raunverulegra grenndaráhrifa. Slík áhrif ráðist fyrst og fremst af rými 1. hæðar sem sé 468 m² eða sem jafngildi því að nýtingarhlutfall sé 0,27. Þá verði einnig að horfa til þess að um sé að ræða mjög stóra lóð, 1.681 m², sem snúi að sjó, en það dragi úr grenndaráhrifum byggingarinnar.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að þau hafi keypt húsið að Mávanesi 17 í ársbyrjun 2008 með niðurrif þess og byggingu nýs húss í huga. Húsið hafi þá staðið kalt í á annað ár enda hafi fyrri eigandi ætlað að rífa það og byggja nýtt í þess stað. Stærð lóðarinnar hafi hentað vel þar sem sjö væru í heimili og fyrirsjáanlegt að húsið yrði nokkuð stórt þótt ekki væri það sjálfstætt markmið. Frá byrjun hafi verið lögð á það áhersla að við hönnun hússins myndi ekki reyna á byggingarskilmála og að húsið skæri sig ekki í útliti frá nálægum húsum í götunni.
Byggingarleyfishafar haldi því fram að húsið samrýmist að öllu leyti byggingarskilmálum og því hafi grenndarkynningin, sem fram hafi farið, verið óþörf.
Vandséð sé að kærendur sem séu íbúar húsa nr. 9, 13, 22 og 24 eigi nokkra hagsmuni svo heitið geti af þeirri framkvæmd sem kæran lúti að. Ekkert þessara húsa liggi að Mávanesi 17 eða standi andspænis því. Ekkert þeirra sé í beinni sjónlínu við húsið og aðkoma að tveimur þeirra liggi ekki framhjá því. Það sé því skoðun þeirra að kærunni beri að vísa frá úrskurðarnefndinni.
Andsvör kærenda við málsrökum byggingarleyfishafa: Í andsvörum kærenda kemur fram að í byggingarskilmálum fyrir lóðir við Blikanes og Mávanes séu mjög skýrar kvaðir um hámarksstærð íbúðarhúsnæðis. Ekki séu kvaðir um stærð bílgeymslna eða lagnakjallara, þ.e. húsnæðis sem ekki telst íbúðarhæft. Mjög hafi reynt á þessi ákvæði þegar göturnar hafi verið byggðar. Það sé mjög greinilegt af því hvernig þeir aðilar sem staðið hefðu að gerð byggingarskilmála hafi framfylgt þeim að settar hafi verið hömlur á stærð íbúðarhúsnæðis. Í þessu sambandi vísist m.a. til nýtingarhlutfalls lóðanna við Mávanes, sem sé að meðaltali 0,22 og með einni undantekningu, Mávanes 7, á bilinu 0,17-0,32. Við Blikanes séu samsvarandi tölur 0,24 með tveimur undantekningum.
Varðandi kröfu byggingarleyfishafa um frávísun kærunnar sé bent á að þegar íbúum við Mávanes hafi almennt orðið ljóst hvað til stæði á lóðinni nr. 17 hafi þeir stungið saman nefjum og á örskömmum tíma hafi verið skrifað bréf til bæjarstjóra. Engin formleg samtök íbúa séu fyrir hendi á svæðinu. Ekki hafi náðst í alla íbúa götunnar en allir þeir sem tiltækir hafi verið hafi ritað undir umrætt bréf. Eftir fund sem bæjarstjóri hafi boðað til með bréfriturum hafi verið ljóst að skipulags- og byggingaryfirvöld bæjarins myndu ekki gæta hagsmuna íbúanna ótilneydd og því ekki annar kostur en að leggja málið fyrir úrskurðarnefndina. Þetta hafi þurft að gera í flýti vegna kærufrests. Samkvæmt upplýsingum sem aflað hafi verið hafi ekki reynst þörf á að allir íbúar sem hagsmuna eiga að gæta stæðu að því að skjóta málinu til úrskurðarnefndarinnar. Íbúar sem verið hefðu erlendis hafi nú haft samband við kærendur, lýst fullum stuðningi við aðgerðir hópsins og boðist til að bæta nöfnum sínum við undirskriftir.
Það dyljist varla nokkrum að gífurlegir hagsmunir húseigenda við Mávanes, og reyndar annarra íbúa í Arnarnesi, séu í húfi. Það að opnað verði á að efnamenn, innlendir og erlendir, kaupi upp eldri hús, sem byggð hafi verið í samræmi við þær reglur sem gilt hafi og gildi enn á svæðinu, rífi húsin, eyðileggi yfirbragð gatnanna og byggi síðan hús sem þverbrjóti byggingarskilmála og hækki nýtingarhlutfall lóða sem byggingaraðilar hafi haldið sig við, sé með öllu óásættanlegt.
——-
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á vettvangi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi leyfis byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 8. desember 2009 til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 17 við Mávanes, sem staðfest var á fundi bæjarstjórnar 21. janúar 2010. Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi verður húsið á einni hæð nær götu en að hluta á tveimur hæðum fjær götu, samtals 760 m².
Í máli þessu liggur fyrir deiliskipulag Arnarness frá árinu 1961 og byggingarskilmálar fyrir sama svæði frá árinu 1964. Samkvæmt þeim gögnum er heimilt að byggja þar einnar hæðar íbúðarhús ásamt bifreiðageymslu. Í skilmálunum segir ennfremur að húsin á svæðinu skuli vera einnar hæðar, en á lóðum sunnan og vestan götu megi þau vera tvílyft á þeim hluta sem fjærstur er götu, gefi jarðvegshæð á lóð tilefni til þess. Byggingarlínur húsa eru tilgreindar en nýtingarhlutfall lóða er ekki tilgreint.
Lóðin að Mávanesi 17 er 1.681 m² að stærð og stendur neðan götu í lokuðum botnlanga. Innar í þessum sama botnlanga eru m.a. hús kærenda nr. 22 og 24, en hús kærenda nr. 9 og 13 standa framar í götunni. Ekkert húsa kærenda liggur að lóðinni nr. 17 eða er andspænis henni.
Þrátt fyrir stærð hinnar umdeildu nýbyggingar fellur hún vel að lóð og götumynd og breytir ekki að neinu marki yfirbragði hverfisins. Telur úrskurðarnefndin ljóst að hún muni ekki hafa umtalsverð áhrif á útsýni frá eignum kærenda eða önnur slík grenndaráhrif að það geti snert sérstaka og verulega hagsmuni þeirra. Verður ekki heldur fallist á að kærendur eigi lögvarða hagsmuni af því einu að koma í veg fyrir að nýtt hús verið reist á lóð byggingarleyfishafa í stað eldra húss, enda verður almennt að gera ráð fyrir því að hús séu endurýjuð með þeim hætti á svæðum þar sem ekki hafa verið reistar við því skorður, svo sem með friðlýsingu eða hverfisvernd. Verða nágrannar jafnframt að þola tímabundið rask og ónæði sem mannvirkjagerðinni fylgir, enda sé eðlilegt tillit tekið til hagmuna þeirra við framkvæmd verksins.
Að öllu þessu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kærendur eigi ekki þá lögvörðu hagsmuni tengda ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar sem eru skilyrði kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni vegna aðildarskorts kærenda.
Úrskurðarorð:
Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ ______________________________
Ásgeir Magnússon Hildigunnur Haraldsdóttir
