Ár 2007, miðvikudaginn 21. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 28/2007, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrar frá 20. febrúar 2007 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Gleráreyra á Akureyri.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 3. apríl 2007, er barst nefndinni hinn 11. sama mánaðar, kærir Hákon Stefánsson lögfræðingur, f.h. Svefns og heilsu ehf., eiganda fasteignar að Gleráreyrum 3, Akureyri, þá ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrar frá 20. febrúar 2007 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Gleráreyra á Akureyri. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda á skipulagssvæðinu.
Deiliskipulagsákvarðanir veita lóðarhöfum ekki rétt til þess að hefja framkvæmdir við mannvirkjagerð. Réttur til að hefja slíkar framkvæmdir er bundinn við útgáfu byggingarleyfis, sbr. 43. og 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með vísan til þessa verður ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða og er málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.
Málavextir: Umrætt skipulagssvæði tekur til verksmiðjulóðar sem Samband íslenskra samvinnufélaga hafði undir verksmiðjur sínar og nefndist í eldra skipulagi Dalsbraut 1. Á árinu 2004 mun skipulagi lóðarinnar hafa verið breytt og henni skipt upp í þrjár lóðir. Vestari hluti hennar varð lóð A, austari hlutinn lóð B og gata á milli þeirra lóð C.
Hinn 21. nóvember 2006 samþykkti bæjarstjórn Akureyrar að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi Gleráreyra á Akureyri, sem tekur til fyrrgreinds svæðis. Í meginatriðum fól breytingin í sér að svæðinu var skipt upp í sex lóðir, Gleráreyrar 1, 2, 3, 4, 6-8 og 10, verslunarmiðstöðin Glerártorg stækkuð til suðvesturs og gerð var ný vegtenging við Borgarbraut. Var tillagan auglýst til kynningar hinn 1. desember 2006. Athugasemdir bárust við tillöguna á kynningartíma hennar, m.a. frá kæranda. Hinn 20. febrúar 2007 samþykkti bæjarstjórn Akureyrar deiliskipulagsbreytinguna að öðru leyti en því að fallið var frá fyrirhugaðri vegtengingu frá Borgarbraut vestast á svæðinu og umferðarkvöð sett. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 2. apríl 2007, að undangenginni umsögn Skipulagsstofnunar, þar sem ekki var gerð athugasemd við birtingu gildistökuauglýsingar.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir ógildingarkröfu sína á því að verulegar breytingar hafi verið gerðar frá auglýstri deiliskipulagstillögu eftir kynningu hennar og því hafi borið að auglýsa hana að nýju skv. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997. Deiliskipulagstillagan hafi auk þess hvorki fullnægt kröfum laga nr. 73/1997 né skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Tillagan hafi því ekki getað verið lögmætur grundvöllur hins kærða deiliskipulags.
Að lokinni auglýsingu deiliskipulagstillögunnar hafi verið gerðar verulegar breytingar á henni. Þannig hafi greinargerð tillögunnar gjörbreyst, þ.m.t. skýrleiki hennar, frá auglýsingu til samþykktar í bæjarstjórn, svo sem samanburður auglýstrar og samþykktrar tillögu beri með sér. Í kynntri tillögu hafi ekki verið hægt að gera sér grein fyrir stöðu lóðamála á skipulagssvæðinu svo dæmi sé tekið og því ekki hægt að átta sig á því hvaða breytingar hafi falist í tillögunni. Eigi þetta sérstaklega við um stærðir lóða og nýtingarhlutfall þeirra. Bæjaryfirvöldum hafi við þessar aðstæður borið að auglýsa tillöguna að nýju, sbr. 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga, enda ljóst að þá fyrst hafi hagsmunaaðilar getað lýst afstöðu sinni til tillögunnar.
Þá hafi veruleg breyting verið gerð á umferðartengingum á svæðinu frá auglýstri tillögu. Sú breyting ein og sér sé þess eðlis að auglýsa hefði átt tillöguna að nýju. Þannig hafi hin auglýsta tillaga gert ráð fyrir því að gata lægi í gegnum skipulagssvæðið og færi í gegnum hús kæranda á lóðamörkum Gleráreyra 3 og 10, en frá því hafi verið fallið. Þess í stað sé nú í skipulaginu gerð kvöð um gegnumakstur á lóðamörkum Gleráreyra 1 og 3. Umrædd kvöð sé þó einungis sýnd á deiliskipulagsuppdrætti en ekki á hana minnst í greinargerð svo sem rétt væri með hliðsjón af 4. mgr. 23. skipulags- og byggingarlaga. Þá hafi verið gerðar verulegar breytingar á tengingu Gleráreyra 10 við skipulagssvæðið og tenging við Borgarbraut verið færð til. Ljóst sé að staða umferðarmála á svæðinu sé óviðunandi.
