23/2024 Hraunberg

Árið 2024, föstudaginn 3. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 23/2024, kæra á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. febrúar 2024, að hafna kröfu um að taka upp ákvörðun um samþykki byggingar­áforma, dags. 9. nóvember 2021, vegna breytinga á annarri hæð fjöleignarhússins á lóð nr. 4 við Hraunberg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2024, er barst nefndinni 28. s.m., kærir O ehf., eigandi eignarhluta F2263337 í fjöleignarhúsi á lóð nr. 4 við Hraunberg í Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. febrúar 2024 um að hafna kröfu um að taka upp ákvörðun um samþykki byggingaráforma, dags. 9. nóvember 2021, vegna breytinga á annarri hæð hússins. Er þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir Reykjavíkur­borg að verða við kröfu kæranda eða eftir atvikum afturkalla ákvörðun um að veita tilgreint byggingarleyfi. Þá verður að skilja málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. mars 2024.

Málavextir: Fjöleignarhús á lóð nr. 4 við Hraunberg í Reykjavík er samkvæmt eignaskipta­yfirlýsingu frá árinu 2003 skipt í 14 eignarhluta sem skiptast ýmist í séreignir eða sameignir sem ýmist eru í eigu allra eða sumra. Í húsinu er gert ráð fyrir fjölbreyttri notkun einstakra eigna, t.d. fyrir verslunarstarfsemi, skrifstofur og veitingahús.

Á afgreiðslufundi 9. nóvember 2021 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík byggingar­áform eiganda fjögurra eignarhluta Hraunbergs 4, þ.e. eignarhluta F2263329, F2263330, F2263331 og F2263332. Í áformunum fólst að notkun yrði breytt úr atvinnuhúsnæði í íbúðar­húsnæði og gerðar yrðu fimm nýjar íbúðir, fasteignanúmerum yrði þ.a.l. fjölgað um eitt ­og til viðbótar yrði svölum komið fyrir í vesturhluta annarrar hæðar fjöleignarhússins. Bókað var að erindinu fylgdi fundargerð húsfundar sem og það skilyrði að ný eigna­skipta­yfirlýsing yrði samþykkt fyrir útgáfu byggingarleyfis og að henni yrði þinglýst eigi síðar en við lokaúttekt.

Ný eignaskiptayfirlýsing, dags. 15. júlí 2022, var árituð af byggingarfulltrúa 15. september s.á., en byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum hafði verið gefið út 30. ágúst s.á. Hin nýja eigna­skiptayfirlýsing gerði ráð fyrir að eignarhlutar yrðu 15, þar af fimm í eigu byggingarleyfishafa, en eigendur þriggja eignarhluta undirrituðu ekki yfirlýsinguna, þ. á m. kærandi í máli þessu. Var eignaskiptayfirlýsingunni þinglýst 23. júní 2023, en skráningin var síðar afmáð af þinglýsingarstjóra í framhaldi af athugasemdum um að hún væri ógild. Er eignaskipta­yfirlýsingin frá árinu 2003 því óhögguð.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á því að hann hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir framangreindri breytingu, en samþykki allra eigenda sé áskilið þegar fjölga eigi eignarhlutum í fjöleignarhúsi. Þá sé með breytingunni gengið á sameign sem sé að hluta í eigu kæranda, þ.e. rými 0209, samkvæmt gildandi eignaskiptayfirlýsingu frá árinu 2003. Samþykki kæranda fyrir skerðingu á eignarhluta sínum liggi ekki fyrir og njóti eignarréttindi hans stjórnarskrárverndar. Frá þeim tíma er byggingarfulltrúi hafi haft vitneskju um að samþykkið hefði skort hafi honum borið að afturkalla ákvörðun sína um að veita byggingarleyfi vegna framkvæmdarinnar.

Þegar verkferlar stjórnvalds bregðist svo sem hér um að ræði sé það lágmarkskrafa að borgar­yfirvöld beiti þeim stjórnsýsluúrræðum sem þeim séu tæk til að vinda ofan af því ólöglega ástandi sem mistökin hafi leitt til. Hagsmunir byggingarleyfishafa af því að leyfið standi óraskað hljóti að víkja fyrir hagsmunum kæranda og annarra sameigenda af því að halda eign sinni óskertri.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að ákvörðun um að veita bygg­ingarleyfi hafi ekki verið kærð innan kærufrests. Þó er tekið fram að byggingarleyfið hafi verið gefið út án þess að skilyrði um samþykki nýrrar eignaskiptayfirlýsingar hefði verið uppfyllt og misskilnings virðist hafa gætt hjá byggingarfulltrúa um samþykki eigenda fjöleignar­hússins.

