Ár 2000, fimmtudaginn 21. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 25/2000; kærur átta íbúa og eigenda íbúða að Eskihlíð 8a, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. apríl 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi og bréfum, dags. 16., 18. og 19. maí 2000, sem bárust úrskurðarnefndinni hinn 17., 18., 19., 22. og 26. sama mánaðar, kæra átta íbúar og eigendur íbúða að Eskihlíð 8a, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. apríl 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar var birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 18. maí 2000. Í framangreindum kærum, sex að tölu, byggja kærendur á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fara hagsmunir þeirra saman. Úrskurðarnefndin ákvað því að sameina kærumálin í eitt mál og voru kærumál nr. 26, 27, 29, 30 og 31/2000 sameinuð máli nr. 25/2000, sem fyrst barst úrskurðarnefndinni.
Af bréfum kærenda verður ráðið að þeir vilji ekki una hinni kærðu ákvörðun. Verður því að skilja málatilbúnað þeirra á þann veg að krafist sé ógildingar hennar, en úrskurðarnefndin tekur ekki til meðferðar kröfur einstakra kærenda um að ákvörðuninni verði breytt, enda er það ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að breyta kærðri ákvörðun. Þá er kröfu eins kærenda, um að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar byggingar að Skógarhlíð 12, vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem úrlausn um slíka kröfu fellur utan valdsviðs nefndarinnar.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
Málavextir: Lóðin nr. 12 við Skógarhlíð er á götureit, sem afmarkast af Bústaðavegi, Skógarhlíð og Flugvallarvegi. Ekki er í gildi deiliskipulag af reitnum en til er uppdráttur af svæðinu í heild, dags. 2. júní 1965, samþykktur í skipulagsnefnd og af borgarráði, en uppdrátturinn hefur aðeins gildi fyrir lóðina nr. 10 við Skógarhlíð. Svæðið var á þeim tíma, er uppdráttur þessi var gerður, að mestu óbyggt, að öðru leyti en því að byggt hafði verið að hluta hús það sem nú er nr. 6 við Skógarhlíð. Aðrar lóðir á reitnum virðast í stórum dráttum hafa verið afmarkaðar út frá nefndum uppdrætti, en nokkrar breytingar munu síðar hafa verið gerðar á þeim vegna breyttrar legu Bústaðavegar og Flugvallarvegar. Byggt mun hafa verið á lóðinni nr. 10 við Skógarhlíð á árunum 1971 og 1974 en að Skógarhlíð 8 árið 1982.
Þann 27. nóvember 1990 samþykkti borgarráð Reykjavíkur að úthluta Ísarni hf. lóðinni nr. 12 við Skógarhlíð. Í kjölfar þess hóf félagið að kanna byggingarmöguleika sína á lóðinni. Á árinu 1994 voru unnin drög að byggingum þar, svipuðum þeim, sem gert er ráð fyrir í hinu kærða deiliskipulagi, og munu þessi byggingaráform hafa verið samþykkt af skipulagsnefnd í meginatriðum. Ekki varð af framkvæmdum á þessum tíma og lágu byggingaráform lóðarhafa niðri allt fram til ársins 1999, er sótt var um leyfi til að hefja uppbyggingu á lóðinni með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 6. maí 1999. Í framhaldi af erindi þessu var unnin ný tillaga að byggingum á lóðinni sem lögð var fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 14. júní 1999 og var þar eftirfarandi bókun gerð í málinu:
„Lagt fram bréf Teiknistofu Arkitekta, dags. 7. júní ´99, varðandi uppbyggingu á lóðinni Skógarhlíð 12, samkv. uppdr. sama dags. 06.06.99. Einnig lögð fram umsögn Borgarskipulags, dags. 8. júní 1999. Ennfremur lögð fram umsögn Árbæjarsafns, dags. 9.06.99 um húsið Hjarðarholt á lóðinni. Samþykkt að leggja til við borgarráð að tillagan verði auglýst sem breyting á deiliskipulagi.“
Borgarráð staðfesti þessa bókun skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum þann 15. júní 1999 og var tillaga að deiliskipulagi lóðarinnar auglýst á grundvelli þeirrar samþykktar. Barst skipulagsyfirvöldum fjöldi bréfa og undirskriftarlistar með nöfnum á þriðja hundrað íbúa í nágrenni svæðisins þar sem fram komu athugasemdir og mótmæli við tillögunni. Vegna hinnar miklu andstöðu, sem tillagan mætti, var meðferð málsins frestað í skipulags- og umferðarnefnd og ákveðið að halda fund með hagsmunaaðilum við Eskihlíð. Á þeim fundi voru kynntar breytingar á tillögunni, sem gerðar höfðu verið til þess að koma til móts við framkomnar athugasemdir. Einnig var á fundinum kynnt skuggavarp vegna fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni.
