Ár 1999, föstudaginn 18. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 27/1999; kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús (barnaspítala) á lóð Landspítala við Hringbraut í Reykjavík samkvæmt uppdráttum dags. 20 janúar 1999.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra Ólafur Ísleifsson, Bergstaðastræti 86, Guðrún Birgisdóttir, Bergstaðastræti 84, Margrét Baldursdóttir, Bergstaðastræti 80, Sigurður Björnsson, Bergstaðastræti 78, Guðjón Hólm, Laufásvegi 77, Sigríður Ásgeirsdóttir, Fjölnisvegi 16, Halldóra Karlsdóttir, Fjölnisvegi 20, Sigrún Ágústsdóttir, Fjölnisvegi 20 og Hanna Jóhannsdóttir, Fjölnisvegi 20, sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalans í Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar 27. maí 1999 og staðfest á fundi borgarstjórnar 3. júní 1999. Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að engar framkvæmdir hefjist áður en niðurstaða úrskurðarnefndar í málinu liggur fyrir sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Einungis verða hér raktir málavextir sem þýðingu hafa við úrlausn um kröfu kærenda um úrskurð til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda.
Ágreiningur um leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð hefur áður komið til úrlausnar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Var það niðurstaða nefndarinnar í fyrra kærumáli að byggingarleyfi, sem þá hafði verið veitt, skyldi fellt úr gildi þar sem grenndarkynningu byggingaráformanna hefði verið stórlega áfátt. Var leyfið fellt úr gildi með úrskurði nefndarinnar hinn 4. febrúar 1999.
Skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ákvað að láta fara fram að nýju grenndarkynningu vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar á Landspítalalóð. Stóð kynningin yfir frá 17. febrúar til 18. mars 1999. Allmargir íbúar í nágrenni Landspítalalóðar gerðu athugasemdir um að grenndarkynningin væri óljós og haldin formgöllum. Auk þess voru gerðar ýmsar efnislegar athugasemdir við fyrirhugaða nýbyggingu, fyrirkomulag lóðar og áhrif nýbyggingar á umhverfið. Byggingarnefnd tók málið fyrir að nýju hinn 12. maí 1999. Samþykkt nefndarinnar um málið á þeim fundi var haldin verulegum annmörkum og samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur á fundi sínum 20. maí 1999 að vísa málinu aftur til byggingarnefndar. Byggingarnefnd tók málið fyrir á ný á fundi hinn 27. maí og gerði á þeim fundi samþykkt þá, sem kærð er í máli þessu. Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 3. júní 1999.
Hinn 4. júní 1999, eða sama dag og kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni, var heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem byggingarleyfishafa, og byggingarnefnd Reykjavíkur gerð grein fyrir kærunni og framkominni kröfu um að framkvæmdir yrðu ekki hafnar. Var þessum aðilum veittur frestur til hádegis fimmtudaginn 10. júní til þess að tjá sig um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og bárust greinargerðir þeirra innan tilskilins frests. Úrskurðarnefndin ákvað að gefa kærendum kost á að tjá sig um greinargerðirnar og bárust athugasemdir þeirra á símbréfi hinn 13. júní. Jafnframt ákvað nefndin að leita eftir frekari gögnum og upplýsingum um sprengingar og áform um framvindu verks á þeim tíma, sem fyrirsjáanlegt er að málið verði til meðferðar hjá nefndinni. Bárust þessi gögn síðdegis hinn 16. júní en málið var til umfjöllunar á fundi nefndarinnar þann dag. Uppkvaðningu úrskurðar var frestað til 18. júní til þess að ráðrúm gæfist til þess að taka afstöðu til framkominna málsraka og gagna.
Málsrök kærenda: Krafa kærenda um að engar framkvæmdir hefjist áður en niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu liggur fyrir, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, er studd eftirfarandi rökum:
1. Að samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 sé ekki reist á lögmætum grundvelli eins og sýnt sé fram á í kærunni.
2. Að íbúar hafi ríka hagmuni af því að koma í veg fyrir að sprengingar hefjist í grunni lóðarinnar, en þær muni vera næsti þáttur í framkvæmdum á lóðinni.