Kærandi hafi bent á eftirfarandi annmarka við meðferð skipulagstillögunnar á kynningartíma hennar:
Niðurrif bygginga hafi verið heimilað og framkvæmt áður en skipulagstillagan hafi tekið gildi og telji kærandi að enga þýðingu hafi í þessu sambandi þótt leyfi til niðurrifs hafi verið afturkölluð eftir að kynningarferli á deiliskipulagstillögunni hafi lokið og framkvæmdirnar kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Auk þess verði að telja að útgáfa og auglýsing deiliskipulagstillögunnar hafi ekki verið heimil á meðan á niðurrifi stóð þegar höfð sé í huga 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga og lögskýringargögn henni tengd. Augljóst sé að deiliskipulagstillagan, sem kynnt hafi verið, hafi þá þegar verið úrelt þar sem lýsing á aðstæðum á svæðinu hafi ekki staðist vegna þess niðurrifs sem þá þegar hefði farið fram. Heimildir Akureyrarbæjar til niðurrifs á svæðinu á meðan á kynningu skipulagstillögunnar hafi staðið staðfesti að bæjaryfirvöld hafi þá þegar verið búin að taka afstöðu í málinu, löngu áður en afstaða hagsmunaaðila, annarra en framkvæmdaraðila, hafi legið fyrir. Kynningin á deiliskipulagstillögunni sé því augljóslega marklaus auk þess sem hún fari í bága við 4. mgr. gr. 3.1.1 í skipulagsreglugerð.
Lóðum á skipulagssvæðinu hafi ekki verið gerð skil í auglýstri skipulagstillögu. Ekki sé fullnægjandi að afmarka lóðir á skýringaruppdrætti með rauðum línum auk þess sem látið sé hjá líða að tilgreina hvað umræddar línur merki. Kærandi hafi á engan hátt getað gert sér grein fyrir því hvaða merkingu umræddar línur hefðu. Þessi framsetning fari í bága við áðurnefnda gr. 3.1.1 í skipulagsreglugerð.
Í greinargerð deiliskipulagstillögunnar sé jafnframt mjög erfitt að átta sig á lóðamálum svæðisins. Þó virðist tiltekinn Hæstaréttardómur ráða úrslitum í því efni. Áréttað sé í þessu sambandi að þegar deiliskipulagstillagan hafi verið sett í kynningu hafi skipulagssvæðið verið ein lóð í gildandi skipulagi þótt afnotarétti kunni að hafa verið skipt upp á milli nokkurra lóðarhafa. Kærandi fái ekki séð hvernig dómur Hæstaréttar í máli, þar sem ekki sé ágreiningur um deiliskipulag og þar sem bæjaryfirvöld hafi ekki átt aðild, geti breytt deiliskipulagi umrædds svæðis. Slík ályktun fái á engan hátt stoð í dóminum né gildandi lögum. Bæjaryfirvöldum hafi borið skylda til að lýsa svæðinu með hliðsjón af þessu í deiliskipulagstillögu sinni en þar sem slíkt hafi ekki verið gert telji kærandi að lýsing á „núverandi“ aðstæðum hafi brotið í bága við fyrrgreint ákvæði í skipulagsreglugerð.
Tilgreina beri í deiliskipulagi nýtingarhlutfall lóða. Síðbúnar skýringar bæjaryfirvalda, sem ekki hafi verið að finna í umræddri deiliskipulagstillögu, þess efnis að upplýsingar um nýtingarhlutfall mætti finna í því deiliskipulagi sem fellt hafi verið úr gildi, séu með ólíkindum. Búið sé að fella úr gildi eldra skipulag með gildistöku nýs deiliskipulags. Bent sé á að samkvæmt eldra deiliskipulagi hafi umrætt svæði verið ein lóð en með hinu kærða skipulagi séu þær orðnar sex. Af því leiði að kveða þurfi skýrt á um nýtingarhlutfall hverrar lóðar fyrir sig, þannig að lóðarhafar geti t.d. lagt mat á heimildir sínar til að auka byggingarmagn á lóðum sínum. Í deiliskipulagstillögunni hafi hins vegar verið farin sú leið að kveða einungis á um nýtingarhlutfall lóðarinnar að Gleráreyrum 1.