Eftir fund þennan bárust frekari athugasemdir og mótmæli og var málinu frestað á ný á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 11. október 1999 og þá samþykkt að umferðardeild borgarverkfræðings kannaði hljóðstig og umferðarmagn við húsið.
Annar fundur mun hafa verið haldinn með íbúum og frekari breytingar gerðar á uppdráttum með hliðsjón af framkomnum athugasemdum. Var málið síðan tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 20. desember 1999 og þá samþykkt, með vísan til umsagna Borgarskipulags og umferðardeildar, að leggja til við borgarráð að tillaga, dags. 15. desember 1999, yrði samþykkt sem deiliskipulag fyrir lóðina.
Bókun þessi var staðfest á fundi borgarráðs 21. desember 1999 og var málið að því loknu sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Með bréfi, dags. 22. febrúar 2000, lagðist stofnunin gegn birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins þar sem talið var að athugasemdum hefði ekki verið svarað með fullnægjandi hætti. Í ljósi þessa var málið á ný tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 10. apríl 2000 og lögð fram ný umsögn Borgarskipulags, dags. 7. apríl. 2000, auk bréfs umferðardeildar, dags. 20. mars. 2000. Var á fundinum samþykkt að leggja til við borgarráð að það samþykkti að nýju framlagðan deiliskipulagsuppdrátt að lóðinni nr. 12 við Skógarhlíð með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 7. apríl 2000, og fyrri umsagna Borgarskipulags og umferðardeildar. Staðfesti borgarráð þessa afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 18. apríl 2000.
Tillagan var að því loknu send Skipulagsstofnun að nýju til umfjöllunar. Í bréfi stofnunarinnar til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 12. maí 2000, kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Skipulagsstofnun lagði þó áherslu á að skv. grein 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 skuli deiliskipulag í þéttbýli að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit. Taldi stofnunin ákvæði þetta hafa sérstaka þýðingu við skipulag á umræddu svæði og ítrekaði fyrri ábendingu um að Reykjavíkurborg tæki á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi.
Að fengnu svari Skipulagstofnunar var auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 18. maí 2000, en áður hafði íbúum verið sent bréf um ákvörðun borgaryfirvalda í málinu. Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndar með kærum, sem bárust úrskurðarnefndinni innan kærufrests, svo sem áður hefur verið rakið.
Með bréfi, dags. 7. júlí 2000, kærðu 10 nágrannar útgáfu byggingarleyfis, sem þá hafði verið veitt fyrir húsi að Skógarhlíð 12 á grundvelli hins umdeilda deiliskipulags Eru kærendur í því máli margir hinir sömu og standa að kærum vegna deiliskipulags lóðarinnar, sem um er fjallað í máli þessu. Í framhaldi af nefndri kæru vegna byggingarleyfisins kom fram krafa um að úrskurðarnefndin kvæði upp úrskurð um að framkvæmdir við byggingu húss á lóðinnu yrðu stöðvaðar meðan kærumálin væru til meðferðar fyrir nefndinni. Var sú krafa tekin til meðferðar og hafnað með rökstuddum úrskurði, uppkveðnum hinn 3. október 2000.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er annars vegar á því byggt að málsmeðferð við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt af hálfu borgaryfirvalda og hins vegar að ákvörðunin sé haldin efnisannmörkum.
Að því er varðar málsmeðferð er því haldið fram að ekki hafi verið haft fullnægjandi samráð við nágranna um gerð hins umdeilda skipulags og hafi því ekki verið gætt ákvæða í grein 3.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Ekki hafi verið farið að ábendingu Skipulagsstofnunar um að auglýsa tillöguna að nýju eftir þær breytingar sem á henni urðu, auk þess sem svör við athugasemdum hafi verið ófullnægjandi. Þá telja kærendur að rannsóknir á áhrifum byggingarinnar á umferð og loft- og hljóðmengun, af völdum aukinnar umferðar, hafi verið ófullnægjandi.