Þrátt fyrir að fallist sé á að sjónarmið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við í málinu segi í 2. mgr. sömu lagagreinar að mál verði ekki tekið upp að nýju ef ár sé liðið frá þeim tímamörkum sem aðila hafi verið eða hafi mátt vera kunnugt um breytingu á þeim atvikum sem ákvörðun mæli með, nema veigamiklar ástæðu mæli með því sem og að samþykki gagnaðila í málinu liggi fyrir. Ljóst sé að ákvæðið geri ráð fyrir að tómlætissjónarmið geti leitt til þess að skylda stjórnvalds til að endurupptaka mál vari ekki í ótakmarkaðan tíma. Talið verður að meira en ár sé liðið frá því að kæranda hafi verið eða mátt vera kunnugt um atvik sem ákvörðun hafi byggt á.

Byggingarfulltrúi hafi tekið afstöðu til framkominnar kröfu um endurupptöku og metið svo að ekki væru til staðar nægjanlega veigamiklar ástæður sem mæltu með endurupptöku, m.t.t. almannahagsmuna eða fordæmisgildis ákvörðunarinnar enda snerti hún einungis „ósamræman­lega hagsmuni“ aðila þessa máls.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að gerð eigna­skiptayfirlýsingar, dags. 15. júlí 2022, hafi verið gerð í samstarfi og með samþykki fyrri eiganda þess eignarhluta sem nú sé í eigu kæranda. Eignaskiptayfirlýsingin sé í fullu samræmi við samþykkt deiliskipulag og nýtingu eignarinnar, en eldri eignaskiptayfirlýsing sem þinglýst sé á eignina, sé hins vegar ekki í samræmi við núverandi nýtingu eignarinnar.

Hinn 19. ágúst 2020 hefði fyrri eigandi gefið heimild fyrir því að notkun eignarhluta byggingar­leyfishafa yrði breytt úr atvinnuhúsnæði í íbúðir, en kærandi hefði keypt eignarhlutann ári síðar. Þá hefði fyrri eigandi undirritað samþykki hinn 10. maí 2021 fyrir útlitsbreytingu á annarri hæð. Í því hafi falist útlits- og notkunarbreyting, gerðar yrðu svalir á norður- og suðurhlið hússins sem tengdust fimm sjálfstæðum rýmum efri hæðar, hvert um sig á sjálfstæðum „skráningarnúmerum“.

Húsfundur hefði m.a. tekið málið upp á fundi sem haldinn var 3. júní 2021 og sé bókað í fundargerð að verið væri að breyta rými leyfishafa í fimm íbúðir og að samþykktir væru ýmist komnar í eða væru í ferli. Á aðalfundi húsfélagsins 18. maí 2022 hafi svo verið ákveðið að leyfishafi myndi láta vinna nýja eignaskiptayfirlýsingu vegna íbúðanna. Það hafi því verið gert, en kærandi hafi ekki fengist til að undirrita hana þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir þess efnis.

—

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. febrúar 2024 að synja um endurupptöku þeirrar ákvörðunar að samþykkja byggingaráform vegna breytinga á annarri hæð fjöleignarhúss á lóð nr. 4 við Hraunberg. Hvorki samþykki hinna umdeildu byggingaráforma, dags. 9. nóvember 2021, né útgáfa byggingarleyfisins, dags. 30. ágúst 2022, voru á hinn bóginn kærð til úrskurðarnefndarinnar. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar vegna ákvarðana sem teknar eru samkvæmt lögum um mannvirki nr. 160/2010 er í 59. gr. laganna.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Verður af þeim sökum ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að byggingar­fulltrúa verði gert að endurupptaka eða afturkalla ákvörðun um samþykki byggingaráformanna og þeim þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Stjórnvaldi kann að vera heimilt að fella ákvörðun sína úr gildi eða breyta henni, annað hvort að undangenginni endurupptöku málsins að uppfylltum skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða á grundvelli annarra og eftir atvikum ólögfestra reglna, eða með því að afturkalla ákvörðunina samkvæmt 25. gr. sömu laga eða öðrum reglum, sé þeim til að dreifa. Almennt hefur verið litið svo á að synjun um endurupptöku sé stjórnvaldsákvörðun þar sem hún feli í sér bindandi niðurstöðu eða úrlausn um rétt eða skyldu borgaranna.