Þá hafi bæjaryfirvöldum borið lögum samkvæmt skylda til að framkvæma bæja- og húsakönnun en það hafi ekki verið gert. Auk þess skorti flokkun gatna í deiliskipulagstillöguna. Sé framsetning tillögunnar einnig að þessu leyti ólögmæt.
Kærandi geti ekki sætt sig við að lóðamörk í hinu kærða deiliskipulagi séu við útveggi mannvirkja í hans eigu að Gleráreyrum 3. Ekki verði unnt að sinna viðhaldi eigna innan lóðarinnar og engar kvaðir séu í greinargerð deiliskipulagsins um að kærandi eigi rétt til að athafna sig á aðliggjandi lóðum vegna viðhalds. Fari deiliskipulagið að þessu leyti í bága við 2. mgr. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð. Jafnframt séu heimildir fyrir gerð mannvirkja á lóðinni að Gleráreyrum 1 í samþykktu deiliskipulagi opnar. Þannig sé látið nægja að tilgreina hámarkshæð mannvirkja og telji kærandi að slíkt fullnægi ekki kröfum um byggingarskilmála og byggðamynstur, sbr. 2. mgr. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð og 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Kærandi telji framangreinda málsmeðferð og annmarka eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu Akureyrarbæjar er gerð krafa um frávísun málsins en ella að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
Kærandi hafi ekki sýnt fram á að athugasemdir hans við hið kærða skipulag varði lögmæta hagsmuni hans. Megin athugasemdir í kæru snúist annars vegar um lóðamál, sem brugðist hafi verið við með því að skýra þau út með gleggri hætti í greinargerð og á uppdrætti, og hins vegar athugasemdir við gatnatengingar. Þar hafi bæjaryfirvöld jafnframt komið til móts við athugasemdir kæranda og dregið fyrirhugaða vegtengingu til baka úr skipulagstillögu. Deiliskipulagið fjalli fyrst og fremst um lóðina Gleráreyrar 1 og byggingu verslunarhúsnæðis á þeirri lóð. Þær kröfur og athugasemdir sem kærandi hafi uppi í málinu varði með engu móti hagsmuni hans sem lóðarhafa og fasteignareiganda á Gleráreyrum 3.
Skilyrði þess að aðili fái leyst úr sakarefni sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu hans að fá úr því leyst. Búi þessi grunnregla að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og hafi hún verið orðuð þannig að kærandi/stefnandi máls þurfi að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð/dóm um kröfur sínar. Í kæru sé ekki gerð grein fyrir því á hvaða grunni kærandi telji sig hafa af því lögvarða hagsmuni í framangreindum skilningi að úrskurðarnefndin taki kröfur hans í málinu til úrlausnar. Slíkur málatilbúnaður ætti því að leiða til frávísunar.
Hvað efnishlið máls varði sé á það bent að hið kærða deiliskipulag uppfylli að fullu ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998, sbr. bréf Skipulagsstofnunar, dags. 16. mars 2007.
Sú breyting sem gerð hafi verið á auglýstri tillögu sé ekki veruleg og hafi snúist um lagfæringar á gögnum til frekari skýringa á lóðamörkum í kjölfar athugasemda frá kæranda og að fallið hafi verið frá breytingu á legu og tengingu götu við Borgarbraut eins og vikið hafi verið að. Því hafi engin ástæða verið til þess að auglýsa tillöguna aftur. Á þetta hafi Skipulagsstofnun fallist í bréfi, dags. 16. mars 2007. Samkvæmt athugasemdum kæranda verði ráðið að honum hafi verið ljós hin nýju lóðamörk. Hins vegar hafi honum þótt skorta á að sýnd væru „núverandi lóðamörk“ eða það lóðafyrirkomulag sem gilt hafi á svæðinu fyrir deiliskipulagninguna.