Efnislegar athugasemdir kærenda lúta einkum að stærð, umfangi og hæð hússins. Engin rök hafi verið færð fram fyrir nauðsyn svo hárrar byggingar í því viðkvæma umhverfi sem um sé að ræða. Nýtingarhlutfall sé yfir efri mörkum viðmiðunar aðalskipulags, enda verði að flokka umrætt svæði sem athafnasvæði í jaðri byggðar en ekki í jaðri miðborgarsvæðis, eins og borgaryfirvöld hafi haldið fram. Þá varpi fyrirhuguð bygging skugga á eignir sumra kærenda og geti það rýrt verðmæti eignanna. Aukin umferð samfara byggingunni auki slysahættu og torveldi gangandi umferð á svæðinu. Þá sé ekki nægilega ljóst hvers konar starfsemi verði í húsinu. Telja kærendur að nauðsynlegt hefði verið að skilgreina notkun hússins betur og fullnægi hin kærða ákvörðun í þessu efni ekki skilyrðum um deiliskipulag í grein 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Málsrök borgaryfirvalda: Í ítarlegri greinargerð Borgarskipulags um málatilbúnað kærenda, dags. 30. ágúst 2000, er málsástæðum þeirra andmælt. Er hafnað fullyrðingum þeirra um að málmeðferð hafi verið áfátt og bent á að samráð hafi verið haft við nágranna, m.a. á fundum, sm haldnir hafi verið umfram það sem lögskylt sé. Þá hafi ekki verið skylt að auglýsa tillöguna að nýju vegna breytinga sem gerðar hafi verið á henni í meðförum, en breytingar þessar hafi verið óverulegar.
Rétt sé að umferðaraukning vegna byggingarinnar sé áætluð 5,7% en ekki 5% eins og fram komi í umsögn Borgarskipulags frá 7. apríl 2000. Þetta breyti þó ekki þeirri niðurstöðu sem komist hafi verið að varðandi umferðarþátt málsins og geti þessi villa því ekki leitt til ógildingar deiliskipulagsins. Eins og fram komi í umsögn umferðardeildar, dags. 13. september 1999, muni ástand í vinstri beygju af Bústaðavegi inn á Flugvallarveg að Skógarhlíð líklega ekki verða með besta móti eftir byggingu hússins að Skógarhlíð 12. Í niðurstöðu umsagnarinnar sé bent á að lagfæringar séu nauðsynlegar á ljósastýringu gatnamóta Bústaðavegar og Flugvallarvegar. Í bréfi umferðardeildar, dags. 20. mars 2000, komi fram að ráðgjafa hafi verið falið að gera tillögur að breytingum á gatnamótunum, en litið hafi verði svo á að vinna bæri að þessum breytingum þar sem fallist hefði verið á umsagnir umferðardeildar og Borgarskipulags í skipulags- og umferðarnefndar 20. desember 1999 og 10. apríl 2000. Sé stefnt að því að þessum lagfæringum ljúki áður en húsið að Skógarhlíð 12 verði tekið í notkun. Fullnægjandi grein hafi verið gerð fyrir áhrifum byggingarinnar með tilliti til hljóðstigs og loftmengunar, eins og gögn málsins beri með sér, og sé hvort tveggja innan viðmiðunarmarka. Ekki hafi þótt ástæða til þess að leita umsagnar heilbrigðisnefndar eða Hollustuverndar um þessa þætti.
Fallist er á þá staðhæfingu kærenda að ekki sé fastákveðið hvaða starfsemi verði í húsinu. Hún verði þó að samræmast þeirri landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, sem heimiluð sé á athafnasvæðum samkvæmt skilgreiningu þess. Undir þá skilgreiningu falli margháttuð starfsemi, m.a. verslunarrekstur, annar en rekstur matvörumarkaða, sem háður sé sérstakri heimild skipulagsyfirvalda. Með umsögn Borgarskipulags frá 7. apríl 2000 hafi öllum vafa í þessu efni verið eytt. Hins vegar verði að telja ólíklegt að verslanir komi á allar hæðir hússins enda henti slíkt húsnæði illa til verslunarreksturs og séu fá dæmi um slíkar byggingar í borginni. Ekki hafi því verið talin ástæða til þess að takmarka landnotkun sérstaklega í deiliskipulaginu eins og heimilt sé skv. grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð, enda hafi engin skylda hvílt á borgaryfirvöldum til þess.
Í ljósi þess sem fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 7. apríl 2000, um áhrif byggingarinnar á nánasta umhverfi sitt, m.a. um minnkun hávaða og óveruleg áhrif skuggavarps, verði að telja að byggingin hafi ekki áhrif á fasteignaverð á svæðinu. Komi hið gagnstæða hins vegar í ljós eigi þeir aðilar sem fyrir slíku verði rétt á greiðslu bóta eða að borgaryfirvöld leysi til sín eignir þeirra, enda geti þeir sýnt fram á tjón, sbr. ákvæði 35. gr. skipulags- og byggingarlaga. Slík neikvæð áhrif leiði þó ekki til ógildingar deiliskipulagsins.