3. Að borgaryfirvöld hafa sýnt í verki að íbúar geta ekki borið til þeirra traust. Í janúar 1999 hafi borgaryfirvöld látið viðgangast framkvæmdir á Landspítalalóð svo vikum skipti, þrátt fyrir að þeim væri ljóst að grenndarkynningu hefði verið svo áfátt að veiting byggingarleyfis færi í bága við skipulags- og byggingarlög. Borgaryfirvöld hafi látið sig engu skipta að kæra þessa efnis væri á sama tíma til meðferðar hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.
Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur: Af hálfu byggingarnefndar er vísað til þess að erindi það, sem hin kærða samþykkt tekur til, hafi verið grenndarkynnt. Hafi flest atriði, sem nefnd séu í kærunni, komið fram í athugasemdum kærenda vegna grenndarkynningarinnar og hafi verið fjallað um þessar athugasemdir við meðferð málsins í skipulags- og umferðarnefnd og hjá Borgarskipulagi. Farið hafi verið með málið lögum samkvæmt og sé því ekki ástæða til þess að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Málsrök heilbrigðis- og tryggingamálráðuneytisins: Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að gífurlegir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi auk þeirra brýnu hagsmuna sem felist í því að bæta sem fyrst úr ófullnægjandi aðstöðu sjúkra barna og aðstandenda þeirra. Hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar séu hins vegar óverulegir enda verði ýtrustu varkárni gætt við sprengingar og aðrar jarðvegsframkvæmdir. Mjög mikilvægt sé að geta unnið þessar framkvæmdir nú í júní og júlí en í þessum mánuðum sé engin starfsemi í húsi kvennadeildar en það standi næst framkvæmdastaðnum. Þá er tekið fram að framkvæmdir við uppsteypu nýbyggingar muni ekki hefjast fyrr en í lok september. Eigi sér því ekki stað gerð varanlegra mannvirkja á þeim tíma sem málið verði til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Loks er á því byggt að þá heimild sem úrskurðarnefndin hefur til stöðvunar framkvæmda beri að túlka þröngt, þar sem um undantekningu frá meginreglu í stjórnsýslu sé að ræða.
Athugasemdir kærenda: Athugasemdir sem kærendur gera við sjónarmið byggingarnefndar og byggingarleyfishafa eru einkum eftirfarandi:
Fullyrðingu byggingarfulltrúa um að farið hafi verið með málið lögum samkvæmt er mótmælt. Telja kærendur samþykkt byggingarnefndar frá 27. maí 1999 um fyrirhugaða byggingu jafn löglausa sem hinar fyrri og vísa til ítarlegrar greinargerðar í kæru sinni.
Misræmi í tilvitnunum í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sýni að þar reki hvað sig á annars horn sem sagt sé um hættu af sprengingum og að fullyrðingar um að af þeim stafi engin hætta séu marklausar. Í reglugerð um sprengiefni nr. 497/1996 séu ítarleg ákvæði um notkun sprengiefnis. Athygli veki að hvergi í bréfi ráðuneytisins sé vikið orði að ákvæðum reglugerðarinnar. Kærendur telja að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum reglugerðarinnar um mat á eignum, grenndarkynningu, gerð áætlana o.fl.
Vegna þess sem segir í bréfi ráðuneytisins, að mjög mikilvægt sé að ljúka jarðvegsframkvæmdum í júní og júlí, taka kærendur fram að þeir telji þessa viðbáru augljósan tilbúning í ljósi þess að fyrr á árinu hafi verið ráðgert að ljúka jarðvegsframkvæmdum í febrúar og mars.
Að því er varðar meint tjón byggingarleyfishafa telja kærendur að honum hafi mátt vera ljóst að til þess gæti komið að framkvæmdir yrðu stöðvaðar og byggingarleyfi fellt úr gildi. Hljóti hann að bera áhættu og kostnað vegna þeirrar ákvörðunar að hefja framkvæmdir við þessar að-stæður. Þá sé ekki hægt að kalla það „töf“ að löglaus framkvæmd sé stöðvuð.
Um það að jarðvegsframkvæmdum fylgi ekki gerð varanlegra mannvirkja taka kærendur fram að af jarðvinnu á borð við sprengingar leiði rask sem ekki verður aftur tekið.
Þar sem byggingarleyfishafi tali um „ófullnægjandi aðstöðu“ sjúkra barna og aðstandenda sé um huglæg sjónarmið að ræða, sem ekki eigi við þegar fjallað sé um lögmæti framkvæmdar.