Eftir athugasemdir kæranda og fleiri hagsmunaaðila hafi bæjaryfirvöld fallið frá þeirri tillögu í deiliskipulagi að gata lægi í gegnum hús kæranda á lóðamörkum Gleráreyra 3 og 10. Þess í stað hafi verið horfið til núverandi ástands í gatnamálum sem hafi verið á svæðinu frá árinu 2000. Breyting sé gerð á legu Gleráreyra en tenging við Borgarbraut sé óbreytt. Gert hafi verið ráð fyrir þessari legu götunnar í upphaflegri deiliskipulagstillögu, enda gert ráð fyrir tvenns konar tengingum við Borgarbraut í tillögunni. Því hafi engin efnisleg ný breyting verið gerð á auglýstri deiliskipulagstillögu.
Í greinargerð komi fram að sett sé kvöð um stoðvegg á lóðarmörkum við húshluta kæranda að Gleráreyrum 3 (Dalsbraut 1i) sem liggi við lóðina Gleráreyrar 1. Ástæðan sé sú að gert sé ráð fyrir að húshluti Smáratorgs ehf. í Dalsbraut 1i verði rifinn og sá hluti lóðarinnar falli til Gleráreyra 1. Eftir niðurrifið standi húshluti kæranda við lóðarmörkin. Kvöð hafi verið sett á götuna um gegnumakstur eftir að fallið hafi verið frá breytingu á umferðartengingum til þess að tryggja áframhaldandi umferð um svæðið og aðgengi að verslunarmiðstöðinni. Lega götunnar sé jafnframt utan lóðar kæranda og tilgreining kvaðar á uppdrætti sé fullnægjandi, enda sé uppdráttur hluti af deiliskipulagsákvörðun. Þá sé það ekki rétt að um botnlangalausn sé að ræða. Tenging sé sýnd við hringtorg á Borgarbraut sem verið hafi þar frá árinu 2000.
Vegna athugasemda kæranda á kynningartíma umdeildrar skipulagstillögu, sem hann vísi til, sé eftirfarandi tekið fram:
Ekki sé fallist á þá málsástæðu kæranda að afturköllun á niðurrifi meðan deiliskipulagstillagan hafi verið í auglýsingu hafi áhrif á gildi umdeildrar deiliskipulagstillögu. Vísað sé til ákvæðis 4. mgr. gr. 3.1.1 í skipulagsreglugerð þar sem segi að í „…skipulagstillögu skal lýsa og greina aðstæður á skipulagssvæðinu við upphaf skipulagsgerðar“. Hinn 29. nóvember 2006 hafi leyfi verið afturkallað fyrir niðurrifi á eign sem sé áföst eign kæranda og hann hafi staðið gegn niðurrifi á. Vegna þessa hafi staðið yfir viðræður við kæranda um kaup á fasteign hans svo af niðurrifi gæti orðið en án árangurs. Hafi því verið farið fram á eignarnám á fasteign kæranda. Í kjölfarið á staðfestingu á deiliskipulagi svæðisins hafi heimild verið gefin fyrir niðurrifi annarra eigna á svæðinu að ósk eiganda. Þeim gjörðum hafi kærandi skotið til úrskurðarnefndarinnar sem hafi vísað þeim málum frá. Niðurrif umræddra bygginga, sem staðið hafi langt frá lóð kæranda, snerti ekki lögvarða hagsmuni hans og geti ekki orðið til þess að endurtaka þurfi deiliskipulagsvinnu fyrir umrætt svæði.
Þegar deiliskipulagsgerð hafi staðið yfir á svæðinu hafi fallið dómur Hæstaréttar nr. 380/2006, þann 1. ágúst 2006. Í þeim dómi hafi verið byggt á því að lóðin Dalsbraut 1, sem bæjaryfirvöld hafi talið eina lóð, væru fleiri lóðir sem skilgreindar hefðu verið í eignarskiptasamningi frá 12. desember 1989, sem þinglýst hefði verið án athugasemda af hálfu Akureyrarbæjar. Í kjölfar þessa hafi verið nauðsynlegt að endurskoða lóðir á svæðinu. Ekki verði séð að samþykkt tilhögun lóða á svæðinu hafi slík áhrif á lögvarða hagsmuni kæranda eða gildi umrædds deiliskipulags að leiða ætti til ógildingar þess.