Hvað varðar umfang byggingarinnar og hæð er á það bent að deiliskipulagið geri ráð fyrir byggingarmagni, sem sé í samræmi við viðmiðunarnýtingarhlutfall aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og þann séruppdrátt, sem áður hafi verið samþykktur af borgaryfirvöldum. Form byggingarreits sé einnig svipað og það form sem virðist hafa verið gert ráð fyrir á uppdráttum frá 1965. Umfang byggingarinnar sé því ekki meira en lóðarhafi hafi getað gert kröfur um og hagsmunaaðilar á svæðinu hafi mátt búast við.
Form hússins, þ.e. langt, grunnt og fremur hátt, hafi verið talið hagstæðara fyrir íbúa fjölbýlishúsa við Eskihlíð, en ef það hefði verið haft lægra og meira um sig. Langt og grunnt hús taki minna útsýni af íbúum fjölbýlishúsanna og skerðing útsýnis sé svipuð, séð frá efri og neðri hæðum. Staðsetning og fjarlægð hússins sé þannig að það varpi ekki skugga á lóðir við Eskihlíð nema ef til vill um hávetur. Ekki sé fallist á að byggingin stingi í stúf við byggingar í hverfinu. Í því sambandi sé ekki rétt að miða einungis við þær byggingar, sem þegar hafi verið byggðar í Skógarhlíðinni. Á það megi benda að samþykkt hafi verið byggingaráform sem geri ráð fyrir hærri byggingu og auknu nýtingarhlutfalli að Skógarhlíð 10 en að Skógarhlíð 8 hafi verið gert ráð fyrir öðru húsi, sambærilegu og til viðbótar því húsi sem þar standi nú.
Þá er tekið fram að við meðferð málsins hafi sérstaklega verið skoðað hvernig hægt væri að tryggja betur öryggi gangandi og hjólandi vegfarenda eins og fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 7. apríl 2000. Verði að telja að öryggi þessara vegfarenda sé nægilega tryggt og versni ekki þrátt fyrir aukna umferð.
Hvað varðar athugasemdir kærenda um nýtingarhlutfall er tekið fram að í umfjöllun um málið hjá borgaryfirvöldum hafi verið við það miðað að lóðin væri á athafnasvæði í jaðri miðbæjar samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Viðmiðunarnýtingarhlutfall á slíkum svæðum sé 1,1-1,5. Jafnvel þótt komist yrði að þeirri niðurstöðu að um lóðina gilti viðmiðunarnýtingarhlutfall athafnahverfa miðsvæðis (0,7-1,1) væri lóðin innan viðmiðunarnýtingarhlutfalls aðalskipulagsins. Fráleitt sé hins vegar að halda því fram að lóðin sé á athafnasvæði í jaðri byggðar og þar með gildi nýtingarhlutfallið 0,4-0,7 þar sem svæðið sé inni í miðri borginni og alls ekki í jaðri byggðar hvernig sem á málið sé litið. Að auki sé heimilt skv. aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 að víkja frá viðmiðunarnýtingarhlutfalli aðalskipulagsins ef unnið sé deiliskipulag af lóð. Hvorki verði því séð að byggingarmagn á lóðinni nr. 12 við Skógarhlíð, samkvæmt hinu umdeilda deiliskipulagi, sé of hátt miðað við viðmiðunarnýtingarhlutfall aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 né að það stangist á við reglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.
Loks er í greinargerð Borgarskipulags í málinu vikið að athugasemdum og ábendingum Skipulagsstofnunar um að borgaryfirvöld hefðu átt að taka á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi. Er því hafnað að nálægð svæðisins við slökkvistöð hafi kallað á heildstætt skipulag. Í 2. málsl. 1. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð komi fram að í þéttbýli skuli deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit. Með þessu ákvæði hafi verið sett ákveðin meginregla, sem að jafnaði skuli farið eftir við gerð deiliskipulags. Reglan sé þó frávíkjanleg enda augljóst að upp geti komið tilvik þar sem eðlilegt sé að deiliskipuleggja minni svæði en götureit eða eftir atvikum stærri svæði, sem þó séu ekki götureitur, sbr. ákvæði 1. málsl. um að svæði skuli mynda heildstæða einingu. Ákvæði þetta verði að skýra með hliðsjón af meginreglum skipulags- og byggingarlaga og þeim markmiðum sem sett séu fram í lögunum með hliðsjón af aðstæðum öllum og eðli máls hverju sinni. Í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga séu talin upp markmið laganna. Í 9. gr. komi fram meginregla laganna um skipulagsskyldu þ.e. að landið allt sé skipulagsskylt og að allar framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Með ákvæði þessu sé í fyrsta sinn kveðið svo afdráttarlaust á um skipulagsskyldu.
