Ár 2010, fimmtudaginn 5. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 23/2010, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. janúar 2010 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Arnarness varðandi lóðina að Þrastanesi 18, Garðabæ, þar sem heimiluð var viðbygging við austurhlið húss sem þar stendur og ákvörðun byggingarfulltrúa frá 21. apríl sama ár um að veita byggingarleyfi í samræmi við nefnda breytingu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. apríl 2010, er barst nefndinni sama dag, kærir Lúðvík Örn Steinarsson hrl., f.h. S, Þrastanesi 16, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. janúar 2010 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Arnarness varðandi lóðina að Þrastanesi 18, Garðabæ, þar sem heimiluð var viðbygging við austurhlið húss sem þar stendur.
Með bréfi lögmanns kæranda, dags. 29. maí 2010, sem barst úrskurðarnefndinni 3. júní sama ár, gerir kærandi jafnframt kröfu um ógildingu byggingarleyfis, sem byggingarfulltrúi samþykkti hinn 13. apríl 2010 og bæjarstjórn staðfesti 6. maí sama ár, fyrir fyrrgreindum breytingum að Þrastanesi 18. Er þar jafnframt farið fram á að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegrar úrlausnar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.
Málavextir: Á árinu 1961 var samþykktur skipulagsuppdráttur fyrir Arnarnes þar sem lóðir voru afmarkaðar. Samkvæmt skilmálum í afsölum fyrir lóðir við Þrastanes var heimilt að reisa á þeim einnar hæðar hús með kjallara þar sem landhalli leyfði. Stærð húsa mun hafa takmarkast af byggingarreitum samkvæmt mæliblöðum og var ekki sett skilyrði um hámarks nýtingarhlutfall á lóð. Byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni að Þrastanesi 18 var veitt á árinu 1973. Nýr skipulagsuppdráttur fyrir Arnarnes tók gildi árið 1975, sambærilegur hinum fyrri, en með fyllri skýringum. Engin greinargerð fylgdi uppdrættinum. Árið 1985 heimilaði bæjarstjórn skiptingu lóðarinnar að Þrastanesi 18 í tvær lóðir, nr. 18 og 18a, og var húsinu á lóðinni þá skipt í tvær sjálfstæðar fasteignir. Fyrsta aðalskipulag fyrir Garðabæ í heild var staðfest á árinu 1987.
Á árinu 2008 leitaði eigandi Þrastaness 18 eftir leyfi bæjaryfirvalda til að reisa viðbyggingu við austanvert húsið, 11,5 m² að grunnfleti og í minnst þriggja metra fjarlægð frá lóðarmörkum Þrastaness 16. Á fundi skipulagsnefndar 25. júní 2008 var ákveðið að grenndarkynna erindið sem óverulega breytingu á deiliskipulagi þar sem umsótt viðbygging færi út fyrir byggingarreit. Við grenndarkynninguna barst ein athugasemd og var hún frá kæranda í máli þessu. Skipulagsnefnd ákvað á fundi sínum 21. janúar 2009 að leggja til við bæjarstjórn að hafna hinni kynntu tillögu þar sem ekki næðist sátt um hana og staðfesti bæjarstjórn þá tillögu nefndarinnar 5. febrúar 2009.
Í framhaldi af afgreiðslu bæjarstjórnar leitaði eigandi lóðarinnar Þrastaness 18 að nýju eftir leyfi bæjaryfirvalda til að byggja við húsið. Stærð viðbyggingar hafði verið minnkuð frá fyrri umsókn og var nú 7 m² að grunnfleti í stað 11,5 m² áður og fjarlægð hennar frá lóðarmörkum fasteignar kæranda fjórir metrar í stað þriggja. Skipulagsnefnd samþykkti hinn 3. september 2009 að grenndarkynna hina nýju tillögu og bókaði af því tilefni eftirfarandi: „Skipulagsnefnd telur að við skiptingu lóðarinnar Þrastanes 18 í Þrastanes 18 og 18a árið 1985 hafi nýtt mæliblað fellt úr gildi byggingarreit sem fyrir var á lóðinni enda hafi sú breyting verið grundvallarbreyting á skipulagi lóðarinnar með tilliti til aðliggjandi lóða. Því beri að líta á breytingar sem fara út fyrir núverandi grunnflöt bygginganna sem breytingar á deiliskipulaginu þó svo að ofangreind tillaga sé innan byggingarreits sem var til staðar áður en lóðinni var skipt.“ Kærandi sendi inn athugasemdir við tillöguna.
