Árið 2019, fimmtudaginn 19. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 28/2019, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 um veitingu starfsleyfis fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. apríl 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Veiðifélag Breiðdæla, Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár og Veiðifélag Vesturdalsár þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 að veita Fiskeldi Austfjarða hf. starfsleyfi fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 16. maí 2019.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 7. maí 2019.
Málavextir: Með umsókn, dags. 5. janúar 2017, sótti Fiskeldi Austfjarða hf. um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til framleiðslu á 24.000 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði og Berufirði, en félagið hafði á þeim tíma leyfi til að framleiða samtals 11.000 tonn af laxi og regnbogasilungi í fjörðunum. Hinn 19. september s.á. lagði félagið fram frummatsskýrslu um eldi á allt að 21.000 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Frummatsskýrslan var auglýst 6. október 2017 í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu og Morgunblaðinu og 12. október 2017 í staðarblaðinu Dagskránni. Skýrslan lá frammi til kynningar frá 6. október til 17. nóvember 2017 á skrifstofum Djúpavogshrepps, skrifstofum Fjarðabyggðar, Bókasafni Djúpavogs, Bókasafni Fjarðabyggðar á Fáskrúðsfirði, í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun. Auk þess var frummatsskýrslan aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar. Fiskeldi Austfjarða hélt kynningarfund á Djúpavogi um framkvæmdina og mat á umhverfisáhrifum hennar 19. október 2017 og lagði fram 19. mars 2018 matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði, þar af 6.000 tonn af frjóum laxi. Var leitað álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og lá það fyrir 14. júní s.á., að fengnum umsögnum Djúpavogshrepps, Ferðamálastofu, Fjarðabyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar.
Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að í samræmi við 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 26. gr. reglugerðar um sama efni hafi stofnunin farið yfir matsskýrslu Fiskeldis Austfjarða, sem lögð hafi verið fram samkvæmt 10. gr. sömu laga. Telji stofnunin að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Jafnframt er tekið fram að Skipulagsstofnun telji „að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs laxeldis Fiskeldis Austfjarða í Berufirði og Fáskrúðsfirði felist í áhrifum á ástand sjávar, botndýralíf, aukinni hættu á að fisksjúkdómar og laxalús berist í villta laxfiska og áhrifum á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Þá telur Skipulagsstofnun að fyrirhugað eldi Fiskeldis Austfjarða komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með fyrirhuguðu eldi Laxa fiskeldis í Fáskrúðsfirði á þá þætti sem nefndir voru hér á undan. Þá telur Skipulagsstofnun að fyrirhugað eldi Fiskeldis Austfjarða í Berufirði og Fáskrúðsfirði komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru fyrirhuguðu eldi á Austfjörðum á villta laxastofna með tilliti til erfðablöndunar, villta laxfiska með tilliti til laxalúsar og á landslag og ásýnd.“ Lagði stofnunin til að í starfsleyfi yrðu sett nánar tilgreind tíu skilyrði sem vörðuðu vöktun, viðmið, mótvægisaðgerðir o.fl. vegna áhrifa framkvæmdarinnar á ástand sjávar og botndýralíf, sem og vegna aukinnar hættu á fisksjúkdómum og laxalús.
Hinn 23. október 2018 lá fyrir viðbótargreinargerð leyfishafa við fyrri matsskýrslu þar sem gerð var nánari grein fyrir samanburði valkosta. Var greinargerðin lögð fram vegna úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 3/2018, 4/2018, 5/2018 og 6/2018, en í málunum voru rekstrarleyfi og starfsleyfi Arnarlax og Arctic Sea Farm í Patreksfirði og Tálknafirði felld úr gildi þar sem ekki hafði farið fram nauðsynlegur samanburður umhverfisáhrifa fleiri kosta. Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um greinargerð félagsins um samanburð valkosta og spurt hvort hún yrði til þess að Skipulagsstofnun gæfi út álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar að nýju. Umsögn Skipulagsstofnunar lá fyrir 5. nóvember s.á. og í niðurstöðu hennar er tekið fram að í greinargerð sinni fjalli framkvæmdaraðili um þá valkosti við sjókvíaeldi sem helst hafi verið í umræðunni á undanförnum misserum. Segir svo eftirfarandi: „Að mati Skipulagsstofnunar eru þau sjónarmið, sem framkvæmdaraðili færir fram fyrir því að útiloka valkostina sem raunhæfa kosti til að ná markmiðum framkvæmdar, almennt hlutlæg og málefnaleg. Í greinargerð framkvæmdaraðila er jafnframt fjallað um þá valkosti sem bornir voru saman í matsskýrslu og settir fram vegna upplýsinga sem komu fram í umhverfismatsferlinu. Þá er fjallað um þær breytingar sem orðið hafa á fyrirhuguðu framleiðslumagni og ástæður þeirra breytinga. Skipulagsstofnun telur umfjöllun í greinargerðinni um valkosti fullnægjandi og telur ekki ástæðu til að gefa út nýtt álit um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs laxeldis Fiskeldis Austfjarða í Beru- og Fáskrúðsfirði.“
Tillaga að starfsleyfi var auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 14. desember 2018 með fresti til að skila inn athugasemdum til 18. janúar 2019. Bárust athugasemdir á auglýsingartíma, m.a. frá kærendum. Hinn 19. mars s.á. veitti Umhverfisstofnun Fiskeldi Austfjarða starfsleyfi fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi. Gildistími leyfisins er til 19. mars 2035 og er það bundið ýmsum skilyrðum. Auglýsing um útgáfu þess birtist á vefsíðu Umhverfisstofnunar 22. mars 2019. Með gildistökunni féll úr gildi eldra starfsleyfi leyfishafa í Berufirði.
Hinn 21. mars 2019 veitti Matvælastofnun Fiskeldi Austfjarða rekstrarleyfi fyrir eldi því sem hér um ræðir, en auk þess veittu Matvælastofnun og Umhverfisstofnun rekstrarleyfi og starfsleyfi vegna eldis sama aðila í Fáskrúðsfirði á 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, á grundvelli sama mats á umhverfisáhrifum. Hafa þær leyfisveitingar einnig verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar og eru þau kærumál nr. 26/2019, 29/2019 og 30/2019.
Málsrök kæranda: Kærendur telja sig eiga mikilla hagsmuna að gæta að ekki sé stefnt í hættu lífríki Breiðdalsár, Hofsár, Sunnudalsár, Vesturdalsár og Selár, sem og hinum villtu lax- og silungsstofnum ánna, m.a. með lúsafári og erfðamengun frá framandi og kynbættum eldislaxi sem muni sleppa í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Berufirði. Eldisfiskur muni dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið eins og nýleg reynsla sýni, en þó mest í veiðiár á Austfjörðum. Krafa kærenda um ógildingu leyfisins sé byggð á því að ýmiskonar vanræksla framkvæmdaraðilans og leyfisveitandans hafi átt sér stað og verulegir annmarkar séu á starfsleyfinu og við útgáfu þess.
Við framkvæmd eins og laxeldi framkvæmdaraðila sé mat á umhverfisáhrifum lagaskylda samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdaraðili hafi aðeins fjallað um einn valkost í matsskýrslu sinni og hafi því ekki sinnt þeirri skyldu að fjalla um og bera saman þá aðra valkosti sem til greina hafi komið varðandi framkvæmdina, s.s. notkun geldfisks, eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða núllkost, sem myndu hafa í för með sér minni eða enga skaðsemi fyrir náttúruna eða eignir annarra aðila, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og h-lið 1. tl. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Hvergi sé lagaheimild til að víkja frá ákvæðum 8. gr. laga nr. 106/2000 um að málsmeðferð skuli hefja með tillögu að matsáætlun sem framkvæmdaraðili skuli kynna umsagnaraðilum og almenningi. Eftir að framkvæmdaraðili hafi lagt fram matsskýrslu 19. mars 2018 án valkostasamanburðar hafi hann reynt, eftir að kynningartíma matsskýrslunnar hafi lokið, að koma henni í löglegt horf með því að leggja fram hinn 23. október 2018 viðbótargreinargerð upp á 31 blaðsíðu.
Viðbótargreinargerðin, sem hafi átt að vera grundvallarinnlegg í matsskýrsluna, hafi ekki verið auglýst til almennrar umsagnar heldur aðeins send frá Umhverfisstofnun til Skipulagsstofnunar til umsagnar. Þessi leynilega meðferð sé andstæð fyrirmælum um opinbera auglýsingu skv. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 3. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 660/2015, og lögmæltum andmælarétti samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Sá verulegi annmarki á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sé á ábyrgð Umhverfisstofnunar og hljóti að varða ógildingu á hinu útgefna starfsleyfi. Ef afsláttur yrði veittur af fullu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 8. gr. laga nr. 106/2000, með einhvers konar hlutamálsmeðferð í formi viðbótarbúts við eldra mat, sé ljóst að grafið yrði undan markmiði löggjafar um mat á umhverfisáhrifum. Að stytta sér þannig leið sé einnig óheimilt samkvæmt ákvæðum Árósasamningsins. Um afleiðingar vanrækslu á því að bera saman valkosti vísist til dóms Hæstaréttar frá 16. febrúar 2017 í máli nr. 573/2016. Hér vísist einnig til tveggja dóma ESB-dómstólsins í máli nr. C-435/97, WWF o.fl., málsgr. 50-54, og í máli framkvæmdastjórnarinnar gegn Belgíu nr. C-435/09, málsgr. 62. Í dómum þessum komi fram að þrátt fyrir að tilskipun 2011/92/ESB (áður 85/337/EBE) veiti aðildarríkjum visst svigrúm hvað varði málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum þá verði matið að uppfylla ákvæði tilskipunarinnar. Þannig verði að skýra lög nr. 106/2000 og framkvæmd þeirra til samræmis við EES-samninginn, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.
Sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum sem viðhaft hafi verið taki til tveggja aðskildra svæða, þ.e. annars vegar í Berufirði og hins vegar í Fáskrúðsfirði. Firðirnir séu að fullu aðskildir og þeir séu sitt hvoru megin við Stöðvarfjörð og Beiðdalsvík og um 33 km fjarlægð sé á milli miðju fjarðarmynna Berufjarðar og Fáskrúðsfjarðar. Skilyrði sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 séu að framkvæmdir séu á sama svæði og háðar hvor annarri. Hvorugt þessara skilyrða sé til staðar. Vísist hér til staðfestingar framkvæmdaraðila sjálfs í svari til Skipulagsstofnunar, sem greint sé frá neðst á bls. 8 í áliti stofnunarinnar frá 16. júní 2018, um „að Berufjörður og Fáskrúðsfjörður séu sitt hvort svæðið með mismunandi burðarþolsmat. Þar af leiðandi hafi hvor fjörður sína eldisáætlun.“
Vísað sé til 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sem og til athugasemda við 2. mgr. 1. gr. í frumvarpi því sem orðið hafi að nefndum lögum. Þar segi: „Á hinn bóginn er það skýrt og endurspeglast að sínu leyti í markmiðsyfirlýsingu 2. mgr. og fleiri greinum frumvarpsins að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar [fiskeldis] má ekki gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun felst í raun að þegar ekki fara saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað er sérstaklega um í frumvarpi þessu víkja hinir síðarnefndu.“ Hafi Umhverfisstofnun ekki sýnt fram á hvernig útgáfa starfsleyfisins samrýmist tilvitnuðu lagaákvæði og valdi það ógildingu þess.
Meðferð stofnunarinnar á umsókn leyfishafa sé hluti af umhverfismatsferli og skuli fara fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eins og þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB, svo sem henni hafi verið breytt með breytingartilskipun 2014/52/ESB, sbr. g-lið 2. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar, sem sé hluti af EES-samningnum. Umhverfisstofnun hafi t.d. ekki tekið með beinum hætti afstöðu til stóru spurningarinnar í málinu, þ.e.a.s. hvort rök hafi verið til þess að hafna umsókninni, a.m.k. að sinni.
Samkvæmt 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar geti stjórnvöld ekki afhent eignar- eða afnotarétt að hafsvæði við landið nema fyrir því sé sérstök lagaheimild. Hvergi sé í lögum heimild til handa stjórnsýsluhöfum til að stofna til einstaklingsbundinna afnota manna yfir hafsvæðum umhverfis landið. Fyrirhugað athafnasvæði leyfishafa sé utan netlaga og innan landhelgi Íslands. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins sé íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nái samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Eignarrétti ríkisins fylgi eignarráð yfir hafinu á sama svæði. Leyfishafi hafi ekki lagt fram skilríki fyrir afnotum sínum af hafinu, eins og lagaskylda sé skv. 2. mgr. 8. gr. fiskeldislaga, sbr. 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar.
Ljóst sé að verði leyft laxeldi með norskum kynbættum og framandi eldisstofni í sjókvíum í Berufirði séu veiðiár allt í kringum landið í hættu vegna erfðamengunar frá strokufiski en þó mest á Austfjörðum. Fram komi í áliti Fiskistofu, dags. 18. janúar 2013, að gert sé ráð fyrir að einn lax sleppi út fyrir hvert framleitt tonn af eldislaxi og leiti inn á þessi nærliggjandi laxveiðisvæði. Við málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi lögvernduðum eignarréttindum annarra í engu verið sinnt enda þótt fyrir liggi, einkum frá Noregi, vísindalegar upplýsingar um víðtæka skaðsemi af starfsemi sem hér um ræði. Þá láti stofnunin undir höfuð leggjast að rannsaka sérstaklega og leggja mat á hættuna á umhverfistjóni.
Samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 sé Breiðdalsá í mestri áhættu allra laxveiðiáa á Íslandi vegna sjókvíalaxeldis með norskum, kynbættum laxastofni í nágrenni árinnar. Samkvæmt áhættumatslíkaninu sé áin rétt undir 4% þröskuldsgildi innblöndunar eldisfisks þegar reiknað sé með heildareldismagni samkvæmt útgefnum rekstrarleyfum fyrir sjókvíaeldi á þeim tíma sem áhættumatið hafi verið gert. Útgefin rekstrarleyfi hafi þá tekið til framleiðslu á 6.000 tonnum í Reyðarfirði og 6.000 tonnum í Berufirði, eða samtals 12.000 tonnum af frjóum laxi. Eftir útgáfu starfsleyfis þess sem þessi kæra fjalli um sé í skjóli útgefinna sjókvíaeldisleyfa samtals gert ráð fyrir 50% meira magni af frjóum laxi á Austfjörðum en áhættumatið frá 2017 hafi byggst á. Með 18.000 tonna sjókvíaeldi með frjóum laxi sé ljóst að gera verði ráð fyrir 18.000 strokulöxum á ári miðað við hina almennt viðurkenndu viðmiðunarreglu um einn strokulax fyrir hvert tonn í sjókvíaeldi. Hrognafjöldi hverrar eldishrygnu sem nái að hrygna í veiðiá sé um 6.000 hrogn (4 kg fiskur). Sé gert ráð fyrir að endurheimtur í viðkomandi veiðiá verði 2% af þessum hrognafjölda, sem gæti þó allt eins verið frá 0,5% til 10%, geri það 120 göngufiska (blendinga) í ána frá aðeins einni eldishrygnu. Megi nærri geta hvernig ástand eldislaxa í austfirskum laxveiðiám, og þá sérstaklega Breiðdalsá, verði fljótlega eftir að allt þetta risaeldi byrji. Starfsleyfi það sem hér sé kært, að meðtöldu nýju starfsleyfi í Fáskrúðsfirði, hækki þröskuldsgildi áhættumats Breiðdalsár upp í tæplega 6%, sem sé langt yfir þeim mörkum sem framkvæmdaraðili, Fiskistofa, Umhverfisstofnun, Matvælastofnun og Skipulagsstofnun hafi staðfest að skuli virt við útgáfu starfsleyfis fyrir Fáskrúðsfjörð og Berufjörð.
Upplýsingar um staðsetningu eldiskvía fyrir ófrjóan lax í Berufirði séu hvorki í matsskýrslu né í starfsleyfi og sé lýsing á framkvæmdinni því alls ófullnægjandi skv. 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Vísist hér einnig til niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar í 5. kafla á bls. 34 um „Tilhögun eldis“, þar sem stofnunin staðfesti þennan annmarka á eldisáætlunum framkvæmdaraðila.
Samkvæmt breytingartilskipun 2014/52/ESB skuli leyfisveitandi leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar við útgáfu leyfis. Einnig skuli leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð sé grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá því. Niðurstaða Skipulagsstofnunar um nokkuð neikvæð og talsvert neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar varði t.d. súrefnisstyrk á takmörkuðu svæði við botn bæði Fáskrúðsfjarðar og Berufjarðar, sjúkdóma laxfiska næst eldissvæðinu ef sjúkdómur dreifist um svæði í nærliggjandi fjörðum, áhrif á laxfiska ef vandamál vegna laxalúsar verði viðvarandi eða ef laxalús dreifist á víðáttumeira svæði og smiti fiska í nærliggjandi fjörðum, áhrif strokulaxa á stofna villtra laxa vegna erfðablöndunar og samlegðaráhrifa vegna eldis fleiri eldisfyrirtækja. Einnig áhrif á fiskveiðar í Berufirði og Fáskrúðsfirði, ásýndarbreytingar og þar með áhrif á upplifun ferðamanna og útivistarfólks sem leið eigi um Austfirði. Umhverfisstofnun hafi látið hjá líða að fara eftir fyrrnefndum fyrirmælum.