Frá þessari meginreglu séu nokkrar undantekningar. Hér skipti þó bara ein þeirra máli og komi hún fram í 2. mgr. 23. gr. laganna. Samkvæmt þeirri grein sé sveitarstjórn heimilt, í þegar byggðu hverfi þar sem ekki er í gildi deiliskipulag, að veita leyfi til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. Ákvæðið hafi verið skýrt með þeim hætti að aðeins sé hægt að fara þá leið samræmist tillagan ákvæðum aðalskipulags. Í slíkum tilvikum sé nægilegt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum og sé málsmeðferð slíkra tillagna að mörgu leyti ekki eins vönduð og þegar um deiliskipulagstillögu sé að ræða. Í hinu umdeilda tilviki hafi verið um að ræða einu óbyggðu lóðina á götureitnum Deiliskipulagstillagan hafi samræmst gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur og áhrif tillögunnar á hverfið í heild hafi verið skoðuð ítarlega og aðgerðir samþykktar varðandi göngutengsl og umferðarmál svæðisins. Eins og á hafi staðið verði að telja að eðlilegra hafi verið að fara þá leið sem Reykjavíkurborg hafi farið í máli þessu m.t.t. markmiða laganna og í ljósi þess að heimilt hefði verið að veita byggingarleyfi á grundvelli 2. mgr. 23. gr. þeirra. Það eigi ekki að leiða til ógildingar ákvörðunnarinnar að vandaðri málsmeðferð hafi verið viðhöfð en þörf hafi verið á.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er byggt á líkum sjónarmiðum og fram koma í greinargerð Borgarskipulags. Að auki er því haldið fram að það eigi ekki undir úrskurðarnefndina að úrskurða í máli þessu um það hvort deiliskipulag einnar lóðar geti staðist eða ekki. Ástæðan sé sú að í engri kæranna varðandi deiliskipulagið sé á þessu byggt, a.m.k. ekki með nægilega skilmerkilegum hætti. Geti nefndin aðeins úrskurðað um þann ágreining sem skilmerkilega sé tilgreindur í kæru. Vísar byggingarleyfishafi í þessu efni til þess að í 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina sé kveðið á um að skilmerkilega skuli greina í kæru hvert sé úrskurðarefnið, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni.
Verði ekki fallist á þessi sjónarmið, er því haldið fram að jafnvel þótt deiliskipulagið taki aðeins til einnar lóðar sé fráleitt að það eitt út af fyrir sig leiði til ógildingar þess. Hvað þetta varði sé að ýmsum ákvæðum að huga sem varði stærð þess svæðis eða reits er deiliskipulag skuli taka til, en ekki síður beri að líta til ákvæða um skipulagsskyldu. Kjarni þessa máls alls sé auðvitað sá að byggingarleyfishafi hafi ætlað að ráðast í framkvæmdir á einstöku svæði, þ.e. lóðarsvæði sínu / lóðarreit sínum við Skógarhlíð 12. Úr því að Reykjavíkurborg hafi kosið að beita ekki undanþáguákvæði 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga, sem líklega hafi verið heimilt, hafi borið að deiliskipuleggja þann reit, þar sem framkvæmdir hafi verið fyrirhugaðar. Hvað varði skilgreiningarákvæði í lögum og reglugerð og þau ákvæði í reglugerð þar sem vikið sé að umfangi deiliskipulags, þá sé kjarni þeirra ákvæða allra í þessu samhengi að stærð þess reits, sem eigi að deiliskipuleggja, sé ekki takmörkuð og því sé ekki bannað að deiliskipuleggja eina lóð.
Þá sé einnig til þess að líta að götureitur sá er lóðin nr. 12 við Skógarhlíð tilheyri sé lítill og aðrar lóðir þar þegar byggðar. Við undirbúning fyrirhugaðra framkvæmda á lóðarreit byggingarleyfishafa hafi verið farið að meginreglu skipulags- og byggingarlaganna um skipulagsskyldu, sem sé í samræmi við markmið laganna. Óljóst orðalag í reglugerð geti ekki gengið þessu framar.