Að lokinni grenndarkynningu samþykkti skipulagsnefnd á fundi sínum 10. desember 2009 hina kynntu breytingu á skipulagi Arnarness vegna lóðarinnar að Þrastanesi 18 og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 21. janúar 2010. Öðlaðist breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. apríl sama ár. Var byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni og stækkun svefnherbergis á annarri hæð síðan samþykkt 21. apríl 2010. Hefur kærandi skotið þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að hin kærða ákvörðun varði hús á samliggjandi lóð við hans lóð. Samkvæmt upplýsingum frá bæjarstjórn gildi á svæðinu deiliskipulag fyrir Arnarnes sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn í júlí 1961 þar sem byggingarreitir á hverri lóð hafi verið sérstaklega afmarkaðir. Með samþykkt skipulagsnefndar Garðabæjar frá 3. júní 1985 hafi síðan verið heimilað að skipta lóðinni nr. 18 í tvær lóðir og virðist byggingarreit lóðarinnar þá hafa verið breytt og heimilað að byggja á lóðunum tvö hús í stað eins sem samanlagt hafi verið að stærð langt umfram það sem deiliskipulagið heimilaði. Kæranda hafi á þeim tíma ekki verið kynnt þau áform eða gefinn kostur á að gera athugasemdir. Á lóð sem fengið hafi götuheitið Þrastanes 18 hafi síðan verið reist hús þétt upp að lóðarmörkum og langt út fyrir upphaflegan byggingarreit heildarlóðarinnar og að hluta til innan lóðar kæranda. Hin kærða breyting lúti að tveimur viðbyggingum, annars vegar að minna stigahúsi en fyrri tillaga gerði ráð fyrir og hins vegar að svokölluðu útskoti á annarri hæð fyrir stækkun svefnherbergis.
Stækkun byggingarreits fasteignarinnar að Þrastanesi 18, sem hin kærða ákvörðun lúti að, geti ekki talist óveruleg breyting sem bæjarstjórn hafi verið heimilt að fara með skv. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Um grundvallarbreytingu sé að ræða á gildandi deiliskipulagi Arnarness og snerti ákvörðunin grundvallarbreytingu á deiliskipulaginu við skiptingu lóðarinnar á árinu 1985, sem jafnframt virðist ekki hafa verið lögum samkvæmt þar sem breytingin hafi verið gerð með svokölluðu mæliblaði og nýtingarhlutfall heildarlóðarinnar aukið langt út fyrir mörk deiliskipulagsins. Telja verði að óheimilt hafi verið að veita hina minnstu undantekningu frá afmörkuðum byggingarreit í þessu tilliti. Ekki hafi verið færð fram rök fyrir því að heimila nú stækkun byggingarreits lóðarinnar um 7,66 m² þegar ekki hafi þótt fært að stækka hann um 11,52 m². Enginn eðlismunur sé á þessu enda farið út fyrir byggingarreit í báðum tilvikum. Þá sé heldur ekki skýrt hvernig svokallað útskot á annari hæð fyrir stækkun svefnherbergis sé ekki talið fela í sér stækkun á byggingarreit. Ekki verði betur séð en að það útskot nái fram yfir byggingarreitinn um a.m.k. 11 m² þannig að heildarstækkun hans sé samkvæmt hinni kærðu ákvörðun a.m.k. 18,66 m² (7,66 m² + 11 m²). Stækkunin sé því í raun meiri en sú stækkun sem bæjarstjórn hafi talið of mikla og hafnað. Þegar af þessari ástæðu beri að fella ákvörðunina úr gildi.
Þá hafi ekki verið farið að ákvæði 4. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sbr. ákvæði 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um fjarlægðir milli byggingarreita og lóðarmarka. Óheimilt hafi verið að veita leyfi fyrir byggingu stigahússins og svefnherbergisútskotsins af þessum sökum. Umfang viðbygginganna sé auk þess umfram heimildir samkvæmt gildandi deiliskipulagi og ekki í samræmi við hæð bygginga í nágrenninu.
Ef talið verði að nýbyggingarnar verði innan framangreindra lögbundinna marka, beri engu að síður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi vegna almennra grenndarsjónarmiða og með tilliti til hagsmuna kæranda af því að geta nýtt lóð sína til framtíðar. Auk þess sé á því byggt að viðbyggingarnar hafi í för með sér óásættanlega skuggamyndun á lóð kæranda.
Loks eigi það að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar að bæjarstjórn hafi ekki gætt að reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins, einkum rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr. og meðalhófsreglu 12. gr.