Aðeins einn valkostur auk núllkosts sé nefndur vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar í frummatsskýrslu framkvæmdaraðila. Skortur á umfjöllun um hina ýmsu valkosti sé svo verulegur annmarki á frummatsskýrslunni að það varði höfnun hennar. Þá hafi viðbótargreinargerð framkvæmdaraðila um samanburð valkosta, dags. 23. október 2018, ekki verið auglýst til almennrar umsagnar. Mótmælt sé órökstuddri staðhæfingu í viðbótargreinargerðinni um að rúmmetri í stöð með lokuðum kvíum sé tíu sinnum dýrari en sjókvíastöð með netkvíum. Vakin sé athygli á yfirlýsingu framkvæmdaraðila þess efnis að dæmin sanni að fiskur sleppi úr hefðbundnum kvíum eins og lokuðum kvíum. Þá sé bent á andstæðar upplýsingar um landeldi í greinargerðinni. Á einum stað segi að landeldi fyrir 10.000 tonna eldi þurfi 6,4 til 9 ha lands, en síðar í sömu málsgrein segi að landeldi þurfi 2 til 3 ha lands fyrir hver 1.000 tonn sem framleidd séu, þ.e. 20 til 30 ha fyrir 10.000 tonna eldisstöð. Einnig sé mótmælt fullyrðingu um að landeldisstöð fyrir 20.000 tonn muni kosta 50 til 60 milljarða á meðan sjókvíaeldisstöð fyrir sama magn kosti um 4,6 milljarða. Þekkt sé að framleiðsla eldislax í landeldi í Noregi sé núna með svipuðum framleiðslukostnaði pr. kg og sjókvíaeldi.
Að mati framkvæmdaraðila, Fiskistofu, Umhverfistofnunar, Matvælastofnunar og Skipulagsstofnunar beri að leggja niðurstöður áhættumats Hafrannsóknastofnunar til grundvallar við ákvarðanir um leyfisveitingar til sjókvíaeldis á frjóum laxi. Að teknu tilliti til áhættumatsins telji Skipulagsstofnun að samlegðaráhrif fyrirhugaðs eldis leyfishafa með núverandi og fyrirhuguðu eldi Laxa fiskeldis ehf. á stofna villtra laxa séu líkleg til að verða verulega neikvæð og að miðað við fyrirliggjandi þekkingu séu ekki forsendur til að veita leyfi til alls eldisins. Svo virðist sem allar nefndar stofnanir hafi gengið út frá heildareldismagni á grundvelli þeirra framleiðsluleyfa sem útgefin hafi verið 14. júlí 2017, þegar áhættumatið hafi verið birt. Sú niðurstaða gefi alranga mynd af áhættumati, þegar við bætist eldismagn nýrra starfsleyfa og rekstrarleyfa, sem auki eldismagnið um 50%. Framkvæmdaraðili hafi ekki gert grein fyrir samlegðaráhrifum eldisins og hvernig kynslóðaskipt eldi og hvíld eldissvæða verði háttað með tilliti til annars fyrirhugaðs eldis í Fáskrúðsfirði, Berufirði og Reyðarfirði eða hvernig tryggja eigi samhæfða eldisferla óskyldra aðila til að lágmarka smithættu á milli eldissvæða og vegna náttúrlegra laxfiska til framtíðar. Framkvæmdaraðilinn hafi enga grein gert fyrir því hvort einhverjir samningar um samstarf hafi verið gerðir við önnur eldisfyrirtæki sem fyrirhugi sjókvíaeldi í nefndum fjörðum.
Samkvæmt a-lið 2. mgr. 75. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, fari Umhverfisstofnun með eftirlit með því að náttúru Íslands sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit sé ekki falið öðrum með sérstökum lögum. Beri stofnuninni að rannsaka og meta sjálfstætt öll áhrif framkvæmdarinnar á náttúruna við gerð og útgáfu starfsleyfisins, en það hafi ekki verið gert. Sé í þessu sambandi vísað til 1. gr. og 2. gr. náttúruverndarlaga, til varúðarreglunnar í 9. gr. sömu laga og til 63. gr. laganna um innflutning og dreifingu á lifandi framandi lífverum. Jafnframt verði að líta til 1. gr. laga um fiskeldi.
Starfsemin brjóti gegn 1. gr., 2. gr. og 9. gr. náttúruverndarlaga og setji fjölbreytni íslenskrar náttúru til framtíðar í hættu og þróun hennar á eigin forsendum sé ekki lengur tryggð nái hún fram að ganga. Feli starfsemin í sér samskipti manns og náttúru, sem valdi því að líf spillist og fari enn fremur gegn þeirri stefnu að stuðla að vernd líffræðilegrar fjölbreytni. Hvorki sé í starfsleyfinu getið um skyldu framkvæmdaraðila um að tryggt skuli að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó né getið um norska staðalinn NS 9415:2009.
Hvorki í starfsleyfinu né greinargerð Umhverfisstofnunar sé vegna vinnslu starfsleyfisins getið álits erfðanefndar landbúnaðarins frá 6. júní 2017, þar sem m.a. segi: „Að mati Erfðanefndar landbúnaðarins er frekari útgáfa leyfa til eldis á frjóum laxi af erlendum uppruna í sjókvíum óforsvaranleg miðað við stöðu leyfisveitinga og skorti á upplýsingum um áhrif eldisins á villta laxastofna í íslenskum ám. Nefndin ráðleggur stjórnvöldum að koma í veg fyrir alla frekari útgáfu leyfa til sjókvíaeldis á laxi, þ.m.t. þá tugi þúsunda tonna sem komin eru í formleg umsóknarferli.“
Norskir strokulaxar úr sjókvíaeldi séu nú byrjaðir að veiðast í veiðiám landsins með óhjákvæmilegri skerðingu orðspors hreinnar náttúru. Strokulaxar sem hafi veiðst á síðasta ári, allt frá Staðarhólsá/Hvolsá í Dölum og austur til Vatnsdalsár og Eyjafjarðarár, hafi verið upprunagreindir og reynst flestir koma úr sjókvíum Arnarlax hf. í Arnarfirði og Tálknafirði. Á bak við hvern stangarveiddan eldislax séu tugir eða hundruð strokulaxa, enda teljist strokulaxar úr 10.000 tonna sjókvíaeldi Arnarlax hf. á síðasta ári í þúsundum.
Gerðar séu athugasemdir við nokkur atriði í athugasemdum Umhverfisstofnunar til úrskurðarnefndarinnar og ítreki kærendur málsrök sín. Heimatilbúin valkostaumfjöllun í viðbót við matsskýrslu komi ekki í stað mats á umhverfisáhrifum enda verði að fjalla um fjölmörg önnur atriði í nýju mati. Mat á umhverfisáhrifum hafi í meginatriðum farið fram á árunum 2014 til 2016 og geti það því hvorki talist í fullu gildi í skilningi breytingartilskipunar 2014/52/ESB né geti það sem slíkt verið grundvöllur nýrrar ákvörðunar skv. 13. gr. laga nr. 106/2000. Staðan sé gjörbreytt frá því að matsskýrslan hafi verið unnin sem álit Skipulagsstofnunar hafi byggt á. Margvíslegar skýrslur um áhættumat og erfðablöndunarhættu hafi komi fram síðan, s.s. álit erfðanefndar landbúnaðarins frá 6. júní 2017, áhættumat Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldisstofna og náttúrulegra laxastofna á Íslandi og skýrsla Hafrannsóknastofnunar 25. ágúst 2017 um erfðablöndun eldislaxa af norskum uppruna við íslenska laxastofna. Bent sé á dóm Hæstaréttar í máli nr. 575/2016 þar sem ekki hafi verið fallist á skemmri skírn sem framkvæmdaraðili hafi reynt að sleppa með. Þeirri staðhæfingu Skipulagsstofnunar að umfjöllun framkvæmdaraðila um valkosti hafi verið almennt hlutlæg og málefnaleg sé mótmælt. Laxeldi á landi sé fyllilega raunhæfur valkostur og sé í dag helsti vaxtarbroddur laxeldis í heiminum, enda útiloki það gífurleg náttúruspjöll eldis í opnum sjókvíum og sé framleiðslukostnaður landeldis orðinn fyllilega samkeppnisfær við sjókvíaeldi. Sama gildi um eldi geldfisks. Vísist þar til stórfelldrar framleiðslu á geldhrognafiski hjá Stofnfiski á Reykjanesi. Einnig sé nærtækt að líta til leyfisumsóknar framkvæmdaraðila og nýútgefinna starfsleyfa og rekstrarleyfa honum til handa í Fáskrúðsfirði og Berufirði fyrir samtals 8.800 tonna framleiðslu geldlax.
Loks hafi stofnunin ekki fjallað um þá strokulaxa úr sjókvíaeldi sem upprunagreindir hafi verið úr sjókvíum í Arnarfirði og Tálknafirði, en slíkt hljóti að teljast alvarlegur skortur á umfjöllun og rannsókn stofnunarinnar á þeim náttúruspjöllum sem nú séu byrjuð.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að viðbótargreinargerðin hafi verið auglýst með öðrum gögnum málsins opinberlega á vefsíðu stofnunarinnar um leið og tillaga að starfsleyfi hafi verið auglýst og óskað eftir athugasemdum. Þannig hafi verið sérstaklega gerð grein fyrir viðbótargreinargerðinni. Sú málsmeðferð sé í samræmi við samráð Umhverfisstofnunar við Skipulagsstofnun og forsendur í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, einkum í málum nr. 46/2016, 3/2018, 4/2018, 5/2018 og 6/2018, um að leyfisveitandi kanni samkvæmt rannsóknarreglu hvort álit Skipulagsstofnunar sé lögmætur grunnur ákvarðanatöku.
Leyfisveitandi hafi rannsakað málið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 og gætt að því að auglýsa opinberlega þau gögn sem bæst hafi við í rannsókn hans um umhverfisáhrif og með því náð markmiðum mats á umhverfisáhrifum. Þau skilaboð, sem lesa megi í úrskurðunum megi einnig sjá í dómum Hæstaréttar, t.a.m. í máli nr. 796/2015, þar sem fjallað sé um hlutverk leyfisveitanda, sbr. rannsóknarreglu við ákvarðanatöku. Kalli leyfisveitandi eftir viðbótargögnum á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar sé mikilvægt að þau gögn séu auglýst og að almenningur geti komið með athugasemdir, en það hafi einmitt verið gert. Séu því ekki rök til að ógilda starfsleyfið á þessum grundvelli.
Umhverfisstofnun fái ekki séð að það bindi hendur leyfisveitanda við útgáfu leyfa að í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sé fjallað um fyrirhugað eldi í Berufirði annars vegar og Fáskrúðsfirði hins vegar í einni skýrslu þar sem nægjanlegur greinarmunur sé gerður á mismunandi umhverfisáhrifum í hvorum firði fyrir sig. Leyfisveitendur hafi aftur á móti ákveðið að gefa út leyfi fyrir hvorn fjörð fyrir sig, enda séu umhverfisaðstæður mismunandi milli fjarða. Jafnframt verði eftirlit og eftirfylgni með starfsleyfunum mun skilvirkara. Á þessum grundvelli hafi það verið ákvörðun Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar að gefin yrðu út tvö leyfi.
Bent sé á að stofnunin gefi út starfsleyfi vegna eldis sjávar- og ferskvatnslífvera á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Markmið þeirra laga séu m.a. að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið gætt að markmiðsákvæðum laganna, sem ekki verði séð að farið hafi gegn markmiðsákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi.
Umhverfisstofnun hafi farið ítarlega yfir matsskýrslu framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, m.t.t. þess hvort umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi verið lýst með fullnægjandi hætti og hvort gerðar hafi verið viðeigandi ráðstafanir til að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Þá hafi stofnunin einnig óskað eftir viðbótarupplýsingum um matið varðandi umhverfisáhrif mismunandi valkosta og gætt að opinberri birtingu viðbótarupplýsinga. Telji stofnunin málsmeðferðina í heild vera traustan grundvöll ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis. Umhverfisstofnun hafi farið yfir tillögu að matsáætlun framkvæmdaraðila og matsskýrslu framkvæmdarinnar og m.a. veitt umsagnir til Skipulagsstofnunar í málsmeðferðinni. Brugðist hafi verið við athugasemdum með viðunandi hætti og tekið á þeim í ákvæðum starfsleyfis. Þá hafi stofnunin tekið á móti og farið yfir umsókn um starfsleyfi og þau gögn sem málið varði.
Í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 4/2018 og 6/2018 komi fram að skyldur leyfisveitanda vegna matsskyldra framkvæmda séu að gæta að því að lögbundið álit Skipulagsstofnunar sé nægilega traustur grundvöllur leyfisveitingar, auk þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar, eins og segi í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Umhverfisstofnun hafi því farið yfir álit Skipulagsstofnunar með þeim hætti og talið að í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þyrfti að fjalla með ítarlegri hætti um valkosti við framkvæmdina, einkum er varði núllkost, lokaðar kvíar, landeldi og geldfisk. Hafi stofnunin kallað eftir því að leyfishafi gerði betur grein fyrir valkostum heldur en þeim sem lýst hafi verið í matsskýrslu og í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafi hafi skilað viðbótargreinargerð til Umhverfisstofnunar um þá þætti sem stofnunin hafi talið að fjalla þyrfti um með ítarlegri hætti. Hafi stofnunin farið yfir viðbótargreinargerðina og talið hana lýsa með fullnægjandi hætti þeim atriðum sem frekara ljósi myndu varpa á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, þ.m.t. núllkost. Enn fremur hafi Umhverfisstofnun óskað eftir umsögn Skipulagsstofnunar um greinargerðina, sem hafi talið að umfjöllun um valkosti væri fullnægjandi og ekki talið ástæðu til að gefa út nýtt álit um mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi Umhverfisstofnun auglýst öll gögn varðandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar opinberlega með starfsleyfistillögu og kallað eftir athugasemdum.
Samkvæmt stjórnarskránni megi ekki láta af hendi afnotarétt að fasteignum landsins nema samkvæmt lagaheimild. Ekki verði séð að afmörkuð hafsvæði utan netlaga geti flokkast undir hugtakið fasteign. Samkvæmt lögum nr. 41/1979 um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn sé íslenska ríkið með óskoraðan fullveldisrétt innan landhelginnar og einnig í efnahagslögsögu að því er varði rannsóknir, hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, lífrænna og ólífrænna, á hafsbotni og í honum, í hafinu yfir honum svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins. Lög nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafbotnsins fjalli um ólífrænar og lífrænar auðlindir á, í eða undir hafsbotninum, annarra en lifandi vera. Einnig sé mælt fyrir um leyfi Orkustofnunar ef um sé að ræða töku eða nýtingu efnis af hafsbotni eða úr honum. Því sé hafnað að ekki séu fyrir hendi heimildir til að veita rekstraraðilum starfsleyfi til að starfrækja eldi sjávarlífvera á haf- og strandsvæðum við Ísland utan netlaga. Löggjafinn hafi ákveðið að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir eldi sjávarlífvera, sbr. lög nr. 7/1998 og Matvælastofnun fari með útgáfu rekstrarleyfa fyrir fiskeldi. Þá sé bent á auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum sé óheimilt. Jafnframt sé bent á að í dómi Héraðsdóms Reykjaness nr. E-386/2017 hafi dómurinn talið að íslenskum stjórnvöldum væri veitt heimild skv. lögum nr. 71/2008 að afhenda afnotarétt að því hafsvæði þar sem starfsemi laxeldis fari fram. Þá sé bent á umfjöllun í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 2/2018 um afnot hafsvæða og leyfisveitingar fyrir fiskeldi.
Svæði þar sem óheimilt sé að starfrækja fiskeldi í sjó vegna veiðiréttarhagsmuna séu afmörkuð sérstaklega, sbr. auglýsingu nr. 460/2004. Ekki sé um að ræða aðra svæðisbundna afmörkun sambærilega við afmörkun iðnaðarsvæða í skipulagi, sem starfsleyfisútgáfa á landi þurfi að byggjast á. Ekki hafi heldur verið skilgreindur bótaréttur vegna ráðstöfunar hafsvæðis á sama hátt og gert sé í skipulagslögum. Geri lög ekki ráð fyrir því að Umhverfisstofnun geri við gerð starfsleyfis ráðstafanir varðandi slíka einkaréttarlega hagsmuni.
Kærendur virðist blanda saman áhættumati erfðablöndunar í Berufirði annars vegar og Fáskrúðsfirði og Reyðarfirði hins vegar. Hafrannsóknastofnun hafi gefið út í júlí 2017 áhættumat erfðablöndunar fyrir frjóan eldislax sem sé 15.000 tonna framleiðsla sameiginlega fyrir Fáskrúðsfjörð og Reyðarfjörð og 6.000 tonn fyrir Berufjörð. Það áhættumat hafi komið til á þeim tíma er laxeldisfyrirtækin hafi unnið að mati á umhverfisáhrifum og umsóknum um starfsleyfi og rekstrarleyfi. Umhverfisstofnun hafi kynnt sér áhættumatið ítarlega og tekið þá afstöðu að fylgja áhættumatinu þótt það hafi ekki verið lögfest. Það muni því hafa áhrif á fyrirætlanir fyrirtækjanna og ljóst að ekki verði hægt að gefa út allar þær heimildir sem þau hafa stefnt að. Áhættumatið sé því takmarkandi þáttur til viðbótar við burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar, en útgefið burðarþolsmat fyrir Berufjörð sé 10.000 tonn af eldislaxi. Samkvæmt hinu kærða starfsleyfi sé leyfi til að ala 9.800 tonn í Berufirði, þar af 6.000 tonn af frjóum laxi, og séu veittar heimildir því vel innan burðarþolsmats og áhættumats.
Í starfsleyfinu sé nákvæmlega gerð grein fyrir staðsetningu sjókvíaeldis rekstraraðila. Umhverfisstofnun bendi á að í lögum nr. 106/2000 sé ekki gerð krafa um að tiltekin sé sérstaklega staðsetning eldiskvía fyrir ófrjóan lax annars vegar og frjóan hins vegar. Rekstraraðili þurfi heimild frá Matvælastofnun til útsetningar seiða og því sé hægt að fylgjast með magni af frjóum og ófrjóum fiski í eldi rekstraraðila. Frjór og ófrjór fiskur verði aðskilinn í eldinu og eftirlit verði haft með að svo sé.
Að því er varði þá málsástæðu kærenda að samkvæmt breytingartilskipun 2014/52/ESB skuli leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar sé vísað til fyrri athugasemda um málsmeðferðina. Þá beri að geta þess að í 6. gr. laga nr. 7/1998 segi að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt þeim lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verði stofnunin að taka ákvörðun um þau atriði sem falli innan verksviðs og valdheimilda hennar.