Þá sé ástæða til að minna á að Skipulagsstofnun, sem hafi eftirlit með framkvæmd skipulags- og byggingarlaga og reglugerða á grundvelli þeirra, hafi ekki talið, þrátt fyrir ábendingu sína um skipulagssvæðið, að form- eða efnisgallar væru á deiliskipulaginu og hafi því ekki gert athugasemd við að það yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, að fengnum skýringum frá Borgarskipulagi.
Um umfang hússins og nýtingarhlutfall lóðarinnar sé engra málalenginga þörf. Kjarni þessa sé sá að ákvörðun nýtingarhlutfallsins 0,75 í deiliskipulaginu fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð sé byggð á traustum lagagrundvelli og sé augljóslega nánari útfærsla á stefnu sveitarstjórnar varðandi þéttleika byggðar. Jafnvel þótt aðalskipulag Reykjavíkur yrði skilið svo, að sú stefna hefði verið mörkuð að nýtingarhlutfall þess götureits, sem lóðin tilheyrir, skyldi vera 0,7 breyti það engu um gildi deiliskipulagsins því frávikið sé svo óverulegt að það rúmist augljóslega innan þess svigrúms sem fyrir hendi sé til nánari útfærslu.
Engin önnur atriði hafi komið fram sem leitt geti til þess að fella beri deiliskipulagið úr gildi.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunum annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður þó ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, sem fram kom eftir að byggingarframkvæmdir hófust að Skógarhlíð 12 á grundvelli byggingarleyfis, sem veitt var með stoð í hinu umdeilda deiliskipulagi. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 18. ágúst 2000, segir m.a:
„Skipulagsstofnun hefur yfirfarið deiliskipulag Skógarhlíðar 12 skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. meðfylgjandi bréf stofnunarinnar til Borgarskipulags Reykjavíkur dags. 22. febrúar 2000 og 12. maí s.á. Niðurstaða fyrri afgreiðslu stofnunarinnar var sú að ákvæðum skipulags- og byggingarlaga hafi ekki verið fullnægt við afgreiðslu deiliskipulags Skógarhlíðar 12 þar sem mörgum efnisatriðum athugasemda við skipulagstillöguna hafi ekki verið svarað af borgaryfirvöldum og því væri ekki unnt að auglýsa deiliskipulagið til gildistöku í Stjórnartíðindum. Ljúka yrði málsmeðferð í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og svara athugasemdum. Skipulagsstofnun hvatti einnig til þess að tekið yrði á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi en gert var.
Borgarskipulag svaraði í kjölfar afgreiðslu Skipulagsstofnunar þeim athugasemdum sem fram höfðu komið við deiliskipulagstillögu lið fyrir lið. Skipulagsstofnun taldi þá í bréfi til Borgarskipulags, dags. 12. maí 2000 að í megindráttum væri komið til móts við athugasemdir stofnunarinnar frá 22. febrúar 2000 og gerði því ekki athugasemdir við að deiliskipulagið yrði auglýst í Stjórnartíðindum. Stofnunin lagði þó áherslu á að skv. grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 skal deiliskipulag í þéttbýli að jafnaði ekki ná yfir minna svæði en götureit.
Í bréfinu segir m. a.:
„Skipulagsstofnun telur að ákvæðið hafi sérstaka þýðingu á því svæði sem hér um ræðir, meðal annars vegna nálægðar við slökkvilið og neyðarakstur sjúkrabifreiða og varðar því öryggismál allra borgarbúa. Stofnunin ítrekar því fyrri ábendingu um að Reykjavíkurborg taki á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi. Skoða ber nýtingu lóðarinnar í samhengi við landnotkun og umferðarmál almennt á svæðinu, s.s. við Skógarhlíð alla, tengsl við og áhrif á landnotkun við Eskihlíð og allar tengingar gatnamóta.“
Deiliskipulag Skógarhlíðar 12 var auglýst í Stjórnartíðindum þann 18. maí 2000 og öðlaðist gildi þá þegar. Þann sama dag var umsókn um hið kærða byggingarleyfi samþykkt í byggingarnefnd Reykjavíkur. Af gögnum þeim sem fylgdu umsagnarbeiðni úrskurðarnefndar virðist byggingarleyfið vera í samræmi við samþykkt deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 og uppfylla þannig ákvæði 2. mgr. 43. skipulags- og byggingarlaga. Í gögnum málsins er ekki að finna upplýsingar um samræmi hins kærða byggingarleyfis við ákvæði byggingarreglugerðar.