Loks telja kærendur að skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 veiti úrskurðarnefnd skýlausa heimild til að stöðva framkvæmd. Með ákvæðinu tryggi löggjafinn að unnt sé að stöðva framkvæmd þar sem vafi leiki á um lögmæti meðan úr þeim vafa sé skorið af réttum aðila. Eðlilegt sé að túlka ákvæðið svo, að leiki vafi á lögmæti framkvæmdar og sýnt að kærendur eigi mikilla hagsmuna að gæta, beri úrskurðarnefnd að leggja bann við framkvæmdum meðan nefndin fjalli um kæru.
Niðurstaða: Framkvæmdir þær sem fyrirhugaðar eru við nýbyggingu á Landspítalalóð eiga sér stoð í formlega gildu byggingarleyfi sem ekki hefur verið hnekkt. Hafa kærendur fært fram ýmis rök til stuðnings þeirri kröfu að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi. Má sem dæmi nefna málsástæður er varða formgalla á málsmeðferð og grenndarkynningu, að skilyrðum um færslu Hringbrautar og um nýtt deiliskipulag hafi ekki verið fullnægt, að hljóðvist standist ekki meginreglu um leyfileg mörk og að loftmengun hafi á stundum farið yfir leyfileg mörk á þeim stað sem nýbyggingunni er ætlaður. Á þessu stigi málsins verða ekki metnar líkur á því hvort fallist verði á kröfur kærenda um ógildingu byggingarleyfisins og bíður það efnisúrlausnar málsins að taka afstöðu til þeirra fjölmörgu álitaefna sem úrslitum geta ráðið um gildi þess.
Að mati úrskurðarnefndar á byggingarleyfishafi ríka hagsmuni því tengda að geta haldið áfram jarðvegsframkvæmdum í grunni byggingarinnar á næstu vikum. Jafnframt er það hagsmunamál rekstraraðila Landspítalans og þeirra sjúklinga, sem þar þurfa að dvelja, að þessar framkvæmdir geti átt sér stað á þeim árstíma þegar starfsemin er hvað minnst. Breytir það ekki þessu áliti þótt áður kunni að hafa staðið til að vinna umrædda verkþætti á öðrum og óhentugri tíma. Á móti þessum hagsmunum þarf að vega hagsmuni kærenda því tengda að framkvæmdir verði stöðvaðar. Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til nefndarinnar, dags 10. júní sl., sem áður er getið, er vísað til skilmála í útboðsgögnum um sprengingar. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér útboðsskilmálana og er það mat nefndarinnar að í þeim sé gerð krafa um að gætt verði ýtrustu varfærni við framkvæmd sprenginga í grunni hússins. Ónæði af þeim verði því lítið og hætta á tjóni á eignum í algjöru lágmarki.
Ekki hefur enn komið til útgáfu sprengileyfis vegna framkvæmda í grunninum, enda ekki til þess vitað að þar hafi verið spengt. Þegar til sprenginga kemur verður að ætla að leyfi til þeirra verði byggt á framlögðum áætlunum og útboðslýsingu, auk þess sem gætt verði viðeigandi ákvæða reglugerðar nr. 497/1996.
Í áðurnefndu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 10. júní sl., er staðhæft að uppsteypa nýbyggingar muni hefjast í lok september. Samkvæmt þessu er þess ekki að vænta að á þeim tíma, sem málið verður til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, verði um að ræða gerð varanlegra mannvirkja sem torveldi þá niðurstöðu að byggingarleyfið verði fellt úr gildi, verði fallist á efnisrök kærenda.
Með hliðsjón af framanrituðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar verði að teljast til muna minni en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá þeim fram haldið, kjósi hann á annað borð að taka þá áhættu sem felst í því að halda framkvæmdum áfram meðan ekki hefur verið skorið úr um gildi hins umdeilda byggingarleyfis. Verður því ekki fallist á kröfur kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu á Landspítalalóð verði stöðvaðar.
Til þess að tryggja réttmæta hagsmuni kærenda áréttar úrskurðarnefndin að það er forsenda niðurstöðu nefndarinnar að sprengingum verið hagað í samræmi við útboðslýsingu og ákvæði reglugerðar nr. 497/1996 og að ekki verði hafin vinna við uppsteypu nýbyggingar meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að ekki verði heimilaðar framkvæmdir við nýbyggingu á Landspítalalóð meðan kærumál þeirra er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