Bent sé á að í mati á umhverfisáhrifum, sem og starfsleyfi, sé fjallað um kynslóðaskipt eldi og hvíld eldissvæða. Í gr. 1.2 í starfsleyfinu komi fram að eldið verði að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn, einn árgangur sem alinn verði í 18-24 mánuði og að því tímabili loknu verði sjókvíaeldissvæðið hvílt í 9-12 mánuði milli eldislota. Komi til þess að gefin verði út frekari starfsleyfi á svæðinu þurfi þau leyfi að byggja á mati á umhverfisáhrifum og verði heildarmagn framleiðslu að rúmast innan burðarþolsmats og áhættumats.
Umhverfissstofnun hafi gætt að lagaskyldum sínum samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd. Meginreglur í I.-II. kafla laganna hafi að geyma leiðarljós sem stjórnvöldum beri að taka almennt mið af við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana. Að baki séu einnig óskráðar meginreglur umhverfisréttar. Meginreglurnar séu vegnar inn í það ferli sem fylgi leyfisveitingum stofnunarinnar og byggi á lögum og reglugerðum, m.a. um mat á umhverfisáhrifum og málsmeðferð sem lúti að undirbúningi og útgáfu starfsleyfis fyrir mengandi atvinnurekstur. Stofnunin vinni samkvæmt vottuðu gæðakerfi sem ætlað sé að tryggja fagleg vinnubrögð og við gerð ferla séu meginreglur umhverfisréttar hafðar til hliðsjónar. Starfsleyfi fyrir mengandi starfsemi séu gefin út á grundvelli laga nr. 7/1998 en séu ekki gefin út með stoð í lögum um náttúruvernd. Einnig sé litið til annarra réttarheimilda við útgáfu starfsleyfisins sem hafi efnislega þýðingu, þ. á m. laga um mat á umhverfisáhrifum og meginreglna í náttúruverndarlögum. Tekið hafi verið mið af meginreglum og sjónarmiðum laganna við undirbúning starfsleyfisins.
Varðandi þá málsástæðu að ekki hafi verið getið norska staðalsins NS 9415:2009 um fiskeldismannvirki í sjó vísist til rekstrarleyfis og Matvælastofnunar.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er því hafnað að brotið hafi verið gegn lögum við meðferð og veitingu leyfisins. Um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir sem hafi verið teknar að undangengnu ítarlegu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Auk matsins liggi til grundvallar leyfisveitingunum burðarþolsmat og áhættumat Hafrannsóknastofnunar. Þótt fyrir hafi legið valkostagreining við framkvæmdakost í mati á umhverfisáhrifum þá hafi verið bætt við þá umfjöllun með sérstökum samanburði valkosta í skýrslu, dags. 23. október 2018.
Hið kærða leyfi og útgefið rekstrarleyfi Matvælastofnunar myndi grunn að atvinnuréttindum leyfishafa sem séu stjórnarskrárvarin skv. 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Leyfin teljist því til eignarréttinda leyfishafa í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Fyrirætlun leyfishafa um framleiðsluaukningu hafi verið til meðferðar lögum samkvæmt frá vormánuðum 2014 en áður hafi Skipulagsstofnun verið tilkynnt um samsvarandi framkvæmdir. Málsmeðferðin hafi verið opin og hagsmunaaðilar á öllum stigum málsins haft tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum í samræmi við lög og reglur. Eftir sjálfstæða yfirferð allra gagna málsins hafi það verið mat leyfisveitenda að umsóknir leyfishafa uppfylltu öll lagaskilyrði sem þyrfti til útgáfu leyfanna. Engin andmæli eða gögn hafi borist við meðferð leyfanna sem gætu hafa leitt til annarrar niðurstöðu. Leyfisveitendum hafi því borið að veita leyfin og hefði hvorki verið lögmætt né málefnalegt að synja um samþykki þeirra.
Farið sé fram á frávísun málsins þar sem kærendur skorti lögvarða hagsmuni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn um það hvaða hagsmuni þeir kunni að hafa af úrlausn málsins. Tekjur af sölu veiðileyfa á Austfjörðum og hagsmunir þeim tengdum séu hverfandi miðað við þá hagsmuni sem leyfishafi hafi af sjókvíaeldi á Austfjörðum. Kærendur haldi því fram að sú starfsemi sem hið kærða leyfi sé veitt fyrir geti stefnt í hættu lífríki tiltekinna áa, þ. á m. villilaxi og silungsstofnum, en það sé mat stjórnvalda, sem hafi sérfræðiþekkingu á þessu sviði, að svo sé ekki. Fullyrt sé að kærendur hafi mikilla hagsmuna að gæta án þess að útskýrt sé í hverju þeir hagsmunir séu fólgnir. Eðlilegt hefði verið að gera greinarmun á hagsmunum náttúruverndarsamtaka annars vegar og veiðiréttarhafa hins vegar því augljóslega liggi hagsmunir þar ekki saman. Náttúruverndarsamtökin vilji eflaust vernda líf en veiðiréttarhafar, eins og nafnið gefið til kynna, vilji eyða lífi.
Dómstólar og opinberar stofnanir, sem hafi eftirlit með fiskeldi og viðkomu villtra laxastofna, hafi fjallað um möguleg áhrif fiskeldis á villta laxastofna og hvaða ár kunni að vera í hættu. Í dómi Héraðsdóms Reykjaness frá 12. desember 2018 í máli nr. E-386/2017 segi m.a.: „Samkvæmt þessari skýrslu fær sú fullyrðing stefnenda ekki staðist að rekstrarleyfi stefnda Laxa fiskeldis ehf. fyrir 6.000 tonna laxeldi í Reyðarfirði muni valda „verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum laxastofnum í öllum ám Austfjarða á stuttum tíma og muni einnig setja í stórhættu alla villta laxastofna landsins á fáum árum.“ Málsástæður stefnenda er lúta að skaðsemi laxeldisins varða í raun ekki lögmæti tiltekinnar athafnar eða ákvörðunar stjórnvalds heldur miða að því að dómstólar kveði á um að laxeldi í sjókvíum sé almennt ekki heimilt en það er ekki á valdi dómstóla að gera það.“ Dómurinn vísi til áhættumats Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 og árétti að þar komi fram að almennt sé gert ráð fyrir litlum áhrifum á náttúrulega laxastofna í Vopnafirði en vakta þurfi Breiðdalsá sérstaklega. Áhættumatið segi því að önnur veiðifélög en Veiðifélag Breiðdæla eigi ekki aðkomu að þessu máli. Þá sé í áhættumati Hafrannsóknastofnunar viðurkennt að Breiðdalsá sé hafbeitará og þar af leiðandi ekki með villtan fiskistofn, sbr. skilgreiningu í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, lögum nr. 61/2008 um lax- og silungsveiði og lögum nr. 58/2006 um fiskirækt. Með því að flokka Breiðdalsá sem hafbeitará þá sé stofnunin að segja að áin eigi ekki að njóta verndar og því séu engir lögvarðir hagsmunir tengdir henni. Því mati séu stjórnvöld bundin af við úrlausn ágreinings. Þá sé því mótmælt að fiskeldi fylgi einhver sérstök hætta fyrir óskilgreinda hagsmuni veiðiréttarhafa, hagsmuni tilgreindra umhverfissamtaka eða fyrir villta fiskistofna. Lax og silungur sé ekki eign veiðiréttarhafa þegar hann syndi í sjó eða sé í ám landsins. Afdrif hans varði því umrædda aðila ekki frekar en almenning almennt og eigi þeir því ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.
Þær breytingar sem að kærendur hafi áhyggjur af að kunni að eiga sér stað yfir tímabil sem spanni mörg ár, jafnvel nokkra áratugi. Fræðimenn telji að blöndun milli eldis- og villifisks þurfi að hafa átt sér stað yfir 40 ára tímabil og þyrfti að vera 20% á hverju ári til þess að hún hafi áhrif á upprunalegan laxastofn í viðkomandi á. Í áhættumati Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 sé almennt ekki talin hætta á erfðablöndun í laxveiðiám í Vopnafirði en gæta þurfi að Breiðdalsá sem þó sé ekki með náttúrulegan stofn. Þrátt fyrir að leyfishafi hafi stundað laxeldi í Berufirði í ein fimm ár og slátri um 6.000 tonnum í ár þá hafi aldrei veiðst kynblandaður eldislax og villilax í umræddum ám. Hafa verði í huga að erfðamengi fiska í ám sé aldrei eins frá ári til árs, bæði fyrir tilstilli náttúrulegrar blöndunar og svo fyrir tilverknað manna. Þekkt sé að á hverju ári verði náttúruleg blöndun milli stofna úr mismunandi ám, jafnvelt allt að 30%. Jafnframt sé þekkt að laxar frá öðrum löndum gangi upp í íslenskar ár. Veiðifélög á Austfjörðum hafi verið dugleg við að sleppa seiðum í árnar sem hafi ýmist komið úr ám utan Austfjarða eða úr klakfiski sem hafi verið handvalinn og náttúruval þar með útilokað. Þannig hafi verið og séu umfangsmiklar sleppingar í ár kærenda í Vopnafirði. Í Breiðdalsá sé sleppt árlega um 100.000 seiðum og standi til að auka það í 200.000 seiði á ári, sbr. skýrslu Veiðimálastofnunar frá árinu 1989 um Laxeldisstöð ríkisins í Kollafirði. Í öllum ánum sé að finna laxastiga og meira að segja tvo í Selá. Það sem hafi ekki síst haft áhrif á náttúruvalið sé sú ofveiði og stórfiskadráp sem viðgangist í íslenskum laxveiðiám, en stórfiskastofninn sé ekki svipur hjá sjón frá því sem verið hafi. Varðandi mögulega erfðablöndun þá hafi leyfishafi gripið til mótvægisaðgerða í formi þéttari möskva í kvíapokum, ljósastýringar til að minnka kynþroska og stærri smolta. Þá eigi menn inni aðgerðir vegna sleppinga, s.s. veiðar í net, myndvélaeftirlit og köfun í ár.
Flest þau umhverfisáhrif er kærendur beri fyrir sig séu tímabundin, afturkræf og gangi til baka og geti Matvælastofnun og Umhverfisstofnun að framkomnum skilyrðum afturkallað og takmarkað leyfin. Áhættan sé því mjög takmörkuð af því að leyfin standi. Talið sé af fræðimönnum, sbr. skrif lektors við Hólaskóla, að heppilegra sé fyrir íslenska náttúru að lax af Saga-stofni sé notaður hér við eldi heldur en íslenskur stofn, enda sé hann kynbættur svo að þróttur hans til tímgunar og viðkomu sé vægast sagt takmarkaður og hætta af honum fyrir íslenska náttúru því hverfandi. Við þetta sé að bæta að villti laxastofninn í Noregi sé einn sá sterkasti í heimi þrátt fyrir að þar séu framleidd 1.200.000 tonn af eldislaxi á ári. Laxastofnar séu ekki svipur hjá sjón í Suður-Evrópu og þeim hlutum Skotlands þar sem ekkert eldi á laxi sé. Allt bendi því til þess að lítil tengsl séu milli fiskeldis og stöðu villistofna, sbr. skýrslu ICES 4. maí 2018 um Atlantshafslaxinn, frétt á vefsíðu Norsku hagstofunnar og niðurstöður úr skoskri rannsókn frá árinu 2012.
Þrátt fyrir áratuga laxeldi á Austfjörðum hafi ekki enn greinst laxalús á eldisfiski og sé það að þakka sérstökum aðstæðum á Austfjörðum, sem rekja megi til lágs hitastigs og lágrar seltu sjávar. Dýralæknir fisksjúkdóma hafi staðfest í yfirlýsingu sinni, dags. 13. nóvember 2013, að ekki séu fyrir hendi þær aðstæður á Austfjörðum að lús geti þar orðið vandamál.
Því sé harðlega mótmælt að enginn andmæli því að lax muni sleppa í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi. Eftir að NS 9415:2009 staðallinn hafi verið innleiddur hér hafi öryggi aukist mikið og hætta á sleppingum minnkað til muna. Stór hluti Íslands sé lokaður fyrir fiskeldi og því sé hætta af sleppingum ekki sú sama hér og annars staðar þar sem eldissvæði séu staðsett við ósa laxveiðiáa. Í Noregi hafi sleppingar minnkað gríðarlega með innleiðingu NS 9415:2009 staðalsins og bættu eftirliti og séu í dag hverfandi frá því sem verið hafi, sbr. skýrslu Fiskeridirektoratet frá 19. febrúar 2019.
Kærendur hafi áhyggjur af stórfelldri saur- og fóðurleyfamengun í nágrenni eldiskvíanna. Af orðavali þeirra megi gagnálykta að ekki sé um að ræða slíka mengun fjarri kvíunum og nærri ám kærenda og því sé ekki um að ræða atriði sem varði þá umfram almenning. Hafrannsóknastofnun hafi metið burðarþol fjarðarins, en það sé mat á því hversu mikill lífmassi megi vera í firðinum við verstu umhverfisaðstæður. Lífmassi í eldi leyfishafa verði alltaf minni en sem nemi því magni. Leyfishafi hafi vöktunaráætlun sem sett sé samkvæmt gildandi starfsleyfi og séu botnsýni tekin reglubundið til að fylgjast með ástandi botnsins. Síðastliðin tvö ár hafi leyfishafi verið aðili að alþjóðlegu rannsóknarverkefni, ásamt RORUM, Háskóla Íslands og IRIS, þar sem fylgst sé með gæðum sjávarbotnsins undir eldiskvíum félagsins. Niðurstaða þessara rannsókna síðastliðin tvö ár hafi verið sú að ástand sjávarbotnsins sé mjög gott og hreinsun með því besta sem gerist, sbr. skýrsla RORUM frá 9. maí 2017. Rannsóknir í Berufirði, þar sem leyfishafi sé með laxeldi, sýni að fóður- og saurleifar eyðist örfáum vikum eftir að eldi sé hætt og jafnframt að áhrifin séu algerlega staðbundin og séu hverfandi þegar komið sé í 50 m fjarlægð frá kvíasvæði, sbr. kafla 6.2 í matsskýrslu.
Ekki hafi komið upp sjúkdómar hjá leyfishafa og framleiðslan sé lyfjalaus. Framleiðsla leyfishafa hafi AquaGap-vottun, sem geri kröfu til rekjanleika og lyfjaleysis.
Í flestum laxveiðiám á Austfjörðum hafi verið sleppt eldislaxi af öðrum stofni en þeim sem sé í ánum, sbr. skýrslu Veiðimálastofnunar frá 1989 um starfsemi Kollafjarðarstöðvarinnar. Sérstaklega eigi það við um Breiðdalsá sem sé fjarri því að vera náttúruleg laxveiðiá. Fátt sé upprunalegt í þessum ám og því litlir hagsmunir tengdir því að vernda lífríkið. Í engri á hafi verið gengið jafn freklega fram og í Breiðdalsá, en þar hafi verið sleppt tugum þúsunda seiða árlega frá árinu 1966, en um þetta hafi Hafrannsóknastofnun upplýsingar. Efast megi réttilega um að þar hafi nokkurn tíma verið villtur stofn og öruggt sé að svo sé ekki í dag, en þrátt fyrir það sé hún eina áin sem gæti hugsanlega orðið fyrir áhrifum af fiskeldi á Austfjörðum samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar. Hér sé verið að kasta steinum úr glerhúsi. Veiði í laxveiðiám á Austfjörðum hafi verið dræm síðastliðin ár og tekjur litlar. Árnar séu ekki lengur sjálfbærar og sé ljóst að takmarka þurfi mjög veiðar í þeim og banna sleppingar alfarið ef takast eigi að endurreisa laxastofna ánna. Þá séu stangveiðar undanþegnar lögum um dýravelferð, sbr. 2. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, en óumdeilt sé að ef svo væri ekki þá væri sú undarlega íþrótt sem tíðkist orðið í öllum laxveiðiám landsins að sleppa fiskinum eftir dauðastríð sitt óheimil með öllu. Engin rök standi til þess að stangveiðar eigi ekki að vera hluti af dýravelferð. Sé og litið til þess að blöndun milli einstakra áa kunni að vera allt að 30% árlega, og því ekki hægt að tala um hreinan stofn í neinni á, þá megi draga þá ályktun að ekki séu fyrir hendi hagsmunir er þurfi að vernda.
Til viðbótar við kröfu um frávísun á grundvelli aðildarskorts sé byggt á því að gera verði þær kröfur til kröfugerðar í málum sem þessum að hægt sé að leggja hana til grundvallar er úrskurðarorð sé samið. Í kröfu kærenda sé talað um opnar sjókvíar. Ekkert sé til er heiti opnar sjókvíar, en orðið sjókví komi víða við í orðasamböndum, bæði í reglugerð um fiskeldi sem og lögum um fiskeldi. Rekstrarleyfi Matvælastofnunar og starfsleyfi Umhverfisstofnunar kveði á um leyfi til að ala lax í sjókvíum. Í raun sé ekki með nokkru móti hægt að átta sig á við hvað sé átt. Óskýrleiki í kröfugerð eigi að leiða til frávísunar ex officio en gerð sé krafa um það hér engu að síður.
Verði ekki fallist á frávísun málsins sé þess krafist að kröfum kærenda um ógildingu verði hafnað. Því sé mótmælt að vikið hafi verið frá þeim kröfum sem gerðar séu í 8. gr. laga nr. 106/2000 um málsmeðferð matsáætlunar og að ekki hafi verið kynntir og bornir saman ólíkir valkostir umræddrar framkvæmdar. Því sé jafnframt andmælt að leyfishafi hafi einungis fjallað um einn valkost í matsskýrslunni. Samkvæmt lögum nr. 106/2000 og gildandi tilskipunum Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum skuli framkvæmdaraðili ávallt gera grein fyrir þeim valkostum sem til greina komi við að ná markmiðum framkvæmdar í frummatsskýrslu og matsskýrslu og bera þá saman. Jafnframt þurfi hann að gera grein fyrir forsendum sem lagðar hafi verið til grundvallar við val á framkvæmdarkosti. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 22/2009 hafi rétturinn komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdaraðili hafi forræði á því hvaða framkvæmdarkostir uppfylli markmið framkvæmdar, enda sé mat hans reist á hlutlægum og málefnalegum grunni.