Með hinu nýja deiliskipulagi sé lóðaskipting ákveðin og þar með leyst úr deilum sem lengi hafi staðið um lóðamál svæðisins. Kæranda ætti að vera ljóst af greinargerð og uppdrætti umdeilds skipulags að baklóð hans skerðist en framlóð hans stækki og verði því ekki fallist á að hann hafi ekki getað áttað sig á réttarstöðu sinni sem lóðarhafa. Telji kærandi að lóðarréttindi hans hafi verið skert eigi hann rétt á bótum skv. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé fjártjón sannað.
Ekki hafi þótt ástæða til að geta sérstaklega um nýtingarhlutfall í deiliskipulagstillögunni nema á þeim hluta svæðisins þar sem eigi að koma nýbyggingar, sbr. gr. 5.4.1 í skipulagsreglugerð.
Áréttað sé að þar sem um hafi verið að ræða stækkun á fyrirliggjandi verslunarmiðstöð og niðurrif á gömlum verksmiðjuhúsum hafi ekki verið talin þörf á að fara í sérstaka bæjar- og húsakönnun á svæðinu. Hins vegar hafi verið leitað umsagnar húsafriðunarnefndar um það húsnæði sem fallið hafi undir lög um húsafriðun nr. 104/2001.
Akureyrarbær hafi að fullu tekið tillit til athugasemda kæranda um flokkun gatna og úrbætur í því efni hafi verið gerðar í greinargerð með deiliskipulaginu. Ekki verði séð að það geti haft áhrif á lögvarða hagsmuni kæranda að hann hafi ekki fengið að tjá sig um þá flokkun enda um hefðbundna flokkun á götu að ræða á svæðinu og í raun einungis tilfærslu.
Ekki sé gert ráð fyrir að byggt verði að eignum kæranda. Minnt skuli á að eldri eignir, sem nú sé búið að rífa, hafi staðið áfastar núverandi fasteign kæranda. Ekki verði séð að með gildistöku umrædds deiliskipulags sé verið að skerða aðkomu eða viðhaldsrétt kæranda, heldur þvert á móti sé verið að tryggja aðgengi að fasteigninni í framtíðinni.
Hámarkshæðir nýbygginga séu skilgreindar í skilmálum deiliskipulagsins og einnig séu ákvæði um nýtingarhlutfall á þeim lóðum þar sem heimild sé fyrir nýbyggingum.
Telur Akureyrarbær með vísan til framangreinds að öllum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fylgt við gerð hins kærða deiliskipulags.
Athugasemdir kæranda vegna umsagnar Akureyrarbæjar: Kærandi áréttar að hann eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu. Lóðarréttindum kæranda sé breytt og húshluti sem samfastur hafi verið eign kæranda rifinn. Sérstök athygli sé vakin á því að Akureyrarbær reki nú mál fyrir matsnefnd eignarnámsbóta þar sem gerð sé krafa um að taka hluta eigna kæranda eignarnámi og sé sú krafa studd með vísan til hins kærða deiliskipulags. Hafi matsnefnd eignarnámsbóta fallist á að deiliskipulagið sé gild eignarnámsheimild. Samkvæmt deiliskipulaginu liggi lóðarmörk á syðri hluta lóðarinnar Gleráreyra 10 fast við mannvirki kæranda. Í því felist veruleg breyting frá eldra skipulagi hvað varði vestari hluta mannvirkjanna á lóðinni. Þannig hafi eldra skipulag gert ráð fyrir aðkomu að vörugeymslu kæranda á umræddri lóð (Dalsbraut 1L-M) sem nú sé felld undir aðra lóð. Lóðarréttindi kæranda hafi þar verið skert og færð undir lóðina Gleráreyrar 1.
Rangt sé hermt í greinargerð Akureyrarbæjar að horfið hafi verið til fyrra ástands í gatnamálum sem staðið hafi frá árinu 2000. Núverandi gata á svæðinu liggi á allt öðrum stað en umferðarkvöð sú sem gert sé ráð fyrir í umdeildu skipulagi. Umrædd kvöð um gegnumakstur á lóðarmörkum Gleráreyra 1 og 3 sé nú þar sem áður hafi staðið mannvirki og verið hluti lóðarinnar Dalsbraut 1i, en kærandi hafi notið réttinda yfir þeirri lóð og umræddu mannvirki. Breytingin hafi veruleg áhrif á hagsmuni kæranda með því að aðkoma að bakhúsum verslana kæranda á Gleráreyrum 3 verði mjög erfið og hættuleg í ljósi þeirrar umferðar sem beina eigi þar framhjá. Ljóst megi vera að umferðartengingar á svæðinu séu algerlega ófullnægjandi og því beri að fella skipulagið úr gildi.