Skipulagsstofnun telur á grundvelli framlagðra gagna að ekki sé ástæða til að stöðva framkvæmdir sem hafnar eru í samræmi við byggingarleyfi það sem samþykkt var í byggingarnefnd Reykjavíkur þann 18. maí s.l. en ítrekar þá afstöðu sem fram kemur í framangreindum bréfum frá 22. febrúar og 12. maí 2000 að ákvæði greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 hafi sérstaka þýðingu varðandi Skógarhlíð og næsta nágrenni.“
Niðurstaða: Eitt helsta úrlausnarefni máls þessa lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun fullnægi lagaskilyrðum um efni skipulagsákvörðunar og afmörkun deiliskipulagssvæðis. Af hálfu byggingarleyfishafa er því haldið fram að úrskurðarnefndin geti ekki fjallað um þetta álitaefni í málinu, þar sem ekki sé, með óyggjandi hætti, byggt á þeirri málsástæðu af hálfu kærenda að óheimilt hafi verið að deiliskipuleggja einungis umrædda lóð. Á þessa málsástæðu verður ekki fallist. Úrskurðarnefndin er æðra stjórnvald og hefur það hlutverk að skera úr um lögmæti ákvarðana, sem til hennar er skotið. Um málsmeðferð fyrir nefndinni gildir ekki málsforræðisregla dómstólaréttarfars. Þvert á móti ber nefndinni, með hliðsjón af reglum um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, að leiðbeina ólögfróðum kærendum og fylla og skýra kröfugerð þeirra ef þörf krefur. Verða ákvæði reglugerðar nr. 621/1997 ekki skilin svo að úrskurðarnefndin sé bundin af kröfugerð og málsástæðum kærenda, heldur verður að skýra þau sem leiðbeinandi reglur um form og efni kæru til nefndarinnar. Þá var deiliskipulagið, af hálfu eins kærenda, m.a. kært á grundvelli brota á grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Með vísan til þessa verður að telja að nefndinni beri að taka til úrlausnar hvort heimilt hafi verið að takmarka hið umdeilda deiliskipulag við eina lóð svo sem gert var.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Samkvæmt skilgreiningarákvæði 2. gr. laganna er deiliskipulag „…skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags, sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess.“ Hugtakið reitur er hvorki skilgreint í lögunum né í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en orðið kemur fyrir í samsettu heitunum götureitur og landnotkunarreitur, sem skilgreind eru í grein 1.3 í skipulagsreglugerðinni. Gefa skilgreiningar þessar ekki tilefni til þess að ætla að orðið reitur eigi við um einstaka byggingarlóð, enda væri slík notkun orðsins hvorki í samræmi við orðskýringu né almenna venju um orðnotkun.
Í skilgreiningarákvæði 1.3 í skipulagsreglugerðinni er einnig skilgreint hugtakið skipulagssvæði en þar segir m.a. „Deiliskipulag nær til einstakra svæða eða reita innan aðalskipulags og skal jafnan miðast við að ná til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í þéttbýli skal deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit.“ Hliðstætt ákvæði er í 1. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerðinni, en ákvæðið fjallar um deiliskipulag.
Með tilvitnuðum ákvæðum er mörkuð sú meginstefna, að deiliskipulag skuli að jafnaði taka til svæða sem myndi heildstæða einingu og skuli að jafnaði ekki taka til minna svæðis en götureits. Enda þótt í orðalaginu „að jafnaði“ kunni að felast nokkurt svigrúm til ákvörðunar um mörk svæðis, sem deiliskipulag á að taka til, veitir það sveitarstjórnum ekki frelsi til þess að ákvarða þessi mörk að eigin geðþótta. Verður þess í stað að skýra ákvæðin með hliðsjón af þeim markmiðum, sem að er stefnt með gerð deiliskipulags, að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði. Við skipulagsgerðina verður jafnframt að líta til þeirra markmiða, sem sett eru fram í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo og til almennra ákvæða í 9. gr. laganna um gerð og framkvæmd skipulags.
Til þess að fullnægt sé lagaskilyrðum þarf í skipulagsáætlunum að gera grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsa forsendum þeirra ákvarðana. Þurfa þessar áætlanir að vera í eðlilegu samræmi innbyrðis og taka til allra þeirra þátta, sem varða hagsmuni heildarinnar, jafnframt því sem tryggja ber rétt einstaklinga og lögaðila, sem hagsmuna eiga að gæta við skipulagsgerðina.