Það sé oft á tíðum flókin spurning hvað nákvæmlega sé valkostur í þessu sambandi en einkum sé miðað við að gerð sé grein fyrir þeim valkostum sem séu raunhæfir. Gert sé því ráð fyrir að í matsskýrslu sé lýsing á öðrum raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hafi kannað og tengist umræddri framkvæmd og sérstökum eiginleikum hennar, ásamt því að tilgreindar séu helstu ástæður fyrir þeim kosti sem valinn hafi verið með tilliti til áhrifa framkvæmdarinnar á umhverfið. Valkostur þurfi þannig að fullnægja því skilyrði að með honum sé markmiðum framkvæmdar náð á fullnægjandi hátt og að hann sé jafnframt framkvæmanlegur með tilliti til tæknilegra, efnahagslegra, pólitískra og annarra viðeigandi sjónarmiða, sbr. bls. 52 í leiðbeiningarriti Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum. Valkostir geti falist í að bera saman staðarval, tímaramma um uppbyggingu og rekstur, hönnun framkvæmdar, tækni sem notuð sé við framkvæmd, stærð og umfang framkvæmdar og að lokum aðferðir við rekstur og framkvæmd. Almennt sé viðurkennt að það sé á forræði framkvæmdaraðila hverju sinni að meta hvað séu raunhæfir valkostir og hvað séu óraunhæfir valkostir.
Ekki hafi verið fyrir að fara öðrum raunhæfum valkostum til að ná fram markmiðum framkvæmdarinnar en þeirri leið sem valin hafi verið. Sú skylda að bera þurfi saman valkosti í matsskýrslu hafi því aldrei myndast. Ekki sé um að ræða raflínu eða veg þar sem menn eigi marga valmöguleika um útfærslu framkvæmdar, heldur sjókvíaeldi á tilteknu svæði samkvæmt tiltekinni heimild. Nánar tiltekið á stað sem m.a. löggjafinn hafi ákveðið að sé, með tilliti til náttúruverndar, á heppilegu landfræðilegu svæði. Aðrir kostir sem lúti að framleiðslu á laxi séu eðlisólíkir og gildi um þá allt önnur lögmál. Svæðin hafi sérstaka eiginleika, s.s. varðandi ölduhæð og strauma, er takmarki enn frekar framkvæmdarkosti. Sú framkvæmd sem hér sé til skoðunar sé framleiðsla á 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Framkvæmdinni sé settur rammi með burðarþolsmati fyrir umrædda firði upp á 10.000 tonna ársframleiðslu í Berufirði og 15.000 tonna ársframleiðslu í Fáskrúðsfirði. Jafnframt hafi henni verið settar skorður með áhættumati Hafrannsóknastofnunar en þar hafi verið ákveðið að heimila annars vegar framleiðslu á 6.000 tonnum af frjóum fiski í Berufirði og hins vegar 15.000 tonnum af frjóum fiski í Fáskrúðsfirði og Reyðarfirði til samans. Framkvæmdaraðili hafi gert fyrirvara við lagalegt gildi áhættumats en engu að síður fallist á að fylgja því. Markmið framkvæmdarinnar sé að framleiða umrætt magn í tilgreindum fjörðum, skipt upp í frjóan og ófrjóan fisk eftir áhættumati, en jafnframt að nýta gríðarlegar fjárfestingar félagsins í vinnslunni við Búlandstind, tækjum og skipum tengdum eldinu og þekkingu starfsfólks. Félagið hafi nú þegar heimild til að framleiða 11.000 tonn af laxi í umræddum fjörðum og hafi miklu verið til kostað til að varðveita þekkingu og atvinnustig á sunnanverðum Austfjörðum, m.a. í samstarfi við Byggðastofnun og ríkisstjórn Íslands.
Framkvæmdinni séu því settar miklar skorður og valkostir þrengdir. Skorður lúti að staðsetningu framkvæmdar, umhverfisþáttum, markmiðum og fýsileika. Það hafi verið ljóst frá upphafi að kostir eins og landeldi og eldi í lokuðum kerfum kæmu ekki til greina. Landeldi sé eðlisólík framkvæmd sem myndi aldrei leiða til þess að félagið gæti nýtt framleiðsluheimildir sínar í sjó eða lykilfjárfestingar. Landeldi krefjist dýrra tæknilegra lausna, gríðarlegs landflæmis, aðgangs að heitu vatni, mikils grunnvatns og sjávar, auk gríðarlegrar raforku til að keyra dælur og tækjabúnað. Stofnfjárfesting í landeldi sé því gríðarleg og rekstrarkostnaður og áhætta mikil. Líffræðilega sé framkvæmdin gerólík enda þrífist lax verr í kerjum á landi en í kvíum í sjó. Landeldi fylgi miklar líffræðilega áskoranir, s.s. BKD-sýkingar og bakteríusýkingar út af uggaroti, auk þess sem fiskurinn sé undir mun meira álagi og streitu í kerjum, sem geri hann viðkvæmari fyrir sjúkdómum. Fjárfestingar leyfishafa hefðu ekki nýst nema að mjög takmörkuðu leyti hefði landeldi orðið fyrir valinu, því öll starfsemi hans í dag miðist við að framleiða fisk í sjókvíum. Fjármögnun rekstrarins miði að því að stundað sé sjókvíaeldi en yrði önnur framkvæmd fyrir valinu myndu lánardrottnar án efa gjaldfella öll lán. Fjármögnun sé forsenda alls rekstrar og ómögulegt sé að fá fjármagn til landeldis í dag. Loks séu ekki fyrir hendi landfræðilegar aðstæður á Austfjörðum til að reisa þar meiriháttar landeldisstöð. Ef svo væri hefði það verið gert fyrir löngu, enda áhættusamt og dýrt að flytja seiði um langan veg, eins og gert sé í dag. Á Austfjörðum sé þéttleiki bergs það mikill að nánast allt vatn renni ofanjarðar og grunnvatn sé af skornum skammti, svo og heitt vatn. Áratugum saman hafi verið gerðar tilraunaboranir á Austfjörðum án árangurs og því vanti lykilforsendur fyrir landeldi þar, þ.e. rennandi vatn.
Eldi í lokuðum kerfum sé mikið tískuorð í dag en öll slík kerfi séu á tilraunastigi og hafi árangur verið vægast sagt misjafn. Öll kerfin eigi það sameiginlegt að þrátt fyrir nafngiftina þá séu þau opin en inn í þau sé tekinn sjór og honum skilað út. Þannig hafi menn eðlilega verið að glíma við sömu vandamál í Noregi í hefðbundnum kvíum og svokölluðum lokuðum kerfum. Þau lokuðu kerfi sem hafi komið fram hafi öll þann annmarka að þau þoli litla ölduhæð, eða flest um tvo metra, og taki á sig mun meiri straum en hefðbundnar kvíar. Á eldissvæðum leyfishafa sé alda iðulega mikil og straumar sterkir svo hætt sé við að slík kerfi liðist í sundur með skelfilegum afleiðingum og áhættu fyrir náttúruna. Þá séu öll lokuð kerfi á tilraunastigi og háð einkaleyfi. Ekki sé möguleiki á að fá slík kerfi til reynslu, hvað þá til að nýta þau við eldi á matfiski. Lokuð kerfi séu gríðarlega dýr lausn sem ekki sé arðbær í dag. Þau kerfi, eins og þau séu í dag, leysi ekki einu sinni þau vandamál sem séu uppi í hefðbundnu sjókvíaeldi í dag og því enginn munur á framkvæmdinni sem slíkri. Sé gerð krafa til þess að framkvæmdaraðili geri grein fyrir þeim framkvæmdarkosti í mati á umhverfisáhrifum þá megi eins gera kröfu til þess að hann geri grein fyrir eldi á tunglinu sem valkosti við framkvæmd, svo eðlisólíkt sé þetta. Í matsskýrslu leyfishafa sé ofangreindum valkostum hafnað í athugasemdum við frummatsskýrslu, sjá dálk 201 á bls. 221 í matsskýrslunni. Í umsögn Skipulagsstofnunar um valkostagreiningu leyfishafa, dags. 23. október 2018, komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að mat leyfishafa á raunhæfni eldis í lokuðum kvíum og landeldi sem valkostum við þá framkvæmd sem fyrirtækið áformi sé almennt reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Því séu landeldi og eldi í lokuðum kvíum ekki raunhæfir valkostir með tilliti til markmiða framkvæmdarinnar.
Eina leiðin sem hugsanleg væri til að gera landeldi arðbært og þar með valkost væri að reisa slíkt eldi á því svæði þar sem fisksins sé neytt. Hérlendis sé þess eðlilega ekki kostur enda landið eyja úti í Atlantshafi. Í fyrrnefndum dómi Héraðsdóms Reykjaness nr. E-386/2017 hafi dómurinn fallist á með stefnanda að sá annmarki væri á matsskýrslu að ekki hefði verið fjallað um aðra valkosti en valkost framkvæmdaraðila. Dómurinn komst hins vegar að þeirri niðurstöðu, að virtu áliti sérfræðings Skipulagsstofnunar á sviði mats á umhverfisáhrifum, að notkun á geldlaxi og eldi í lokuðum sjókvíum í dag væru ekki raunhæfir valkostir og að sá annmarki gæti því ekki leitt til þess að rekstrarleyfi stefnda yrði ógilt.
Í umgjörð fiskeldis, eins og hún birtist í burðarþolsmati, áhættumati, auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði þar sem eldi laxfiska í sjókvíum sé óheimilt, sbr. kafla 3.10.1 í matsskýrslu, og öðrum takmörkunum á eldissvæðum, felist valkostagreining sem stjórnvald hafi framkvæmt og sé því ekki þörf á að fjalla frekar um þá þætti er þar komi fram, sbr. ummæli í áliti Skipulagsstofnunar í kafla um framleiðslumagn. Búið sé að velja þau svæði landsins sem opin séu fyrir fiskeldi og því ætti í raun ekki að þurfa að fjalla frekar um það. Að öðru leyti sé fjallað um ólíka valkosti framkvæmdarinnar í matsskýrslunni. Í fyrsta lagi þá sé fjallað um umræddan núllkost á bls. 39-40 og 142 í matsskýrslunni, en þar sé þess jafnframt getið að gangi vöxtur sjókvíaeldis ekki eftir samkvæmt fyrirliggjandi áformum þá sé sennilegt að rekstrarforsendur framkvæmdarinnar versni verulega og jákvæð áhrif skili sér ekki. Fram komi í umfjölluninni að núllkostur nái ekki markmiðum framkvæmdar og komi því ekki til greina. Hér sé því bæði fjallað um áhrif núllkosts en jafnframt litið til þess að eldið verði minna en áætlanir geri ráð fyrir. Fyrirhuguð framleiðsla hafi verið minnkuð úr 24.000 tonnum í 20.800 tonn og það samþykkt sem frávik í matsskýrslunni. Því megi segja að tekið hafi verið tillit til minnkaðrar framkvæmdar í málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum hennar, sbr. kafla 1.2.2. Fram komi í áliti Skipulagsstofnunar á matsskýrslunni að stofnunin geri ekki kröfur til umfjöllunar í matsskýrslu um minna magn framkvæmdar, enda hefði sú umfjöllun þegar átt sér stað í áhættumati og burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar.
Fjallað sé um notkun á ófrjóum fiski í kafla 6.5.3 og 6.5.4 í matsskýrslunni á bls. 105-106 og 108 og fjallað um kosti og ókosti þess að notast við ófrjóan fisk í eldi. Leyfishafi skuldbindi sig jafnframt í matsskýrslunni til að fylgja ætíð áhættumati Hafrannsóknastofnunar, enda bjóði lög svo. Skipulagsstofnun taki, í umsögn sinni, dags. 5. nóvember 2018, um viðbótargreinargerð leyfishafa um valkosti, undir það mat leyfishafa sem fram komi í matsskýrslunni sjálfri og umræddri valkostagreiningu að geldfiskur sé ekki raunhæfur valkostur.
Í matsskýrslunni sé gerð ítarleg grein fyrir valkostagreiningu á eldissvæðum. Þau kort sem komi fram í tillögu að matsáætlun og í matsskýrslunni, sbr. myndir 1, 2, 33 og 34, hafi verið unnin af Landhelgisgæslunni fyrir leyfishafa. Frá því að tillaga að matsáætlun hafi verið lögð fram hafi orðið nokkrar breytingar á eldissvæðunum. Svæðunum í Fáskrúðsfirði hafi fjölgað úr tveimur í þrjú og þannig hafi verið búið til eitt svæði milli svæða að Eyri og Fögrueyri. Erindi hafi verið beint til Matvælastofnunar 19. maí 2017 þar sem reifaðar hafi verið hugmyndir um að starfsstöðvar yrðu sameiginlegar með Löxum fiskeldi ehf. í Fáskrúðsfirði. Stofnunin hafi samþykkt 6. júní 2017 að félögin hefðu sameiginlegar starfsstöðvar og hafi svæði Laxa fiskeldis verið tengd svæðum leyfishafa. Í kjölfarið hafi Laxar fiskeldi afturkallað tillögu að matsáætlun hjá Skipulagsstofnun og lagt fram nýja miðað við sameiginlegar starfsstöðvar, sjá kafla 3.11 um aðrar framkvæmdir í matsskýrslu, kafla 10.1, lið 19, um umsagnir og athugasemdir vegna frummatsskýrslu og kafla 6.13.3 um umhverfisáhrif. Tilgangurinn með sameiginlegum starfsstöðvum sé að minnka sem frekast megi álag á umhverfið í Fáskrúðsfirði. Laxar fiskeldi hafi dregið til baka umsóknir um svæði í Berufirði og við það hafi ásýnd eldis í Berufirði breyst mikið, sjá myndir 1 og 43 í matsskýrslu til samanburðar. Einnig hafi leyfishafi óskað eftir því við Skipulagsstofnun, eftir að matsskýrslu hafi verið skilað inn, að tilhögun svæða í Fáskrúðsfirði yrði breytt og þau minnkuð til að koma til móts við framkomnar athugasemdir við frummatsskýrsluna. Hafi Skipulagsstofnun fallist á það, enda hafi breytingin falið í sér minnkun á eldissvæðum frá því sem áður hafi verið. Í umsögn Skipulagsstofnunar til Umhverfisstofnunar um viðbótargreinargerð leyfishafa segi að rétt hafi verið af hans hálfu að setja fram nýjan valkost til að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum.
Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2018 fallist nefndin á að mismunandi staðsetningar, umfang, tilhögun og tæknileg útfærsla geti falið í sér mismunandi valkosti. Í matsskýrslu hafi leyfishafi gert ítarlega grein fyrir breytingu á eldissvæðum, eldistegundum, eldismagni og tæknilegum útfærslum svo ekki þurfi að efast um að hann hafi gætt þess að nefna mismunandi valkosti. Í fyrrnefndu leiðbeiningarriti Evrópusambandsins segi að það geti átt við að setja fram valkosti eftir að mat á umhverfisáhrifum sé hafið til þess að draga úr verulega neikvæðum umhverfisáhrifum sem matið leiði í ljós að framkvæmdin muni hafa. Skipulagsstofnun hafi talið það vera viðeigandi í þessu tilfelli, sbr. bls. 2 í umsögn Skipulagsstofnunar um viðbótargreinargerð leyfishafa.
Eldismagni hafi verið breytt úr 24.000 tonnum í 20.800 tonn í samræmi við útgefið burðarþolsmat en auk þess hafi eldistegund verið breytt þannig að fallið hafi verið frá því að ala regnbogasilung að hluta í það að ala einvörðungu lax, sjá kafla 1.1 í matsskýrslu. Í umsögn Skipulagsstofnunar frá 5. nóvember 2018 um viðbótarvalkostagreiningu komi fram að stofnunin hafi ekki gert kröfur til þess að framkvæmdaraðili bæri saman áhrif mismunandi framleiðslumagns, enda hefði það þegar verið gert í burðarþolsmati og áhættumati Hafrannsóknastofnunar.
Ítarlega umfjöllun um mótvægisaðgerðir í eldinu sé að finna í matsskýrslu. Lúti þær að tæknilegri valkostagreiningu framkvæmdar, s.s. útsetning stórseiða til að minnka hættu á erfðablöndun, vöktun veiðiáa vegna strokufisks, nota litla möskva í eldispokum á frumstigum eldis og eldi á geldisfiski, sbr. kafla 6.5.4 og 6.5.5 í matsskýrslu. Allt séu þetta valkostir sem metnir hafi verið og bornir saman við framkvæmdakostinn, eins og honum sé lýst í kafla 1.2 í matsskýrslu. Í skýrslunni sjálfri sé þannig fjallað um framkvæmdarkosti sem lúti að geldfiski, núllkosti, minna eldi, breytingum á staðsetningu eldissvæða og tilhögun eldis, tegundarbreytingu auk þess sem í andsvörum við frummatsskýrslu í kafla 10.1 og 10.2 hafi verið fjallað um lokuð kerfi og landeldi og tekin afstaða til þeirra. Í samanburði valkosta frá 23. október 2018 sé síðan fjallað með mjög ítarlegum hætti um alla þá valkosti sem hér hafi verið nefndir.
Fyrirsvarsmenn leyfishafa hafi verið í fiskeldi í eina þrjá áratugi, rekið stærstu landeldisstöðvar landsins og komið að kvíaeldi frá upphafi vega. Í dag reki leyfishafi tvær landeldisstöðvar og sé til staðar mikil þekking innanbúðar á því hvað sé hægt og hvað ekki í fiskeldi. Enginn haldi því fram að landeldi sé raunhæfur valkostur, enda sé engin slík stöð í byggingu hér á landi og sama gildi um svokölluð lokuð kerfi. Í fyrrnefndum leiðbeiningarreglum Evrópusambandsins á bls. 53 komi fram að valkostasamanburður geti átt sér stað áður en mat á umhverfisáhrifum hefjist og því ætti ekki að vera ástæða til að skoða slíka valkosti aftur í matinu.
Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 193/2017 komi m.a. fram varðandi gildi sönnunargagna og mats framkvæmdaraðila á valkostum að þótt einhverjar ambögur kunni að vera á gögnum sem liggi til grundvallar mati framkvæmdaraðila þá verði mótaðilar að bera hallann af því að hafa ekki lagt fram önnur gögn sem leiði til gagnstæðrar niðurstöðu. Þar sem kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn máli sínu til stuðnings þá sé gerð krafa um að mat framkvæmdaraðila á framkvæmdarvalkostum standi óhaggað. Þessi sjónarmið komi einnig fram í dómi Hæstaréttar nr. 22/2009, en þar sé sönnunarbyrðin lögð á mótaðila að hnika mati framkvæmdaraðila á valkostum.
Athugasemdir leyfishafa um málsmeðferð viðbótargreinargerðar sinnar eru á sömu lund og athugasemdir Umhverfisstofnunar þar um. Því til viðbótar bendi leyfishafi á að á honum hafi engin skylda hvílt til að fjalla um aðra framkvæmdarkosti, s.s. eldi á landi, eldi í lokuðum kvíum eða enga framkvæmd. Hins vegar hafi leyfishafi umfram skyldu gert grein fyrir öðrum framkvæmdarkostum í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar með viðbótargreinargerð. Skipulagsstofnun hafi í umsögn sinni um samanburð valkosta tekið undir að umfjöllun um valkosti hafi verið fullnægjandi í matsskýrslu framkvæmdaraðila eins og álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi áður staðfest. Í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 193/2017 sé staðfest að framkvæmdaraðili geti, eftir að álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir um mat á umhverfisáhrifum, bætt úr vanköntum á valkostagreiningu með frekari rannsóknum. Í dóminum komi fram að nægilega sé gætt að andmælarétti sé þeim er lögvarða hagsmuni hafi verið gefinn kostur á að andmæla. Því sé alfarið hafnað að meðferð viðbótargreinargerðar sé andstæð fyrirmælum um opinbera auglýsingu í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 3. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, og ótilgreindum ákvæðum stjórnsýslulaga. Hafa beri í huga að í viðbótarvalkostagreiningu sé ekki fjallað um neina valkosti sem ekki hafi áður verið fjallað um í matsskýrslunni sjálfri og þætti sem kærendur hafi ekki áður gert athugasemdir við á því stigi. Kærendur hafi engar athugasemdir gert við valkostagreiningu sem sett hafi verið fram í tillögu að matsáætlun vegna fyrirhugaðs eldis í Berufirði og Fáskrúðsfirði er hún hafi verið auglýst. Þeir hafi því sýnt af sér tómlæti og ekki lagt fram andmæli þrátt fyrir opinbera auglýsingu tillögunnar. Með því hafi þeir fyrirgert rétti sínum til að gera athugasemdir við valkostagreiningu eins og hún hafi komið fram í tillögu að matsáætlun á síðari stigum.
Bæta megi úr annmörkum á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar með viðbótarrannsóknum eftir að álit liggi fyrir, sbr. dóma Hæstaréttar í málum nr. 511/2015, 512/2015, 513/2015 og 541/2015 varðandi Suðurnesjalínu 2. Af dómunum megi ráða að bæta megi úr mati allt fram til þess að ákvörðun sé tekin. Sama regla komi fram í fyrrnefndum dómum Hæstaréttar í málum nr. 193/2017 og 796/2015. Úrskurðarnefndin hafi byggt úrlausnir á sömu sjónarmiðum, t.d. í úrskurði í kærumáli nr. 148/2016. Leyfishafi byggi á því að valkostagreining hafi verið fullnægjandi í matsskýrslu, en að öðrum kosti þá sé full heimild til að bæta þar úr með síðari umfjöllun og rannsóknum.
Varðandi tilvísun kærenda til dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016 hafni leyfishafi því alfarið að sá dómur hafi nokkuð fordæmisgildi í þessu máli. Í dóminum hafi þótt sýnt með framlagningu gagna að aðrir valkostir en sá sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram væru raunhæfir kostir, sem kanna þyrfti til þrautar, áður en ráðist yrði í stórvægilegar framkvæmdir. Svo sé ekki fyrir að fara í máli þessu enda hafi kærendur engin rök eða gögn lagt fram sem sýni fram á að aðrir valkostir séu tækir til að ná því markmiði sem að sé stefnt. Við slíkar aðstæður sé ekki forsvaranlegt að skylda framkvæmdaraðila til að leggja út í gríðarlegan kostnað við að meta umhverfisáhrif óraunhæfra valkosta. Fordæmisgildi dómsins varði skyldur sem hvíli á einkaaðilum, sem séu alls kostar ólíkar þeim skyldum sem geti hvílt á opinberum aðilum sem sinni lögbundnum verkefnum, líkt og átt hafi við um Landsnet á grundvelli raforkulaga nr. 65/2003 í því tilfelli sem nefndur dómur taki til.
Því sé harðlega mótmælt að dómar ESB-dómstólsins í málum nr. C-435/97 og C-435/09 eigi við hér, enda málsatvik allt önnur. Umræddir dómar lúti ekki að viðbótargögnum við matsgerð eða kynningu hennar gagnvart almenningi. Dómarnir fjalli um annmarka á löggjöf viðkomandi ríkis. Hafa beri í huga að viðbótarvalkostagreining hafi verið auglýst af Umhverfisstofnun með drögum að starfsleyfi og hafi almenningi gefist kostur á að gera athugasemdir og andmæla henni. Mikilvægt sé að skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 skuli afhenda umsóknir um starfsleyfi og rekstrarleyfi til Matvælastofnunar og skuli umsóknir afgreiddar samhliða og leyfin afhent á sama tíma. Þetta þýði í raun að auglýsing valkostagreiningar með starfsleyfi sé ígildi þess að almenningur fái kost á að gera athugasemdir við forsendur rekstrarleyfisins. Almenningur hafi í raun aðstöðu til að gera athugasemdir við bæði leyfin, enda verði annað ekki gefið út án hins.
Bent sé á að eldið í Berufirði sé óumdeilanlega háð eldinu í Fáskrúðsfirði enda sé um að ræða kynslóðaskipt eldi í þessum tveimur fjörðum. Skipulagsstofnun sé því augljóslega heimilt að leyfa sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.
Útgáfa hins kærða starfsleyfis og rekstrarleyfis falli vel að markmiðum ákvæðis 1. gr. laga nr. 71/2008 enda séu þau innan tilgreindra marka samkvæmt burðarþolsmati og áhættumati Hafrannsóknastofnunar. Vöktun starfseminnar, verklag og markvissar mótvægisaðgerðir muni draga verulega úr hættu á sleppingum og öðrum óæskilegum áhrifum starfseminnar. Í starfsleyfum séu gerðar kröfur um að fylgt sé ströngustu gildandi stöðlum fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Samkvæmt reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi skuli allur sjókvíaeldisbúnaður nú vera samkvæmt norska staðlinum NS 9415:2009 sem geri ströngustu kröfur til eldisbúnaðar. Varðandi vöktun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar skuli fylgt ISO 12878 og ISO 14001 vegna umhverfisstjórnunarkerfis. Þá séu rekstrarleyfi Matvælastofnunar háð skilyrðum og eftirliti til að koma í veg fyrir slysasleppingar. Loks sé mögulegt að afturkalla rekstrarleyfi ef eldifiskur sleppi ítrekað frá fiskeldisstöð, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 71/2008. Að ákveðnum skilyrðum uppfylltum sé unnt að afturkalla starfsleyfi leyfishafa, sbr. gr. 1.7. í starfsleyfunum. Löggjafinn hafi þannig beinlínis gert ráð fyrir hættu á erfðablöndun og því sett fiskeldinu reglur til að ekki verði röskun á vistkerfi villtra fiskistofna.
Nefnd 1. gr. laga nr. 71/2008 sé markmiðsákvæði. Feli það í sér yfirlýst markmið laga sem ekki sé hægt að byggja á beinan efnislegan rétt. Áhrif markmiðsákvæða séu óbein, þ.e. þau geti haft þýðingu við túlkun á inntaki annarra réttarheimilda en á þeim verði ekki byggt einum og sér til ógildingar stjórnvaldsákvarðana. Nefnt ákvæði sé bæði almennt og matskennt. Þeim mun almennara sem markmiðsákvæði sé orðað því minna vægi hafi það við túlkun einstakra lagaákvæða.
Leyfisveiting Umhverfisstofnunar sé ekki hluti af mati á umhverfisáhrifum. Breytingartilskipun 2014/52/ESB hafi aldrei verið innleidd í lög á Íslandi og hafi því ekki lagaverkan hér. Sé því um að ræða misskilning hjá kærendum.
Til viðbótar athugasemdum Umhverfisstofnunar um afnot hafsvæða bendi leyfishafi á að hafsvæði utan netlaga, ólíkt auðlindum hafsbotnsins, teljist til almenninga sem enginn geti talið til beinna eignarréttinda yfir, þ.e. svæði sjávar við strendur landsins sem taki við utan 115 m netlaga frá stórstraumsfjörumáli landeignar, sbr. t.d. 52. kapítula Landsleigubálks Jónsbókar, sem enn sé í gildi.
Útgefin leyfi samrýmist áhættumati Hafrannsóknastofnunar og burðarþolsmati fjarðanna, auk þess sem leyfin taki til staðsetninga utan friðunarsvæða skv. auglýsingu nr. 460/2004. Fram komi í áhættumati Hafrannsóknastofnunar að eldi í Berufirði og Fáskrúðsfirði feli ekki í sér hættu fyrir aðra á en Breiðdalsá. Stysta fjarlægð í næstu laxveiðiár í Vopnafirði sé um 350 km og skarist á engan hátt við tilgreind fjarlægðarmörk milli veiðiáa og fiskeldis, sbr. 1. gr. breytingarreglugerðar nr. 54/2019 við reglugerð nr. 1170/2015. Fjarlægð milli eldissvæða og laxáa skipti miklu máli um hvort strokulax leiti upp í ár. Líkur á því að hann leiti í ár minnki því meiri sem fjarlægðin sé. Þetta sé ein lykilforsenda þess að til greina komi að heimila eldi á laxfiskum á þeim svæðum við landið sem tilgreind séu í auglýsingu nr. 460/2004. Vegna þessa sé óheimilt að stunda fiskeldi í námunda við þau svæði þar sem helst finnist villtir stofnar laxa og séu stór svæði á Vesturlandi, Norðurlandi og Suðurlandi undanskilin af þeim sökum. Berufjörður og Fáskrúðsfjörður séu utan friðunarsvæða. Það liggi því fyrir mat stjórnvalda á því hvaða svæði þurfi að vernda sérstaklega vegna villtra stofna og sé ljóst að starfsemi leyfishafa fari fram utan slíks svæðis.
Miklar framfarir hafi orðið í búnaði og vinnsluaðferðum sem dregið hafi úr því að eldisfiskur sleppi úr sjókvíum. Unnið sé eftir ströngustu stöðlum frá Noregi varðandi búnað, NS 9415:2009, sem taki mið af aðstæðum á sjókvíaeldisstað, og varðandi verklag við viðhald og eftirlit. Á tímabilinu 2008 til 2015 hafi tilkynntar sleppingar verið að meðaltali 0,06% af fjölda laxa í norskum eldiskvíum, en strok úr kvíum hafi oft verið tvisvar til þrisvar sinnum meira áður en staðallinn hafi verið tekinn upp. Í bréfi RORUM, dags. 11. júní 2019, komi fram að strok úr eldiskvíum sé nú 0,001% á hvert tonn sem framleitt sé. Hér sé um að ræða hverfandi strok og lífslíkur seiða sé mjög takmörkuð. Þegar þetta sé haft í huga, og að fiskur sem sleppur sé fjarri laxveiðiám og þurfi að synda 350 km á móti straumi til að komast í þær, sem sé andstætt eðli hans þar sem lax kjósi að synda undan straumi, þá megi efast um lögvarða hagsmuni kærenda af þessu máli. Hvað sem framangreindu líði bendi leyfishafi á að lög geri ráð fyrir að heimilt sé að veita starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir fiskeldi. Í þeim lögum sé ekki mælt fyrir um ráðstafanir varðandi einkaréttarlega hagsmuni, s.s. áhrif starfsemi á veiðiréttindi jarðeigenda eða nýtingu hlunninda við útgáfu leyfa til fiskeldis.
Fullyrðingum kærenda um að farið sé yfir þröskuldsgildi áhættumats með leyfisveitingum í Berufirði og Fáskrúðsfirði sé hafnað en lögmaður leyfishafa hafi borið útreikninga kærenda undir Hafrannsóknastofnun. Í tölvupósti frá sviðsstjóra Hafrannsóknastofnunar, dags. 7. júní 2019, komi eftirfarandi fram: „Tillaga samkvæmt Áhættumati erfðablöndunar frá 14 júní 2017 um æskilegt hámarkseldi á Austfjörðum eru samkvæmt útreikningum áhættumatslíkans 6.000 tonn í Berufirði og 15.000 tonn í Fáskrúðsfirði og Reyðarfirði, það er, samanlagt magn í eldi í þeim fjörðum. Niðurstöður matsins eru því að ásættanlegt sé að leyfa samanlagt allt að 21.000 tonna eldi á Austfjörðum. Sjá nánar Áhættumat vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrlegra laxatofna á Íslandi. HV 2017-02 Tafla 3 bls. 33. Sú túlkun að 18 þúsund tonna eldi sé yfir ráðlögðu hámarksmagni Áhættumats frá 2017 er því ekki rétt.“
Ekki þurfi að tilgreina sérstaklega í matsskýrslu staðsetningu eldiskvía fyrir ófrjóan lax. Slíkt geti ekki verið hluti af lýsingu framkvæmdar skv. lögum nr. 106/2000 sökum ómöguleika. Í matsskýrslu séu sýnd eldissvæði og tilgreind hnit eldissvæða, sbr. kafla 2.2. Frekari umfjöllun um eldissvæðin sé að finna í áliti Skipulagsstofnunar í kafla 2. Það skipti miklu að hægt sé að flytja kvíar til innan eldissvæðis til að minnka líffræðilegt álag og tryggja sem best súrefnisflæði og flutning efnis. Matvælastofnun hafi staðfest gildistöku rekstrarleyfa í Berufirði og Fáskrúðsfirði, dags. 6. júní 2019, eftir að stofnunin hafi framkvæmt úttekt á starfsstöðvum á eldissvæðum við Glímeyri og Eyri/Fögrueyri. Áður hafi verið gefin út stöðvarskírteini af faggildri skoðunarstofu. Staðsetning og fjöldi kvía sé eðli máls samkvæmt breytilegur og því ómögulegt að tilgreina staðsetningu kvía eða fjölda í matsskýrslu eða starfsleyfi. Lög nr. 71/2008 áskilji hvorki að fjöldi kvía sé tilgreindur í starfsleyfi né heldur að staðsetning sé tilgreind eða hvaða fiskur sé settur í hvaða kví, sbr. 10. gr. laganna. Í matsskýrslu séu settar fram eldisáætlanir fyrir bæði Berufjörð og Fáskrúðsfjörð í kafla 3, töflur 12 og 13. Þar sé sett fram eldisáætlun fyrir tvo árganga í Berufirði, enda sé verið að gera grein fyrir hámarks líffræðilegu álagi og því nauðsynlegt að taka báða árgangana saman. Matvælastofnun hafi verið send ítarlegri eldisáætlun hvar kynslóðum hafi verið skipt upp, gerð hafi verið grein fyrir eldi á frjóum og ófrjóum fiski sérstaklega og síðan eldisáætlun fyrir báða hópana saman. Þess skuli getið að Matvælastofnun hafi verið tilkynnt um að geldfiskur sem settur hafi verið út vorið 2019 verði settur í kví nr. 5 að Eyri/Fögrueyri. Hafa beri í huga að ekki sé lagaskylda að skilja að frjóan og ófrjóan fisk í eldi.
Breytingartilskipun 2014/52/ESB hafi ekki verið innleidd í íslenska löggjöf og hafi því ekki gildi að íslenskum rétti. Matvælastofnun og Umhverfistofnun hafi lagt fram greinargerð með starfsleyfum og rekstrarleyfum þar sem tekin hafi verið afstaða til matsskýrslu og álits Skipulagsstofnunar. Meginatriðum reglugerðarinnar hafi því verið fylgt.
Ekki sé talið raunhæft að bera saman eldi á landi eða í lokuðum kvíum við sjókvíaeldi þar sem um það gildi allt aðrar forsendur. Þá sé umfjöllun um geldlax talin fullnægjandi í frummatsskýrslu. Í greinargerð með starfsleyfum hafi Umhverfisstofnun svarað athugasemdum kærenda við tillögu að starfsleyfum og viðbótargreinargerð leyfishafa um valkosti.
Samkvæmt opinberum gögnum rúmist umsótt magn í bæði Berufirði og Fáskrúðsfirði innan burðarþols fyrir báða firðina, sem og innan áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Einnig sé bent á fyrrgreindan tölvupóst sviðsstjóra Hafrannsóknastofnunar þar sem fullyrt sé að túlkun kærenda á áhættumati sé ekki rétt. Því til viðbótar hafi leyfishafi skuldbundið sig með yfirlýsingu til Matvælastofnunar, dags. 14. febrúar 2019, til að viðhafa samræmda útsetningu seiða, samræma hvíld svæða, vinna saman að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun laxalúsar í Fáskrúðsfirði á fyrirhuguðum sameiginlegum starfsstöðvum með Löxum fiskeldi.
Bent sé á að í fyrrnefndum dómi Héraðsdóms Reykjaness nr. E-386/2017 sé því slegið föstu að lög nr. 71/2008 séu sérlög sem fari ekki í bága við laga nr. 60/2013 um náttúruvernd eða eldri náttúruverndarlög. Í markmiðsákvæðum 1. og 2. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008, sem og í greinargerð með frumvarpi að lögunum, komi fram hvernig staðið skuli að fiskeldi svo frekast verði komist hjá því að gengið sé á aðra hagsmuni. Um nánari útfærslu þess sé kveðið á um í öðrum ákvæðum laga um fiskeldi.