Kærandi árétti að framkvæmdaraðili að Gleráreyrum 1 hafi kostað og séð um gerð deiliskipulagstillögunnar í samkomulagi við bæjaryfirvöld. Sé það mat kæranda að hlutlægum sjónarmiðum hafi verið kastað fyrir róða við afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar. Akureyrarbær hafi strax í september 2006 tekið afstöðu í málinu með samningi við framkvæmdaraðila og heimilað niðurrif í byrjun nóvember sama ár í þeim tilgangi að greiða fyrir framkvæmd hins nýja deiliskipulags sem þá hafi verið í undirbúningi.
Kærandi telji að sjónarmið sín um villandi og óskýra framsetningu deiliskipulags fái stoð í athöfnum bæjaryfirvalda í kjölfar gildistöku umrædds skipulags þar sem þau hafi ekki gert sér grein fyrir því hvaða lóðarréttindi á svæðinu hafi verið færð undir lóðina Gleráreyrar 1 og um réttindi kæranda í því efni.
Aðilar hafa fært fram ítarlegri rök í málinu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Með deiliskipulagsákvörðun er réttarstaða fasteignareigenda á skipulagssvæði mörkuð með ýmsum hætti, svo sem með ákvörðunum um notkun og nýtingu lóða. Hin kærða deiliskipulagsbreyting snertir m.a. fasteignarréttindi kæranda á svæðinu, heimilar viðbyggingu á aðliggjandi lóð og kveður á um umferðarmál og aðkomu að svæðinu. Hin kærða ákvörðun varðar þannig lögvarða hagsmuni kæranda og verður því ekki fallist á kröfu Akureyrarbæjar um frávísun málsins á grundvelli aðildarskorts.
Kærandi byggir málatilbúnað sinn á því að þær breytingar sem gerðar hafi verið á umræddri deiliskipulagstillögu, að lokinni kynningu hennar, hafi kallað á nýja auglýsingu og kynningu hennar auk þess að ágallar hafi verið á málsmeðferð tillögunnar að öðru leyti og verulega hafi skort á skýrleika kynntrar tillögu.
Af könnun á fyrirliggjandi skipulagsgögnum verður ráðið að hin kærða skipulagsákvörðun víki frá hinni kynntu tillögu í tveimur atriðum. Annars vegar er fallið frá vegtengingu frá Borgarbraut vestast á skipulagssvæðinu vegna andmæla kæranda og hins vegar er sett umferðarkvöð á lóðamörkum Gleráreyra 1 og 3.
Með því að breytingin felur í sér afturhvarf til núverandi ástands hvað vegtengingu varðar og í ljósi þess að á kynningaruppdrætti er mörkuð umferðarleið, þar sem hin kærða ákvörðun kveður á um umferðarkvöð, verður ekki talið að tillagan hafi sætt breytingum í grundvallaratriðum í skilningi 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var af þeim sökum ekki þörf á að auglýsa tillöguna að nýju og skipta álitaefni um framsetningu eða skýrleika hinnar kynntu skipulagstillögu engu um þá niðurstöðu.
Samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga er óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í andstöðu við skipulag. Telur kærandi þetta ákvæði leiða til þess að auglýsing og gildistaka umdeilds skipulags hafi verið óheimil sökum niðurrifs bygginga á svæðinu á meðan á kynningu stóð og fyrir gildistöku skipulagsins.
Í framkvæmd hefur ekki verið talin þörf á því að breyta deiliskipulagi vegna leyfis fyrir niðurrifi einstakra húsa, enda eru slíkar framkvæmdir almennt ekki til þess fallnar að raska hagsmunum fasteignareigenda á svæðinu. Fyrrgreindri 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga er samkvæmt orðalagi sínu ætlað að sporna við að byggingar rísi í andstöðu við gildandi skipulag eða byggingar séu teknar til annarra nota en heimilað er. Verður niðurrif einstakra bygginga á umræddu skipulagssvæði því ekki talið geta raskað gildi hins kærða deiliskipulags.