Í máli því sem hér er til meðferðar ákváðu borgaryfirvöld að vinna deiliskipulag fyrir eina lóð á athafnasvæði þar sem ekki var í gildi deiliskipulag. Var þessi ákvörðun tekin þrátt fyrir að ítrekað hefði komið fram það álit Skipulagsstofnunar að aðstæður á svæðinu og nálægð þess við slökkvistöð ættu að leiða til þess að tekið væri á skipulagsmálum svæðisins með heildstæðari hætti. Allar athuganir á áhrifum skipulagsgerðarinnar voru miðaðar við þá byggingu eina, sem fyrirhuguð var á umræddri lóð. Þó bera gögn málsins það með sér að vænta megi frekari uppbyggingar á svæðinu, a.m.k. á lóðunum nr. 8 og 10 við Skógarhlíð, auk þess sem nokkurt svæði er vestast á landnotkunarreitnum, sem ekki hefur verið ráðstafað til framtíðarnota svo séð verði.
Ljóst er af þeim aðstæðum sem nú var lýst að við gerð deiliskipulags fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð var ekki tekið tillit til þeirra grundvallarsjónarmiða sem líta ber til við skipulagsgerð. Voru mörk skipulagssvæðisins ekki miðuð við það svæði sem augljóslega myndar heildstæða einingu í umræddu tilviki, en svæðið er í senn götureitur og sérgreindur landnotkunarreitur. Af þessu leiddi að ekki var gætt að heildaráhrifum enduruppbyggingar á svæðinu á umferð, öryggi vegfarenda, loftmengun og hljóðvist, svo dæmi séu nefnd. Ekki verður heldur séð að gerð hafi verið athugun á hagsmunum annarra lóðarhafa á svæðinu með tilliti til jafnræðis og mögulegrar nýtingar einstakra lóða. Fólst í hinu umdeilda deiliskipulagi lítið annað en það sem fram hefði komið á aðaluppdráttum við hönnun mannvirkja á lóðinni og er vandséð hvaða skipulagsforsendur borgaryfirvöld höfðu að leiðarljósi við ákvarðanir sínar í málinu. Að vísu var hugað að áhrifum byggingarinnar á næsta nágrenni, einkum með tilliti til aukinnar umferðar. Leiddi sú athugun til þess að byggingunni myndi fylgja umferðarvandi á gatnamótum Bústaðvegar og Flugvallarvegar. Hefði í deiliskipulaginu þurft að gera grein fyrir því hvernig úr þeim vanda yrði leyst. Þess í stað var ákveðið að fela sérfræðingi að gera tillögur til úrbóta án þess að fyrir lægi á hvaða forsendum þær tillögur yrðu gerðar eða hvort þær yfirhöfuð gætu falið í sér lausn á fyrirsjáanlegum vanda. Var því, að mati úrskurðarnefndarinnar, ekki einu sinni tekið á fullnægjandi hátt á þeim þáttum sem með beinum hætti tengjast því skipulagi, sem samþykkt var.
Af hálfu borgaryfirvalda er því haldið fram að deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 hafi m.a. verið unnið til þess að tryggja vandaðri málsmeðferð. Að öðrum kosti hefði mátt láta við það sitja að grenndarkynna umsókn lóðarhafa um byggingarleyfi og afgreiða umsókn hans á grundvelli undanþáguheimildar 2. mgr. 23. gr. sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Þessi málsástæða er byggð á þeirri forsendu að skilyrði hefðu verið til þess að neyta umræddrar undanþáguheimildar við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi fyrir umræddu húsi en ekki hefur verið lagt mat á það hvort þau skilyrði hafi verið fyrir hendi. Við það mat þyrfti m.a. að staðreyna að byggingin samrýmdist ákvæðum aðalskipulags um nýtingarhlutfall og hvort umrætt svæði gæti talist þegar byggt hverfi, þegar litið er til þeirra áforma sem uppi hafa verið um frekari byggingar á svæðinu.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að skort hafi lagaskilyrði til þess að gera deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð án þess að jafnhliða væri unnið og samþykkt deiliskipulag fyrir götureitinn í heild. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Miðað við þá niðurstöðu að hin kærða ákvörðun sé ógilt af framangreindum ástæðum þykja ekki efni til að fjalla um málsástæður er varða gerð og undirbúning ákvörðunarinnar eða nýtingarhlutfall umrædds svæðis.
Þar sem hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda er lagt fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta þar auglýsingu um ógildingu ákvörðunarinnar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni. Þá hafa nokkrar tafir orðið á starfsemi nefndarinnar vegna flutnings skrifstofu hennar í nóvember síðastliðnum.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. apríl 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 18. maí 2000, er felld úr gildi. Lagt er fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um ógildinu téðrar ákvörðunar.