Því sé mótmælt að starfsemin sé í andstöðu við markmið laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og sé vísað til fyrri umfjöllunar um markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 71/2008 og til fyrrnefnds dóms Héraðsdóms Reykjaness nr. E-386/2017. Varúðarregla 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd hafi ekki þýðingu í máli þessu. Líkt og fram komi í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er hafi orðið að náttúruverndarlögum komi lagaákvæðið „fyrst og fremst til skoðunar þegar óvissa er til staðar eða þekkingarskortur um afleiðingar ákvarðana sem áhrif kunna að hafa á náttúruna.“ Segir svo að ef fyrir liggi „nægileg þekking eða vissa um afleiðingar ákvörðunar verður varúðarreglunni ekki beitt.“ Umrædd rekstrarleyfi og starfsleyfi hafi verið veitt að undangenginni ítarlegri og vandaðri rannsókn, víðtækri kynningu og mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í málinu liggi því fyrir ítarlegar upplýsingar um mögulega hættu og afleiðingar sem litið hafi verið til við leyfisveitingu. Ákvæði 1. og 2. gr. náttúruverndarlaga séu markmiðsákvæði sem séu einkum til lögskýringa, en feli ekki í sér efnisrétt. Þau hafi ekki verkan utan þess og geti ekki verið grundvöllur ógildingar leyfa.
Leyfishafi hafni því að á skorti að getið hafi verið um skyldu til að eldisbúnaður og framkvæmd standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Í rekstrarleyfi sé kveðið á um það að gildistaka þess sé háð því að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé á um í rekstrarleyfi. Með framvísun stöðvarskírteinis staðfesti rekstraraðili að allur búnaður og uppsetning hans standist kröfur NS 9415:2009 staðalsins að fullu. Þá sé leyfið jafnframt háð skilyrðum sem fram komi í reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi, en þar megi finna ítrekaðar tilvísanir til norska staðalsins NS 9415:2009.
Ekki verði séð hverju það eigi að varða að Umhverfisstofnun geti ekki um álit erfðanefndar landbúnaðarins frá 6. júní 2017 í starfsleyfi eða meðfylgjandi greinargerð, þar sem nefndin m.a. ráðleggi stjórnvöldum að koma í veg fyrir útgáfu leyfa til sjókvíaeldis á laxi. Þetta sé einfaldlega álit nefndar og hafi ekki lagagildi eða verkan í þessu sambandi. Vísist um það til ráðgefandi hlutverks erfðanefndar skv. búnaðarlögum nr. 70/1998, en í 16. gr. laganna komi fram að nefndin sé eingöngu ráðgefandi. Áður hafi verið fjallað um lagalegan grundvöll leyfanna en jafnframt hafi verið fjallað um þau vísindagögn sem liggi til grundvallar útgáfu þeirra og tryggi sem best að ekki komi til þess að fiskeldi muni hafa neikvæð áhrif á vistkerfið. Margt í málflutningi kærenda varði ekki lögmæti tiltekinnar athafnar eða ákvörðunar stjórnvalds og verði að skoðast í því ljósi, sbr. fyrrnefndan dóm Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. E-386/2017.
Rétt sé að benda á að enginn eldislax hafi veiðst á Austfjörðum frá því að leyfishafi hafi hafið starfsemi og aldrei kynblandaður eldislax og villilax. Fullyrt sé að strokulaxar hafi veiðst en það sé ekki staðfest, enda veiðimenn einir til frásagnar og veiðisögur séu ýkjusögur.
Við úrlausn málsins verði einnig að horfa til þeirra miklu hagsmuna sem leyfishafi hafi af því að fá að viðhalda og þróa þá starfsemi sem gríðarlega hafi verið fjárfest í á liðnum árum. Hagsmunir leyfishafa séu því miklu meiri af því að kröfurnar verði ekki teknar til greina heldur en óskilgreindir og óljósir hagsmunir kærenda. Einnig skipti mál hinir gríðarlegu samfélagslegu hagsmunir sem sveitarfélagið og nærsamfélagið á Austfjörðum hafi af starfsemi leyfishafa.
——
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
——
Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar vegna málsraka kærenda er lúta að því að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi verið ábótavant.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er bent á að í matsskýrslu Fiskeldis Austfjarða frá 19. mars 2018 hafi ekki verið að finna ítarlega umfjöllun um núllkost. Samkvæmt 15. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum sé ekki fortakslaus skylda til að fjalla um núllkost heldur „eftir því sem við á.“ Sams konar orðalag komi fram í 20. gr. reglugerðarinnar. Í því tilviki sem hér um ræði hafi Skipulagsstofnun ekki talið þörf á sérstakri umfjöllun um núllkost, enda framkvæmdin þess eðlis að lýsing á grunnástandi geri fullnægjandi grein fyrir áhrifum þess að ekki verði af framkvæmdinni. Framkvæmdaraðili hafi gert ráð fyrir að nota geldfisk að hluta í eldinu og því hafi verið fjallað um geldfisk í matsskýrslunni. Hins vegar hafi ekki verið fjallað um valkosti sem kærendur nefni og lúti að eldi í lokuðum kvíum og landeldi. Með það í huga hafi leyfishafi útbúið greinargerð sem hafi fjallað um valkosti og fylgt með greinargerð félagsins um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar og hafi hún óskað eftir umsögn Skipulagsstofnunar um greinargerðina. Einnig hafi verði óskað eftir svari við því hvort greinargerðin yrði til þess að Skipulagsstofnun gæfi út álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar að nýju.
Í greinargerð leyfishafa sé að finna umfjöllun um valkosti sem lúti að eldi í lokuðum kvíum á sjó, eldi á landi, notkun geldfisks, staðsetningum eldissvæða og framleiðslumagni. Í umsögn Skipulagsstofnunar til Umhverfisstofnunar, dags. 5. nóvember 2018, lýsi Skipulagsstofnun þeirri afstöðu sinni að þau sjónarmið, sem framkvæmdaraðili færi fram fyrir því að útiloka landeldi og eldi í lokuðum kvíum sem raunhæfa kosti til að ná markmiðum framkvæmdar, séu almennt hlutlæg og málefnaleg. Varðandi staðsetningarvalkostina hafi þeir valkostir sem nefndir séu í matsskýrslu verið tilkomnir vegna upplýsinga sem komið hafi fram í mati á umhverfisáhrifum, þ.e. komið hafi fram athugasemdir við frummatsskýrslu varðandi staðsetningu eldissvæða í Fáskrúðsfirði sem fallist hafi verið á og gerðar breytingar á legu svæðanna. Að því er varði minna framleiðslumagn sé bent á að í burðarþolsmati og áhættumati séu borin saman áhrif ólíks framleiðslumagns á ástand sjávar og villta laxastofna. Stofnunin hafi því ekki krafið framkvæmdaraðila um samanburð áhrifum mismunandi framleiðslumagns enda hafi sá samanburður í vissu tilliti þegar farið fram. Í kjölfar þessara gagna hafi leyfishafi tekið ákvörðun um ákveðið framleiðslumagn. Í umsögn sinni til Umhverfisstofnunar telji Skipulagsstofnun umfjöllun í greinargerðinni um valkostina fullnægjandi og að ekki sé ástæða til að gefa út nýtt álit um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs laxeldis leyfishafa í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Vísist að öðru leyti til efnis þeirrar umsagnar.
Athugasemdir Skipulagsstofnunar um að hægt sé að bæta úr annmarka á mati á umhverfisáhrifum með viðbótargögnum eru á sömu lund og athugasemdir leyfishafa og verða því ekki raktar frekar hér.
Skipulagsstofnun veki athygli á því að á vefsíðu Umhverfisstofnunar 14. desember 2018 hafi tillaga að starfsleyfi leyfishafa verið auglýst ásamt fylgigögnum, þar á meðal umræddri greinargerð. Í auglýsingunni hafi komið fram að tækifæri gæfist til að koma með athugasemdir frá 14. desember 2018 til 18. janúar 2019. Almenningur hafi því haft kost á að koma með athugasemdir, bæði við tillögu að starfsleyfinu og viðbótargreinargerðina. Með þessum hætti hafi verið komið til móts við þátttökurétt almennings, sbr. 4. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Miðað við málsatvik sé ekki hægt að byggja á þeim tveim dómum ESB-dómstólsins sem kærendur vísi til.
Misskilnings gæti hjá kærendum varðandi sameiginlegt mat eldis í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Stofnunin hafi ekki tekið ákvörðun um að umhverfisáhrif eldisins skuli metin sameiginlega á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fordæmi séu fyrir því að gefin sé út ein matsskýrsla vegna eldis í tveimur fjörðum. Í því sambandi sé nefnt til hliðsjónar eldi í Patreksfirði og Tálknafirði, en Skipulagsstofnun hafi gefið álit um umhverfisáhrif þess 23. september 2016. Þar hafi Fjarðarlax og Arctic Sea Farm lagt fram eina sameiginlega matsskýrslu. Í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 27. september 2018 í málum nr. 3/2018 og 5/2018 og frá 4. október s.á. í málum nr. 4/2018, 6/2018 og 12/2018 sé ekki gerð athugasemd við að unnið hafi verið mat á umhverfisáhrifum með þeim hætti. Oft sé það kostur að fjalla um framkvæmdir sameiginlega því þær hafi samlegðaráhrif.
Áhættumat Hafrannsóknastofnunar frá 2017 geri ráð fyrir 21.000 tonna eldi á Austfjörðum. Það sé því ekki rétt hjá kærendum að 18.000 tonna samtals magn sé 50% meira magn en áhættumatið frá 2017 byggi á.
Athugasemd Skipulagsstofnunar í áliti um mat á umhverfisáhrifum um annmarka á eldisáætlun leyfishafa hafi snúið að því að ekki væri gerður greinarmunur á eldi á frjóum fiski og ófrjóum í eldisáætlunum, sem birtar hafi verið með matsskýrslu. Að mati stofnunarinnar skipti ekki máli, hvað varði umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, nákvæmlega hvar innan skilgreindra eldissvæða ófrjór fiskur verði og hvar frjór fiskur. Almennt sé ekki gefin upp nákvæm staðsetning kvía í leyfum vegna fiskeldis enda sé litið svo á að almennt sé kostur, t.d. með tilliti til áhrifa á botndýralíf, að hægt sé að færa kvíar til innan svæða. Því sé krafa 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um staðsetningu framkvæmdar uppfyllt.
Ekki sé búið að innleiða breytingartilskipun 2014/52/ESB inn í lög um mat á umhverfisáhrifum. Á Alþingi hafi verið lagt fram frumvarp til laga um breytingu á þeim lögum vegna tilskipunarinnar, en á meðan ekki sé búið að samþykkja frumvarpið á Alþingi geti kærendur ekki byggt á einstökum ákvæðum tilskipunarinnar.
—–
Kærendur komu að athugasemdum við umsögn Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndarinnar. Af þeirra hálfu er m.a. mótmælt að landeldi og eldi í lokuðum kvíum séu útilokað sem raunhæfir valkostir til að ná markmiðum framkvæmdarinnar. Landeldi og eldi í lokuðum kvíum sé að ryðja sér mjög til rúms í heimi laxeldis, þar sem það útiloki marga alvarlegustu ókosti úreltra laxeldisaðferða í opnum sjókvíum. Þar sé framleiðslukostnaður orðinn svipaður og í úreltum opnum sjókvíum. Staðhæfing um geldfisk sem raunhæfan valkost séu fráleit með hliðsjón af fyrirliggjandi leyfisumsókn framkvæmdaraðila í þessu máli um framleiðslumagn þess konar fisks, þ.e. 5.000 tonn í Fáskrúðsfirði og 3.800 tonn í Berufirði.
Ítrekaðar séu fyrri málsástæður um að viðbótargreinargerð framkvæmdaraðila hafi átt að fá sérstaka málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000. Viðbótin hafi ekki verið auglýst sérstaklega á vefsíðu Umhverfisstofnunar heldur hafi hún verið hálffalin í upptalningu á ýmsum fylgigögnum í auglýsingu að tillögu að starfsleyfi. Þessi sérkennilega tilhögun geti ekki talist fullnægjandi. Ítrekaðar séu fyrri málsástæður um að óheimilt sé að tengja saman mat á umhverfisáhrifum fyrir tvö aðskilin svæði. Bent sé á að í öllum starfsleyfum og rekstrarleyfum séu gefin upp nákvæm hnit og staðsetningar allra eldissvæða. Varðandi ófrjóan lax sé sérlega mikilvægt að á hreinu sé hvar hann sé að finna. Ótækt sé að framkvæmdaraðili geti dembt ófrjóum laxi niður þar sem honum þóknist á hverjum tíma.
Því sé mótmælt að ekki þurfi að fara eftir fyrirmælum breytingartilskipunar 2014/52/ESB. Hún hafi verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 117/2015 frá 30. apríl 2015 (2016/EES/42/44) og hafi í framhaldi af því orðið skuldbindandi fyrir íslenska ríkið, þ.m.t. allar stofnanir þess, þó svo að ríkið hafi vanrækt að leiða tilskipunina í lög. Einstaklingar hér á landi eigi rétt á því að bera fyrir sig ákvæði tilskipunarinnar gagnvart íslenska ríkinu og stofnunum þess, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, sem mæli fyrir um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Beri því að skýra ákvæði um leyfisveitingar í 13. gr. laga nr. 106/2000 til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 að veita Fiskeldi Austfjarða hf. starfsleyfi fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 14. júní 2018, svo sem rakið er í málavaxtalýsingu.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast þó eiga lögvarinna hagsmuna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr.
Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök, sem fallist er á að uppfylli framangreind skilyrði laga nr. 130/2011 um kæruaðild, og hins vegar veiðifélög tiltekinna áa. Þurfa veiðifélögin að uppfylla skilyrði 3. mgr. 4. gr. laganna um lögvarða hagsmuni. Við mat á því hvort félögin uppfylli þau skilyrði verður að meta hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess að kærendur skorti lögvarða hagsmuni nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir þá hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.
Telja framangreindir kærendur sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki viðkomandi veiðiáa sem og hinum villtu lax- og silungsstofnum þeirra, m.a. með lúsafári og erfðamengun frá framandi og kynbættum eldislaxi, enda sé víst að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg dæmi sýni.
Sjókvíaeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er í Fáskrúðsfirði. Samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi er laxveiðiáin Breiðdalsá í Breiðdalsvík í mestri hættu vegna áhrifa á náttúrulega laxastofna. Með hliðsjón af því og vegna nándar árinnar við fyrirhugað laxeldi verður að játa Veiðifélagi Breiðdæla kæruaðild. Laxveiðiárnar Hofsá, Sunnudalsá, Selá og Vesturdalsá eru allar í Vopnafirði og renna þær til sjávar í botni fjarðarins. Árnar eru í mikilli fjarlægð frá umræddu eldi og eru staðhættir þannig að ef til þess kæmi að lax slyppi úr eldiskvíum væru umtalsverðar hindranir því í vegi að hann leitaði í þær ár. Það sýnist þó ekki útilokað, sérsaklega þegar litið er til þess að laxar sem sluppu úr kvíum í Norðfirði árið 2003 veiddust í ám í Breiðdal og Vopnafirði.
Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Hafrannsóknastofnunar við meðferð málsins og hefur hún í umsögn sinni bent á að það eldismagn sem veitt hafi verið leyfi fyrir í Berufirði og í Fáskrúðsfirði sé innan þeirra marka sem stofnunin hafi tiltekið í áhættumati erfðablöndunar. Samkvæmt matinu sé hægt að reikna með að hlutfall eldislaxa af heildarfjölda göngulaxa verði 2,0% í Breiðdalsá, minna en 0,1% í Vesturdalsá og 0,2% í öðrum þeim ám í Vopnafirði sem um sé að ræða. Erfiðara sé að leggja mat á göngumynstur ófrjórra laxa, þeir ættu þó að vera mun ólíklegri til að ganga upp í ár og muni ekki valda erfðablöndun. Tekur stofnunin fram að þar sem tímgunarhæfni eldislaxa sé mun takmarkaðri en villtra laxa verði minni áhrif en hlutfall strokulaxa segi til um og sé talið að áhrif erfðablöndunar á 50 árum við laxa af eldisuppruna séu veik á stofna ef fjöldi eldisfiska sé undir 4% þröskuldsgildi. Í athugasemdum kærenda við umsögn stofnunarinnar er m.a. bent á að hún hafi aðeins verið spurð um hættu á veiði eldislaxa frá tveimur eldisstöðvum, þ.e. í Fáskrúðsfirði og Berufirði. Ekki hafi verið talið með 6.000 tonna eldi í Reyðarfirði. Útreikningur á hlutfalli eldislaxa í umræddum ám sé því rangur og óhjákvæmilegt að hafna niðurstöðu stofnunarinnar þar um.
Þótt ekki sé hægt að útiloka að lax úr fyrirhuguðu eldi gangi í ár í Vopnafirði og hafi einhver áhrif á hagsmuni þeirra kærenda sem á því byggja verður ekki talið að þeir hagsmunir séu verulegir með hliðsjón af fjarlægð ánna frá fiskeldi leyfishafa, þeim takmarkaða fjölda laxa sem sennilegt verður að telja að í þær geti gengið og þeim veiku áhrifum sem æta má að af því hljótist. Uppfylla þeir hagsmunir því ekki skilyrði þess að geta talist lögvarðir í skilningi stjórnsýsluréttar. Kröfum Veiðifélags Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélags Selár og Veiðifélags Vesturdalsár er því vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. fyrrnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
——
Þegar mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar hefur farið fram eru skyldur leyfisveitenda ríkar við útgáfu leyfis til þeirrar framkvæmdar. Ná þær skyldur m.a. til þess að kanna hvort einhverjir þeir efnisannmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar eða svo verulegir annmarkar á málsmeðferð að bæta verði úr eða að á álitinu verði ekki byggt. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar beinist því ekki eingöngu að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu leyfisveitanda heldur einnig eftir atvikum að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Í máli þessu kemur því til skoðunar hvort álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum allt að 20.800 tonna framleiðslu á laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var haldið ágöllum og þá hvort þeir ágallar séu svo verulegir að á því verði ekki byggt. Enn fremur hvernig málsmeðferð Umhverfisstofnunar var háttað við veitingu starfsleyfis að teknu tilliti til þess mats sem fram fór. Halda kærendur því aðallega fram að matinu hafi verið áfátt hvað varðaði umfjöllun um valkosti og að úr því hafi ekki verið bætt með viðbótargreinargerð framkvæmdaraðila.