Kærandi hefur og skírskotað til þess að skýrleika og framsetningu hinnar auglýstu deiliskipulagstillögu varðandi lóðir á svæðinu og nýtingarhlutfall hafi verið ábótavant. Jafnframt séu heimildir fyrir gerð mannvirkja á lóðinni að Gleráreyrum 1 í samþykktu deiliskipulagi opnar og fullnægi ekki kröfum um byggingarskilmála og byggðamynstur. Ekki hafi verið gætt ákvæða um bæja- og húsakönnun, flokkun gatna vanti og kæranda sé gert ókleift að sinna viðhaldi eigna sinna þar sem lóðarmörk séu við útveggi mannvirkja í hinu kærða deiliskipulagi.
Fallast má á að skýra hefði mátt lóðaskipan og forsendur hennar á umræddu skipulagssvæði með gleggri hætti en gert var í kynningargögnum en á kynningaruppdrætti skipulagsins eru ný lóðamörk auðkennd með bláum línum svo sem tilgreint er á uppdrættinum og stærðir lóða tilgreindar. Í kjölfar athugasemda kæranda var nánari grein gerð fyrir lóðaskiptingu í greinargerð og skilmálum deiliskipulagstillögunnar og verður þessi annmarki ekki talinn varða ógildi hins kærða skipulags.
Þá þykir það ekki raska gildi skipulagsins þótt nýtingarhlutfall hverrar lóðar sé ekki tiltekið í tillögunni. Hafa verður í huga að hin kærða ákvörðun fól aðeins í sér breytingu á gildandi skipulagi og er því nýtingarhlutfall svæðisins óbreytt, nema að því leyti sem frekari byggingar eru heimilaðar að Gleráreyrum 1 þar sem nýtingarhlutfall er tiltekið 0,45. Stærðir annarra lóða og byggingar á þeim gefa til kynna nýtingarhlutfall þeirra.
Verður ekki heldur fallist á að skilmálar fyrir nýbyggingu að Geráreyrum 1 séu ófullnægjandi enda er í skipulaginu sýndur byggingarreitur hennar auk þess sem ákvæði um nýtingarhlutfall, fermetrafjöldi og hámarkshæð koma fram í greinargerð.
Huga skal að bæja- og húsakönnun áður en ráðist er í skipulagsgerð til þess að afstaða sé tekin til varðveislu mannvirkja og þykja bæjaryfirvöld hafa sinnt þeirri skyldu sinni, m.a. með samráði við húsafriðunarnefnd. Innan skipulagssvæðisins er aðeins ein gata og þykir sá annmarki, að tilgreina ekki á uppdrætti að um húsagötu sé að ræða, ekki geta leitt til ógildingar umdeilds skipulags. Sú staðreynd að húseign kæranda sé á lóðarmörkum á ekki að koma í veg fyrir nauðsynlegt viðhald. Algengt er að hús séu byggð að lóðarmörkum og leiðir af eðli máls að aðilar eigi rétt til þess að athafna sig við nauðsynlegt viðhald fasteigna sinna.
Með hinni kærðu ákvörðun var fyrst og fremst verið að hrinda í framkvæmd breyttri stefnu aðalskipulags um landnotkun og marka nýjar lóðir á svæði sem á sínum tíma var ein lóð í eigu eins aðila. Verður að telja að málefnaleg sjónarmið og skipulagsrök hafi búið að baki þeirri breytingu í ljósi þess að húseignir á svæðinu voru komnar í eigu margra aðila og að hæstaréttardómur hafði gengið þar sem einn aðili var talinn eiga sjálfstæð lóðarréttindi í skjóli eignarskiptasamnings þótt heildarlóðin væri óskipt í deiliskipulagi. Í 32. og 33. gr. skipulags- og byggingarlaga er gert ráð fyrir að við framkvæmd skipulags geti verið gengið á lögvarða hagsmuni einstaklinga eða lögaðila og stendur það ekki í vegi fyrir gerð skipulags þótt svo standi á. Það er hins vegar ekki í verkahring úrskurðarnefndarinnar að kveða á um skilyrði eignarnáms eða réttar til bóta samkvæmt téðum ákvæðum.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið er hin kærða ákvörðun ekki talin haldin slíkum annmörkun að fella beri hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Akureyrar frá 20. febrúar 2007 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Gleráreyra á Akureyri.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ ________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