Af málsgögnum verður ráðið að samþykki byggingarfulltrúa á byggingaráformum þeim sem hér um ræðir hafi í raun verið fjórþætt. Þar var heimiluð breytt notkun á yfir helmingi annarrar hæðar í fjöleignarhúsi því sem hér um ræðir, þ.e. notkun var breytt úr atvinnuhúsnæði í íbúðarrými. Einnig var samþykkt að eignarhlutum hússins yrði fjölgað úr 14 í 15. Þá var veitt leyfi fyrir breytingum á innra og ytra byrði hússins, þ.m.t. með gerð svala og uppsetningu nýrra veggja. Loks var heimiluð stækkun séreignar á kostnað sameignar sumra, þ. á m. kæranda í máli þessu.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga um mannvirki skal umsókn um byggingarleyfi m.a. fylgja samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Þessa var ekki gætt en við töku ákvörðunar byggingarfulltrúa um samþykki byggingaráforma lá á hinn bóginn fyrir útskrift úr fundargerð húsfundar, dags. 16. september. Fundargerðin er ekki ársett, en af gögnum málsins má ráða að slíkur fundur var fyrirhugaður þann dag árið 2021. Hvað varðar umrædd byggingaráform segir í fundargerðinni: „Breyting útlits vegna svala á annarri hæð Teikning jón guðmundssonar vegna svala á annarri hæð lá fyrir og var hún samþykkt samhljóða“. Í fundargerðinni er bókað að mætt hafi verið f.h. tólf eignarhluta í húsinu, þ. á m. eignarhluta kæranda. Fram kemur að fulltrúi hans hafi yfirgefið fundinn áður en málið hafi komið til afgreiðslu. Fundargerðin er óundirrituð.

Í 1. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994 er kveðið á um að breytingar á hagnýtingu séreignar sem hafa í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður var og gengur og gerist í sambærilegum húsum séu háðar samþykki allra eigenda hússins. Í 3. mgr. lagagreinarinnar segir að sé um að ræða breytta hagnýtingu sem ekki sé veruleg sé nægilegt að samþykki einfalds meirihluta miðað við eignarhluta liggi fyrir. Þá er í 3. mgr. 21. gr. laganna kveðið á um að varanleg skipting séreignar í sjálfstæðar notkunareiningar, án þess að sala sé fyrirhuguð, sé háð samþykki allra eigenda og því að gerð sé ný eignaskiptayfirlýsing og henni þinglýst.

Í hinu útgefna byggingarleyfi, dags. 30. ágúst 2022, var tekið fram að það væri gefið út með því skilyrði að ný eignaskiptayfirlýsing væri samþykkt fyrir útgáfu byggingarleyfisins og henni yrði þinglýst eigi síðar en við lokaúttekt. Má af þessu ráða að gert hafi verið ráð fyrir að slík yfirlýsing lægi þegar fyrir. Það fær stoð í því að skömmu eftir útgáfu leyfisins lagði leyfishafi fyrir byggingarfulltrúa nýja eignaskiptayfirlýsingu. Sú yfirlýsing var þó hvorki undirrituð af öllum eigendum hússins né hafði henni þá verið þinglýst. Verður hún því ekki talin gild, en hún var síðar afmáð úr þinglýsingarbókum að kröfu kæranda. Lá því ekki fyrir áskilið samþykki með­eiganda að fjöleignarhúsi samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 26/1994. Byggja kærendur kröfu sína um endurupptöku eða afturköllun greinds byggingar­leyfis á þeirri forsendu.

Stjórnvaldi getur verið skylt að endurupptaka mál á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga eða eftir atvikum á ólögfestum grundvelli hafi verulegum annmörkum verið til að dreifa við undirbúning ákvörðunar. Endurupptaka máls getur leitt til breytinga á fyrri ákvörðun eða eftir atvikum aftur­köllunar hennar í samræmi við 25. gr. stjórnsýslulaga, en á móti slíkri niðurstöðu geta mælt réttmætar væntingar leyfishafa. Eðli þeirrar ákvörðunar sem um er ræða kann að skipta máli, en á sviði skipulags- og byggingarmála eru réttarvörslusjónarmið oft af þýðingu sem og sjónar­mið um mikilvægi þess að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Getur stjórnvaldi jafnframt verið rétt að gefa frest til úrbóta.

Með hliðsjón af framanröktu og að teknu tilliti til þess að borgaryfirvöld hafa einungis vísað til skilyrða 24. gr. stjórnsýslulaga og þá einkum 2. mgr. þeirrar greinar um tímafresti, verður að álíta rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar svo áfátt að fella verði hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. febrúar 2024 um að hafna kröfu um að taka upp ákvörðun um samþykki byggingaráforma, dags. 9. nóvember 2021, vegna breytinga á annarri hæð fjöleignarhúss á lóð nr. 4 við Hraunberg.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.