Mat á umhverfisáhrifum fer fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, hvort tveggja með síðari breytingum. Síðustu breytingar á tilvitnuðum lögum áttu sér stað vegna innleiðingar á tilskipun 2014/52/ESB. Af því tilefni var lögum nr. 106/2000 breytt með lögum nr. 96/2019, sem tóku gildi 1. september 2019, og var framangreindri reglugerð einnig breytt í nóvember s.á. Nefndar breytingar höfðu því ekki tekið gildi þegar leyfi það sem hér um ræðir var gefið út 19. mars 2019, að undangengnu mati á umhverfisáhrifum.
Markmið laga nr. 106/2000 eru tíunduð í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Einnig er meðal markmiða að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laganna, sem og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif slíkra framkvæmda og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.
Samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 leggur framkvæmdaraðili fram tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar þar sem m.a. skal lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma, sbr. 2. málslið 1. mgr. 8. gr. laganna. Fallist Skipulagsstofnun á matsáætlun skal framkvæmdaraðili vinna frummatsskýrslu skv. 9. gr. í samræmi við áætlunina þar sem tilgreina skal umhverfisáhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem kunni að fylgja fyrirhugaðri framkvæmd og starfsemi. Skal og ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Kemur fram í skýringum við nefnt lagaákvæði í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 að helstu breytingar frá gildandi lögum felist í því að lagt sé til í samræmi við ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins 97/11/EB að framkvæmdaraðili geri grein fyrir helstu möguleikum sem hann hafi kannað og til greina komi, svo sem varðandi tilhögun og staðsetningu. Þá er tekið fram að það hafi „[…] mikla þýðingu því að samanburður á helstu möguleikum er ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin.“ Að fengnum umsögnum og athugasemdum skal framkvæmdaraðili skv. 6. mgr. 10. gr. laganna vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun gefur svo rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settum samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Þá skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki frá frummatsskýrslu hvað varði mikilvæga þætti málsins skal hún auglýst að nýju, sbr. 3. mgr. 11. gr. Er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 74/2005 tekið fram að með þessu sé settur varnagli þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt sé af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær. Loks skal leyfisveitandi samkvæmt ákvæðum 13. gr. laga nr. 106/2000 kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar
Ráða má af réttarframkvæmd, af lögum og reglum, forsögu þeirra og markmiðum, að samanburður umhverfisáhrifa þeirra valkosta sem til greina koma er jafnan lykilþáttur í mati á umhverfisáhrifum. Getur verið um ógildingarannmarka að ræða fari slíkur samanburður ekki fram. Er og ljóst að gert er ráð fyrir ákveðnu samræmi á milli matsáætlunar, frummatsskýrslu og matsskýrslu og að Skipulagsstofnun hafi með því eftirlit. Er tilgangurinn m.a. sá að sú framkvæmd sem er til umfjöllunar hljóti skoðun óháðra sérfræðinga og almennings sem lætur sig hana varða. Það liggur enn fremur fyrir að framkvæmdaraðili hefur ákveðið forræði á framkvæmd sinni, sbr. t.d. skilgreiningu á matsáætlun í 3. gr. laga nr. 106/2000, en jafnframt að sjónarhorn hans má ekki koma í veg fyrir að hann geri samanburð á umhverfisáhrifum valkosta þótt þeir hugnist honum ekki af einhverjum ástæðum. Á enda í mati á umhverfisáhrifum fyrst og fremst að fara fram hlutlægur samanburður umhverfisáhrifa mismunandi valkosta, án tillits til t.d. kostnaðar. Tilgangur þessa er að fyrir liggi ákveðnar upplýsingar um umhverfisáhrifin svo viðkomandi leyfisveitandi geri sér grein fyrir því hver þau áhrif eru þegar hann tekur umsókn framkvæmdaraðila til löglegrar meðferðar. Í því forræði sem framkvæmdaraðila er játað um það hvaða framkvæmdakostir uppfylli markmið framkvæmdar felst því ekki að hann hafi um það óskorað mat heldur verður það mat að vera hlutlægt og málefnalegt. Önnur sjónarmið, t.d. hagræn sjónarmið sem lúta að kostnaði við eða ávinningi af framkvæmd, geta hins vegar komið til skoðunar þegar kemur að veitingu leyfis viðkomandi stjórnvalds. Samkvæmt framangreindu er um tveggja þrepa nálgun að ræða.
Í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun, dags. 7. júní 2014, kemur fram að hann hafi leyfi til framleiðslu 6.000 tonna af laxi og 2.000 tonna af regnbogasilungi í Berufirði og til framleiðslu 3.000 tonna af regnbogasilungi í Fáskrúðsfirði. Án þess að aðrir kostir séu tilgreindir segir að stefnt sé að því að auka framleiðslu á regnbogasilungi um 7.000 tonn, þ.e. 5.000 tonn í Berufirði og 2.000 tonn í Fáskrúðsfirði, og á laxi um 6.000 tonn, þ.e. 1.000 tonn í Berufirði og 5.000 tonn í Fáskrúðsfirði. Í frummatsskýrslu og matsskýrslu framkvæmdaraðila er því lýst í kafla 4 að félagið setji fram einn kost vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar og sé henni lýst í kafla 3. Um núllkost segir í báðum skýrslum að hann feli í sér að ekki verði ráðist í fyrirhugaðar framkvæmdir og að framleiðsla verði ekki aukin. Ef ekki komi til uppbyggingar verði jákvæð samfélagsleg og efnahagsleg áhrif minni eða engin. Valkosti framkvæmdaraðila er svo lýst í frummatsskýrslu að enn sé gert ráð fyrir 11.000 tonna framleiðsluaukningu en eingöngu verði alinn lax. Skipting framleiðslu milli fjarðanna taki mið af burðarþolsmati og útsetningaráætlun og muni, bjóði lög svo, taka mið af áhættumati Hafrannsóknastofnunar. Samkvæmt því mati muni þau 10.000 tonn sem áætlað sé að ala í Berufirði verða 6.000 tonn frjór lax og 4.000 tonn geldlax. Í Fáskrúðsfirði muni 6.000 tonn verða frjór lax og 5.000 tonn geldlax. Sömu lýsingu er að finna í matsskýrslu að því undanskildu að dregið er úr heildarmagni eldis í Berufirði og tekið fram að þar verði alin 9.800 tonn, þar af 6.000 tonn frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Í frummatsskýrslu og matsskýrslu er að finna samhljóða kafla um valkosti þar sem áréttað er að framkvæmdaraðili setji fram einn kost vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Markmið hans sé að byggja upp sjálfbært og vistvænt sjókvíaeldi á Austfjörðum og sé lykillinn að því kynslóðskipt eldi með hvíld svæða. Eldissvæðin í Berufirði og Fáskrúðsfirði séu staðsett þannig að þau valdi sem minnstri röskun á annarri starfsemi eða athöfnum. Staðsetning þeirra hafi verið ákvörðuð út frá hafstraumum og öldufari til þess að tryggja rekstraröryggi og tíð sjóskipti. Fyrirhuguð framleiðsluaukning leiði af sér tilfærslu og stækkun á athafnasvæðum. Til að lágmarka staðbundin umhverfisáhrif sé mikilvægt að eldissvæði séu nægjanlega stór til að rúma tilfærslu á staðsetningu eldiskvía innan þeirra.
Framkvæmdaraðili gerði þannig grein fyrir sínum aðalvalkosti hverju sinni en sá kostur tók breytingum hvað varðaði tegund eldisfisks og framleiðslumagn á meðan á málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum stóð. Komu þær breytingar til vegna mats á burðarþoli fjarða þeirra sem eldið er fyrirhugað í og vegna áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Áttu þær sér stað áður en frummatsskýrsla var kynnt. Þótt efni frummatsskýrslu hafi, vegna nefndra breytinga á framkvæmdinni, ekki verið í fullu samræmi við matsáætlun framkvæmdaraðila frá árinu 2014 var þar tekið tillit til vísindalegrar niðurstöðu stjórnvalda um hvaða takmörk þyrftu að vera á eldisstarfsemi til þess að takmarka óæskileg áhrif eldisins á lífríki. Auk þess áttu sérfræðistofnanir og almenningur á því stigi málsins kost á því að koma að umsögnum og athugasemdum sem hlutu síðan skoðun í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar. Enn önnur breyting varð á tilhögun framkvæmdarinnar en í áliti Skipulagsstofnunar kemur fram að eftir að matsskýrsla lá fyrir í mars 2018 hafi framkvæmdaraðili óskað eftir að afmörkun tveggja eldissvæða í Fáskrúðsfirði yrði breytt. Féllst stofnunin á það með þeim rökum að ekki væri verið að færa eldissvæði til í firðinum heldur minnka umfang áður kynntra eldissvæða. Aflaði stofnunin umsagnar Landhelgisgæslunnar og Fjarðabyggðar og var í álitinu fjallað um þau áhrif sem yrðu af mismunandi afmörkun svæðanna. Var tekið fram að nýrri kosturinn væri ekki líklegur til að trufla siglingar inn og út úr Fáskrúðsfirði en sá eldri myndi hafa nokkuð til talsvert neikvæð áhrif á þær. Að teknu tilliti til þess að við greindar breytingar var stefnt að þeim markmiðum laga nr. 106/2000 sem áður er lýst, þ.e. samvinnu aðila og samráði við almenning, auk þess að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, telur úrskurðarnefndin að nægileg samfella hafi verið í málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar.
Á kynningartíma frummatsskýrslu barst athugasemd, m.a. frá kærendum, þess efnis að aðeins einn valkostur væri nefndur í skýrslunni auk núllkosts og væri nánast ekkert fjallað um aðra valkosti eða þeir bornir saman, svo sem varðandi mögulega notkun geldfisks. Var og á það bent að ekki væri minnst á möguleika á landeldi, eldi í lokuðum sjókvíum eða minna sjókvíaeldi og loks tekið fram að skortur á umfjöllun um hina ýmsu valkosti væri svo verulegur annmarki á frummatsskýrslunni að hlyti að varða höfnun hennar. Svaraði framkvæmdaraðili á þann veg að ekki væri talið raunhæft að bera saman kosti eins og eldi á landi eða í lokuðum kvíum í ljósi þess að um það giltu allt aðrar forsendur, sem ekki ættu við um sjókvíaeldi, en auk þess væri umfjöllun um geldlax í frummatsskýrslu fullnægjandi.
Þótt Skipulagsstofnun fjallaði um framkomnar athugasemdir við frummatsskýrslu og svör framkvæmdaraðila við þeim í áliti sínu, í samræmi við 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, vék stofnunin hvorki að athugasemd kærenda um skort á umfjöllun um valkosti né svari framkvæmdaraðila við henni. Verður að telja að sú athugasemd hafi gefið Skipulagsstofnun tilefni til að taka til skoðunar í áliti sínu valkostaumfjöllun framkvæmdaraðila. Sér í lagi þegar horft er til þess að degi eftir að álit stofnunarinnar lá fyrir samþykkti hún tillögur annarra framkvæmdaraðila að þremur aðskildum matsáætlunum vegna laxeldis með þeirri athugasemd að í frummatsskýrslum vegna þeirra framkvæmda þyrfti að gera ítarlega grein fyrir öðrum framkvæmdakostum, svo sem með geldfiski, í lokuðum kerfum eða á landi, til að ná markmiði framkvæmdanna og bera saman með tilliti til umhverfisáhrifa. Vísaði stofnunin vegna þessa til þess að samkvæmt lögum og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum skyldi í frummatsskýrslu lýsa öðrum möguleikum um framkvæmdakosti sem til greina kæmu, bera saman umhverfisáhrif þeirra kosta sem kynntir væru og rökstyðja valkost framkvæmdaraðila, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa. Einsýnt er að í máli þessu hefði markmiðum mats á umhverfisáhrifum verið betur náð með viðlíka lýsingu valkosta og samanburði á umhverfisáhrifum þeirra. Verður að telja það annmarka á matinu og áliti Skipulagsstofnunar að svo var ekki gert.
Umfjöllun í matsskýrslu um núllkost, þ.e. þann valkost að aðhafast ekki, er rýr að efni til. Tekið er fram að hann feli í sér að ekki verði ráðist í fyrirhugaðar framkvæmdir og framleiðsla þar af leiðandi ekki aukin. Vísað er til markmiða aðalskipulagsáætlana viðkomandi sveitarfélaga og tekið fram að ef ekki komi til uppbyggingar verði jákvæð samfélagsleg og efnahagsleg áhrif minni eða engin. Hins vegar er að finna greinargóðar upplýsingar í matsskýrslu um grunnástand hinna ýmsu umhverfisþátta, enda hefur framkvæmdaraðili stundað eldi í þeim fjörðum sem um ræðir.
Svo sem áður er að vikið urðu breytingar á áformum framkvæmdaraðila. Í auglýstri frummatsskýrslu er tiltekið að til standi að ala lax eingöngu og verði að hluta til alinn geldlax að teknu tilliti til áhættumats unnu af Hafrannsóknastofnun vegna mögulegrar erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum á Vestfjörðum og Austfjörðum. Forsenda áhættumatsins sé að náttúrulegir stofnar skaðist ekki og að tekið sé tillit til varúðarsjónarmiða, en miðað sé við að hlutfall eldislaxa í ám verði ekki meira en 4%. Í skýrslu framkvæmdaraðila er frekar fjallað um tegundir geldfiska, þ.e. leiðir til að gera lax ófrjóan, sem og kosti þess og galla að notast við geldlax í eldi. Tekur framkvæmdaraðili fram að notkun á ófrjóum eldislaxi sé áhugaverður valkostur með það að markmiði að draga úr umhverfisáhrifum en bendir jafnframt á að þörf sé á meiri rannsóknum á framleiðslu á ófrjóum eldislaxi, ekki síst við íslenskar aðstæður. Notkun á ófrjóum laxi komi ekki í veg fyrir að eldislax sem hugsanlega sleppi gangi upp í laxveiðiár en draga megi verulega úr þeirri hættu með því að gelda fiskinn. Rekur Skipulagsstofnun í áliti sínu þá niðurstöðu framkvæmdaraðila að með því að nota geldfisk verði einnig dregið úr hættu á að eldisfiskur sem sleppi nái að hafa áhrif á villta laxastofna sökum þess að hann geti ekki fjölgað sér. Í álitinu er jafnframt tekið fram að Matvælastofnun hafi óskað eftir að ítarlegri grein yrði gerð fyrir því hvaða aðferð yrði notuð við geldingu á eldislaxi og hvaða áhrif notkun geldfisks hefði á framkvæmdina. Eru rakin þau svör framkvæmdaraðila að fyrirhugað sé að nota þrílitna geldfisk, þekking á þessu sviði sé ný af nálinni og erfitt sé að segja til um áhrif geldfiska á framkvæmdina en til lengri tíma séu þau talin jákvæð. Í frummatsskýrslu og matsskýrslu er gerð grein fyrir þeim næringarefnum, m.a. fosfór, sem ráð sé fyrir gert að berist út í umhverfið við eldið. Vakti Umhverfisstofnun í umsögn sinni athygli á að ekki væri skýrt tekið fram í frummatsskýrslu hvort í þeim mælingum væri tekið mið af auknu magni fosfórs í fóðri fyrir ófrjóa laxa sem til stæði að framleiða. Var svar framkvæmdaraðila á þá leið að einungis væri um að ræða mismun á magni fosfórs í fóðri á seiðastigi í landeldi og almennt væri magnmismunur svo lítill að engu varðaði.
Sá kostur að ala geldlax kom því fram í frummatsskýrslu og matsskýrslu, athugasemdum þar að lútandi var svarað og upplýst frekar um umhverfisáhrif þess konar eldis. Þrátt fyrir að ekki hafi farið fram kerfisbundinn samanburður þeirra valkosta að ala frjóan lax og ófrjóan þá lá fyrir í gögnum málsins, áður en til álits Skipulagsstofnunar kom, efnislegur samanburður nefndra valkosta. Voru og tiltekin mismunandi umhverfisáhrif þeirra, einkum hvað varðar áhrif á stofna villtra laxfiska.
Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að í mati á umhverfisáhrifum og áliti Skipulagsstofnunar hafi valkostaumfjöllun, í skilningi þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, ekki verið svo óásættanleg að á matinu yrði ekki byggt hvað þann þátt varðar. Var enda fjallað um notkun geldfisks og umhverfisáhrif þeirrar notkunar í matsskýrslu framkvæmdaraðila, auk þess sem núllkostur var nefndur og áhrif hans komu fram í lýsingu á grunnástandi umhverfisþátta.
Eins og áður segir komu fram í matsskýrslu þau svör framkvæmdaraðila að ekki væri talið raunhæft að bera saman kosti eins og eldi á landi eða í lokuðum kvíum. Framkvæmdaraðili verður ekki þvingaður til að kanna aðra kosti en þá sem raunhæfir eru, eða til greina koma, sbr. orðalag þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Eigi að síður hefði Skipulagsstofnun, líkt og fram hefur komið, átt að fjalla um og upplýsa um réttmæti þessara staðhæfinga. Til að bæta úr því var áður en til leyfisveitinga kom unnin viðbótargreinargerð af hálfu framkvæmdaraðila þar sem fjallað var nánar um m.a. þessa tvo kosti, þ.e. landeldi og lokaðar kvíar, og áfram komist að þeirri niðurstöðu að þeir væru ekki raunhæfir fyrir eldi framkvæmdaraðila. Er rakið í greinargerðinni að níu frumgerðir lokaðra eldiskvía hafi verið byggðar, aðrar 14 séu í þróun og að einhver kerfi hafi hlotið vottun samkvæmt NS 9415:2009 staðlinum en ekki fengið stöðvarskírteini. Lokaðar kvíar séu hannaðar til að standast ölduhæð að hámarki 1,5-2,0 m en netkvíar framkvæmdaraðila þoli 5 m ölduhæð. Vegna eldis á landi tilgreinir framkvæmdaraðili umhverfisaðstæður sem hindrun. Þannig þurfi slíkt eldi mikið vatnsmagn og mikið landsvæði sem þurfi að vera nálægt samgönguleiðum, auk þess sem aðgengi þurfi að sjó og jarðvarma eða jarðsjó til að aðstæður séu sem bestar. Veitti Skipulagsstofnun umsögn um framkomna greinargerð og tiltók almennt þau sjónarmið sem legið gætu til grundvallar við mat á því hvort valkostur væri raunhæfur. Féllst stofnunin á að þrátt fyrir að ekki væru allar ástæður sem framkvæmdaraðili tilgreini málefnalegar og hlutlægar þá væri mat hans almennt málefnalegt um að þessir tveir kostir gætu ekki talist raunhæfir. Tæknileg og efnahagsleg sjónarmið vægju þar þyngst um lokaðar sjókvíar og efnahagsleg sjónarmið vægju þungt í landeldi, auk þess sem ekki væri gerð athugasemd við mat framkvæmdaraðila um umhverfis- og landfræðilegar aðstæður á Austfjörðum.