Málsrök Garðabæjar: Bæjaryfirvöld vísa til þess að ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um óverulegar deiliskipulagsbreytingar hafi verið fullnægt við meðferð málsins og einnig að grenndarréttar hafi verið gætt eins og eðlilegt sé. Vegna athugasemda kæranda um að gangstétt á lóðinni að Þrastanesi 18 næði inn á hans lóð hafi lóðamörkin verið mæld út og í ljós komið að horn stéttarinnar við götu næði um 50 cm inn á lóð kæranda. Ekki hafi áður verið gerð athugasemd við þá útfærslu svo kunnugt sé. Tekið hafi verið tillit til athugasemda eiganda Þrastaness nr. 16 og viðbygging minnkuð umtalsvert við síðari grenndarkynningu. Verði eigi séð að viðbygging af þeirri óverulegu stærðargráðu sem um ræði geti raskað hagsmunum kæranda þegar litið sé til fjarlægðar húss hans frá lóðarmörkum. Þá verði ekki séð að viðbyggingin hafi nein áhrif á nýtingu lóðar hans.
Þær fullyrðingar sem fram komi í greinargerð kæranda um að heimilað hafi verið að reisa tvö hús á lóðinni í stað eins eftir að lóðinni hafi verið skipt í tvennt árið 1985 eigi ekki við rök að styðjast enda hafi þegar árið 1973 verið heimlað að reisa stórt einbýlishús á lóðinni. Við skiptingu lóðarinnar á árinu 1985 hafi svo verið litið á að mæliblað lóðarinnar hafi verið ógilt og að byggingarreitir nýrra lóða takmarkist við þær byggingar sem þar hefðu verið leyfðar, enda sýni nýtt mæliblað útgefið 23. júlí 1985 engan byggingarreit fyrir lóðirnar 18 og 18 a.
Aðeins einu sinni hafi verið heimiluð stækkun á húsinu að Þrastanesi 18, á árinu 1992, þegar heimilað hafi verið að stækka herbergi á báðum hæðum til norðurs sem numið hafi samanlagt um 9 m² auk útskotsglugga á austurhlið. Á lóðinni númer 18a hafi tvívegis verið veitt byggingarleyfi fyrir stækkunum frá því lóðinni hafi verið skipt, á árinu 1986 um 78,9 m² til vesturs og á árinu 1990 hafi sólskáli verið stækkaður um 6 m². Þá hafi verið heimiluð breyting á þaki hússins. Árið 1992 hafi lóðin nr. 18a við Þrastanes verið stækkuð um 42 m² til vesturs með samkomulagi við eigendur lóðar nr. 20 við sömu götu. Í dag sé á lóðinni nr. 18 byggingarmagn 295,4 m² en stærð lóðar 864 m² og þar með sé nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,34. Byggingarmagn lóðar nr. 18a sé 365 m² og lóðin 746 m² og sé nýtingarhlutfallið 0,49. Samanlagt byggingarmagn lóðanna sé því 660 m² og nýtingarhlutfallið 0,41. Hafi fyrst og fremst verið byggt við hús númer 18a, sem liggi ekki að lóð kæranda, en stækkun hússins númer 18 hafi verið óveruleg til þessa. Ekki verði séð að sú stækkun sem hér um ræði hafi neikvæð áhrif á hagsmuni kæranda.
Andmæli byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi gerir þá kröfu að kærumáli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en vísar að öðru leyti til kröfugerðar, málsástæðna og lagaraka svo og til greinargerðar Garðabæjar í málinu.
Frávísunarkrafa byggingarleyfishafa byggi á 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga. Kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu. Um sé að ræða óverulegar breytingar á deiliskipulagi sem ekki verði séð að raski á nokkurn hátt hagsmunum kæranda eða rýri nýtingarmöguleika á lóð hans. Umdeild viðbygging sé aðeins 7 m² og eftir breytingu sé hún innan byggingarreits eins og hann hafi upphaflega verið skilgreindur. Ekki verði annað séð en að málsmeðferð hinna kærðu ákvarðana hafi verið lögum samkvæmt og hafi m.a. jafnræðisregla og meðalhófsregla verið virtar.
Athugasemdir kæranda við málatilbúnað Garðabæjar og byggingarleyfishafa: Áréttað er að byggingarreitur að Þrastanesi 18 hafi takmarkast við mæliblað við gerð deiliskipulags árið 1961. Við skiptingu lóðarinnar í tvær lóðir hafi verið heimilað að reisa hús á hvorri lóð og hafi þá byggingarmagn farið langt út fyrir heimildir samkvæmt upphaflegu mæliblaði. Við mat á því hvort um sé að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi verði að taka mið af heildarbreytingum frá upprunalegu mæliblaði. Ekki geti staðist að sveitarfélag geti í áföngum breytt gildandi skipulagi, sem í hvert sinn gæti eftir atvikum talist óveruleg breyting, heldur verði að líta á heimilaðar breytingar heildstætt.