Þegar höfð er hliðsjón af því að ákveðinn samanburður valkosta hafði farið fram og að þegar hafði verið tekið fram að tilteknir valkostir væru óraunhæfir án nánari rökstuðnings var Umhverfisstofnun rétt að rannsaka málið frekar. Í samræmi við það lágu greinargerð framkvæmdaraðila og umsögn Skipulagsstofnunar um hana fyrir Umhverfisstofnun við hinnar kærðu ákvörðunar. Nefnd greinargerð og umsögn fylgdi tillögu að starfsleyfi við auglýsingu hennar sem almenningi gafst kostur á að gera athugasemdir við. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu í greinargerð sinni með hinu kærða starfsleyfi að sjókvíaeldi í lokuðum kvíum væri kostur sem ekki hefði reynt mikið á og væri í raun á tilraunastigi. Einnig að valkostur um landeldi væri eðlisólík framkvæmd og myndi krefjast mikils landsvæðis og umhverfisáhrifa, einkum vegna fráveitu, vatnstöku og orkuþarfar. Með hliðsjón af þeim atvikum sem rakin hafa verið þykir sýnt að Umhverfisstofnun kynnti sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og tók að þessu leyti rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, auk þess að sinna rannsóknarskyldu sinni í því skyni að fá fram frekari röksemdir fyrir vali framkvæmdaraðila. Áréttað skal að rök af efnahagslegum toga eiga almennt ekki við þegar umhverfisáhrif eru metin og verður að gjalda varhug við notkun slíkra sjónarmiða í því skyni að bera ekki saman umhverfisáhrif mismunandi valkosta. Eiga þau rök fyrst og fremst við þegar kemur að ákvörðun um hvort samþykkja skuli eða synja um leyfi. Sjónarmið af efnahagslegum toga réðu þó ekki ein mati framkvæmdaraðila og vísaði Umhverfisstofnun ekki til slíkra sjónarmiða.
Var því kannað af leyfisveitanda að svör framkvæmdaraðila, þess efnis að aðrir kostir væru ekki raunhæfir, ættu við rök að styðjast. Með þeim viðbótarupplýsingum og þeim óbeina samanburði valkosta sem átt hafði sér stað í mati á umhverfisáhrifum lágu nægar upplýsingar fyrir svo að leyfisveitandi gæti gert sér fullnægjandi grein fyrir umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og var markmiði mats á umhverfisáhrifum að því leyti náð, sbr. 1. gr. laga nr. 106/2000.
—–
Í máli þessu lagði framkvæmdaraðili fram eina matsskýrslu vegna fyrirhugaðs eldis í Fáskrúðsfirði annars vegar og Berufirði hins vegar. Því til grundvallar lá ekki ákvörðun Skipulagsstofnunar um að meta skyldi umhverfisáhrif sameiginlega skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en greint ákvæði heimilar slíka ákvörðun þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar eru háðar hver annarri. Svo sem fram hefur komið hefur framkvæmdaraðili visst forræði á því hvernig fyrirhuguð framkvæmd er kynnt í mati á umhverfisáhrifum enda er matsáætlun skilgreind sem áætlun framkvæmdaraðila, sbr. 3. gr. laga nr. 106/2000, og skal í tillögu að slíkri áætlun m.a. lýsa framkvæmdasvæði, sbr. 1. mgr. 8. gr. sömu laga. Ljóst er að um aðskilin eldissvæði er að ræða með sitt hvora eldisáætlunina. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að fram færi eitt mat á umhverfisáhrifum og í áliti stofnunarinnar er fjallað um samlegðaráhrif með framkvæmdinni með öðru eldi á Austfjörðum. Þau samlegðaráhrif eru eðli máls samkvæmt einnig til staðar þótt framkvæmdaraðili leggi stund á eldi í tveimur fjörðum. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 hafi staðið því í vegi að fjallað væri um eldið í einni og sömu matsskýrslunni enda verður ekki séð að efni hennar hafi orðið annað og síðra en ef um tvær skýrslur hefði verið að ræða.
—–
Í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar er fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á tilgreinda umhverfisþætti. Kemur næst til skoðunar varðandi mat á umhverfisáhrifum hvort umfjöllun um einstaka efnisþætti þess hafi verið haldin öðrum ágöllum er máli skipta við úrlausn kærumáls þessa, svo og hvernig háttað var rökstuðningi Umhverfisstofnunar með tilliti til álits Skipulagsstofnunar hvað þá þætti varðar, sbr. 13. gr. laga nr. 106/2000.
Í 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi er tekið fram að til starfrækslu fiskeldisstöðva þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Afhenda skuli Matvælastofnun umsóknir um slík leyfi og skuli þær afgreiddar samhliða. Loks skuli Matvælastofnun framsenda umsókn um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til meðferðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Löggjafinn hefur með framangreindum hætti kveðið á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi og eiga þau einnig við þegar tekin er afstaða til álits Skipulagsstofnunar. Í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu kemur og fram að samráð hafi verið viðhaft milli þessara tveggja stofnana við leyfisveitingar þeirra vegna eldis þess sem um ræðir og sér þess stað í efnislegri umfjöllun greinargerðarinnar. Þannig vísar Umhverfisstofnun m.a. til upplýsinga frá Matvælastofnun í umfjöllun um fisksjúkdóma og laxalús, sem og til þess að rekstrarleyfi þeirrar stofnunar muni ná til þessara þátta. Einnig að leyfi beggja aðila séu gefin út á grundvelli áhættumats Hafrannsóknastofnunar um erfðablöndun og séu ákvæði með leyfum varðandi þennan þátt með þeim hætti að hægt verði að endurskoða þau verði breytingar á áhættumatinu. Var umfjöllun Umhverfisstofnunar fullnægjandi enda ber stofnunum að halda sig innan þeirra valdmarka sem þeim eru sett að lögum. Þá fjallaði Umhverfisstofnun um þá þætti sem henni bar með hliðsjón af lögum nr. 7/1998, s.s. um að áhrif vegna súrefnisinnihalds væru svæðisbundin og afturkræf. Auk þess benti stofnunin á, varðandi þau neikvæðu samlegðaráhrif sem Skipulagsstofnun teldi að framkvæmdin myndi hafa með fyrirhuguðu eldi Laxa Fiskeldis ehf., að við útgáfu annarra leyfa til framtíðar yrðu burðarþolsmat og áhættumat takmarkandi þættir. Í greinargerð Umhverfisstofnunar var jafnframt svarað þeim athugasemdum kærenda sem bárust á kynningartíma starfsleyfisins vegna þessara þátta.
Ástæða þykir hins vegar til að víkja frekar að áhrifum framkvæmdarinnar á fuglalíf, landslag, útivist og ferðaþjónustu.
Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnun gerðu athugasemd við það í umsögnum sínum að framkvæmdaraðili hefði ekki gert athugun á fuglalífi á svæðinu og lutu fleiri athugasemdir að fuglalífi. Taldi Skipulagsstofnun að líklegt væri að fyrirhugað fiskeldi kæmi til með að hafa áhrif á fuglalíf í nágrenni eldissvæða en óvíst væri hvort áhrifin yrðu neikvæð og þá hversu neikvæð. Lagði stofnunin til að í starfsleyfi yrðu sett skilyrði um vöktun á fuglalífi í nágrenni eldissvæða. Taldi Umhverfisstofnun við leyfisveitingu sína sömuleiðis óvissu ríkja um áhrif aukins eldis á fuglalíf og kallaði þessi óvissa á að fuglalíf á svæðinu yrði vaktað. Brást stofnunin við þessu með því að setja skilyrði um vöktun í gr. 5.1 í starfsleyfinu og tók fram að krafa yrði gerð um útfærslu á því í vöktunaráætlun rekstraraðila.
Í áliti Skipulagsstofnunar er rakið að Ferðamálastofa hafi gert athugasemd við að frummatsskýrsla sýni ekki nógu vel áhrif framkvæmdarinnar á ferðamennsku, að stuðst sé við gamlar kannanir frá öðrum svæðum og að ekki sé útskýrt hvernig þær ættu við um Austfirði. Fundu Ferðamálastofa og Fjarðabyggð að því að framkvæmdaraðili hefði ekki látið framkvæma könnun á Austfjörðum, en auk þess er tilgreint í álitinu að aðrar athugasemdir lúti að því að áhrif á ferðaþjónustu hafi verið vanmetin. Var það niðurstaða Skipulagsstofnunar að áhrif eldiskvíanna á ásýnd fjarðanna og upplifun ferðamanna væru líkleg til að verða nokkuð neikvæð, en að samlegðaráhrif framkvæmdanna með fyrirhuguðum framkvæmdum annars staðar á Austfjörðum yrðu talsvert neikvæð. Vegna þessa tók Umhverfisstofnun fram í greinargerð sinni með starfsleyfi að hún teldi mikilvægt að vanda frágang umbúða, vinnsluefna og annars sorps og úrgangsefna frá eldi í Berufirði vegna nálægðar við Teigarhorn og væru ákvæði þar um í gr. 2.3 í starfsleyfinu. Loks taldi stofnunin að áhrif framkvæmdarinnar væru afturkræf hvað varðaði ásýnd og upplifun ef eldinu yrði hætt.
Verður að líta svo á að með framangreindu hafi með fullnægjandi hætti birst rökstuðningur Umhverfisstofnunar, svo sem áskilið er í ákvæðum 13. gr. laga nr. 106/2000. Var og brugðist við ágöllum á umfjöllun um fuglalíf í skýrslu framkvæmdaraðila og leitast við að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á ferðamennsku. Varðandi rökstuðnings skal á það bent að lögum samkvæmt hvílir sú skylda ekki almennt á stjórnvaldi þegar það veitir leyfi að rökstyðja af hverju það synjaði ekki um umbeðið leyfi, enda hefur það þá komist að þeirri niðurstöðu að það skuli veita með ákveðnum rökum.
——
Kærendur hafa fundið að fleiri atriðum sem nú koma til skoðunar hvað varðar málsmeðferð Umhverfisstofnunar við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Lúta athugasemdir þeirra að því að útgáfa starfsleyfisins samrýmist ekki 1. gr. laga nr. 71/2008, auk þess sem 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar hafi staðið henni í vegi. Jafnframt að engin skilríki séu fyrir hendi fyrir afnotum leyfishafa af hafinu, lögvernduðum eignarréttindum annarra hafi ekki verið sinnt, staðsetningar eldiskvía fyrir ófrjóan lax liggi ekki fyrir, álits erfðanefndar landbúnaðarins frá 6. júní 2017 hafi ekki verið getið og ónógt tillit verið tekið til niðurstöðu áhættumats Hafrannsóknastofnunar varðandi Breiðdalsá.
Kærendur tiltaka einnig að í útgefnu starfsleyfi sé hvorki getið um skyldu framkvæmdaraðila um að tryggt skuli að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó né getið um norska staðalinn NS 9415:2009. Ekki verður hins vegar talið að Umhverfisstofnun hafi borið að fjalla sérstaklega um slysasleppingar eða eldisbúnað og norska staðalinn NS 9415:2009, enda heyrir það ekki undir valdsvið stofnunarinnar.
Í 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er fjallað um markmið laganna. Svo sem rakið er í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 8/2018, sem kveðinn var upp 13. júní 2019, er ljóst af efni lagagreinarinnar, nefndum lögum að öðru leyti og lögskýringargögnum með þeim að löggjafinn hefur beinlínis gert ráð fyrir því að fiskeldi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu heimilað að það sé leyft að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja. Úrskurðarnefndin hefur í tilvitnuðum úrskurði og með úrskurði í kærumáli kveðnu upp sama dag í máli nr. 2/2018 komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði 40. gr. stjórnarskrárinnar standi leyfisveitingum vegna sjókvíaeldis utan netlaga ekki í vegi án frekari skilríkja um afnot sjávar. Með sömu rökum verður að telja leyfisveitingu Umhverfisstofnunar samrýmast nefndum ákvæðum.
Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 og er þar tryggður réttur til að koma að athugasemdum áður en starfsleyfi er gefið út. Þeir sem slíkar athugasemdir gera hafa þó ekki stöðu málsaðila eingöngu á þeim forsendum. Er hlutverk stofnunarinnar fyrst og fremst að gefa út leyfi að teknu tilliti til krafna laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim, þótt ekki sé útilokað að við starfsleyfisútgáfu beri henni einnig að fjalla um eignarréttarlega hagsmuni séu þeir hagsmunir þess eðlis að viðkomandi teljist hafa stöðu aðila. Hafa þeir þá rétt sem slíkir til að koma að andmælum á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá stöðu höfðu kærendur hins vegar ekki í krafti athugasemda sinna til Umhverfisstofnunar og bar henni því engin nauðsyn til að fjalla um möguleg áhrif fyrirhugaðs eldis á eignarrétt þeirra.
Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 kemur fram að í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun skuli meðal annars lýsa framkvæmdasvæði. Þá er mælt fyrir um það í þágildandi 2. mgr. 9. gr. laganna að í frummatsskýrslu skuli lýsa þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu. Fyrir liggur að bæði í matsskýrslu framkvæmdaraðila og hinu kærða starfsleyfi er að finna upplýsingar um staðsetningu eldissvæða án nánari tilgreiningar á staðsetningu eldiskvía, enda eru þær reglulega færðar til innan eldissvæðis til að takmarka óæskileg áhrif á sjávarbotn undir þeim. Gera hvorki fyrrgreind lagaákvæði né önnur kröfu um að tilgreind séu sérstaklega staðsetning eldiskvía fyrir ófrjóan lax og verður ekki séð hvaða tilgangi það myndi þjóna í ljósi þess að Matvælastofnun tekur ákvörðun um útsetningu seiða skv. 5. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi og að kveðið er á um merkingar laxfiska í 49. gr. sömu reglugerðar.
Samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar getur hámarksumfang laxeldis á Austfjörðum verið 21.000 tonn, þar af 15.000 tonn í Fáskrúðsfirði og Reyðarfirði og 6.000 tonn í Berufirði. Útgefin starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir eldi á frjóum laxi í nefndum fjörðum eru innan þeirra marka. Kemur og fram í áhættumatinu að verði niðurstöðum áhættulíkansins fylgt verði hlutfall eldisfisks í Breiðdalsá undir 4% þröskuldsmörkum innblöndunar. Verður því hvorki fallist á það með kærendum að við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi áhættumat Hafrannsóknastofnunar ekki verið lagt til grundvallar né að útgefin leyfi til eldis í Berufirði og Fáskrúðsfirði leiði til þess að hlutfall eldisfisks í Breiðdalsá fari yfir þröskuldsmörk innblöndunar.
Þá verður ekki séð að álit erfðanefndar landbúnaðarins hafi þá lagalegu eða efnislegu þýðingu að nauðsyn hafi borið til að vísa til þess við útgáfu starfsleyfisins, en ljóst er að við leyfisveitinguna var tekið mið af burðarþolsmati og áhættumati sjálfstæðrar rannsókna- og ráðgjafarstofnunar sem hefur yfir að ráða vísindalegri þekkingu á lifandi auðlindum í hafi og ferskvatni, sbr. 1. og 2. gr. laga nr. 112/2015 um Hafrannsóknastofnun.
——
Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd fer Umhverfisstofnun m.a. með eftirlit með framkvæmd laganna og veitir einnig leyfi og umsagnir samkvæmt þeim. Í máli þessu er deilt um starfsleyfi sem veitt er á grundvelli laga nr. 7/1998, að undangenginni málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000, en sérstök málsmeðferð fór ekki fram á grundvelli laga nr. 60/2013. Kærendur hafa einkum bent á 1. gr. laga nr. 60/2013, sem geymir markmið laganna, 2. gr., sem setur verndarmarkmið fyrir m.a. tegundir, svo og varúðarreglu 9. gr. Eins og fram hefur komið hefur farið fram mat á umhverfisáhrifum laxeldis þess sem um er deilt. Úrskurðarnefndin hefur að framan komist að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að á því hafi verið ákveðnir ágallar valdi þeir ekki ógildingu starfsleyfisins, auk þess sem Umhverfisstofnun hafi haft fullnægjandi upplýsingar undir höndum við leyfisveitinguna. Verður ekki séð að frekari rannsókn eða mat Umhverfisstofnunar á grundvelli laga nr. 60/2013 hefði bætt neinu við það mat á umhverfisáhrifum sem þegar hafði farið fram. Þá er óumdeilt að Umhverfisstofnun skal hafa eftirlit með eldinu hvort sem er á grundvelli starfsleyfisins eða 75. gr. laga nr. 60/2013. Að sama skapi telur úrskurðarnefndin að sérstakt mat eða rannsókn Umhverfisstofnunar á umhverfistjóni hefði engu bætt við það mat á umhverfisáhrifum sem þegar hafði farið fram, en ef slíkt tjón verður eftir að fiskeldi það sem hér um ræðir hefst getur eftir atvikum komið til kasta laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð.
—–
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinnar kærðu starfsleyfisákvörðunar að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfu Veiðifélags Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélags Selár og Veiðifélags Vesturdalsár.
Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 um að veita Fiskeldi Austfjarða hf. starfsleyfi fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi.