Því sé mótmælt sem órökstuddu að vanalegt sé að láta einstaka byggingarhluta á efri hæðum ná út fyrir byggingarreit. Slík frávik frá byggingarreit verði að eiga sér stoð í deiliskipulagi. Þá sé ekki fallist á að tillit hafi verið tekið til athugasemda kæranda við seinni grenndarkynningu umdeildra framkvæmda. Umfangið hafi aðeins verið minnkað í sýndum fermetrum á jörðu niðri en byggingarmagn aukið að sama skapi enda sýnist stækkun í rúmmetrum svipuð og í fyrri umsókn. Hafa verði og í huga að hluti heimilaðrar stækkunar varði aðra hæð hússins að Þrastanesi 18 en skilningur bæjaryfirvalda sé sá að gildandi deiliskipulag heimili aðeins einnar hæðar hús. Viðbætur við efri hæð séu því í andstöðu við skipulagið. Það sé ítrekað að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið í samræmi við 10., 11., og 12. gr. stjórnsýslulaga. Tekin hafi verið íþyngjandi ákvörðun gagnvart kæranda án nægjanlegrar rannsóknar og með því að ekki sé um að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi hafi ekki verið gætt jafnræðis gagnvart öðrum fasteignaeigendum á Arnarnesi sem ekki þurfi að sæta slíkri málsmeðferð og eignaskerðingu er henni fylgi. Meðalhófs hefði verið gætt ef umdeild ákvörðun hefði ekki verið tekin.
Frávísunarkröfu byggingarleyfishafa sé mótmælt. Kærandi njóti nú þegar aðilastöðu í málinu að mati Garðabæjar enda hafi grenndarkynning framkvæmdanna náð til hans.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér staðhætti á vettvangi hinn 22. júlí 2010 að viðstöddum kæranda, byggingarleyfishafa og fulltrúa bæjaryfirvalda.
Niðurstaða: Í máli þessu er krafist frávísunar með þeim rökum að hinar kærðu ákvarðanir snerti ekki einstaklega og lögvarða hagsmuni kæranda, en það sé skilyrði kæruaðildar samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Heimiluð viðbygging að Þrastanesi 18 er við austurhlið hússins og snýr að fasteign kæranda að Þrastanesi 16. Verður að telja að viðbyggingin geti haft áhrif á nýtingu lóðar kæranda eins og aðstæðum er háttað og verður því talið að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinum kærðu ákvörðunum. Verður frávísunarkröfunni því hafnað.
Til grundvallar hinni kærðu ákvörðun um óverulega breytingu á deiliskipulagi lá skipulagsuppdráttur frá árinu 1975 ásamt mæliblaði frá árinu 1985 sem gert hafði verið vegna skiptingar lóðarinnar nr. 18 í tvær lóðir. Var það skilningur bæjaryfirvalda að byggingarreitur hússins að Þrastanesi 18 næði ekki út fyrir grunnflöt þess og því þyrfti að sýna byggingarreit fyrirhugaðrar viðbyggingar á mæliblaðinu. Yrði þetta gert með óverulegri breytingu á deiliskipulagi svæðisins.
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 19/1964, sem í gildi var á árinu 1975, þegar umræddur uppdráttur var samþykktur, var heimilt að gera séruppdrætti fyrir einstök svæði eða hverfi þar sem gerður hefði verið skipulagsuppdráttur samkvæmt 10. gr. laganna. en hann samsvaraði að efni til aðalskipulagsuppdrætti samkvæmt núgildandi lögum. Skipulag það frá 1975 sem hér um ræðir var hins vegar samþykkt löngu áður en fyrst var staðfest heildstætt aðalskipulag fyrir Garðabæ árið 1987 og gat því ekki hafa öðlast gildi sem séruppdráttur eða deiliskipulag þegar litið er til ákvæða 10. og 11 gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964. Hefur ekki verið unnið deiliskipulag fyrir umrætt svæði eftir samþykkt uppdráttarins frá 1975 og er áréttað í landnotkunar- og landnýtingarkafla aðalskipulags bæjarins 1995-2015 að deiliskipulag fyrir Arnarnes sé ófullgert. Verður því ekki séð að í gildi hafi verið deiliskipulag fyrir umrætt svæði er hin kærða ákvörðun um óverulega breytingu á deiliskipulagi var tekin og var hún því ekki reist á réttum grundvelli. Verður hún því felld úr gildi.
Að framangreindri niðurstöðu fenginni á hið kærða byggingarleyfi ekki stoð í gildandi deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga og verður því jafnframt fallist á kröfu um ógildingu þess.
Úrskurðarorð:
Kröfu um frávísun máls þessa er hafnað.
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. janúar 2010 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Arnarness varðandi lóðina að Þrastanesi 18, Garðabæ.
Jafnframt er felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 21. apríl 2010, sem bæjarstjórn staðfesti 6. maí sama ár, um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni að Þrastanesi 18.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
