Árið 2025, föstudaginn 25. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 22/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 13. janúar 2025 um að aðhafast ekki vegna geymsluskúrs á lóð nr. 2 við Fagraþing, Kópavogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. febrúar 2025, er barst nefndinni sama dag kærir Óðinn Fjárfestingar ehf., eigandi fasteignarinnar Fagraþings 4, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 13. janúar 2025 um að aðhafast ekki vegna geymsluskúrs á lóð nr. 2 við Fagraþing, Kópavogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og eigendum Fagraþings 2 verði gert að fjarlægja skúrinn að viðlögðum dagsektum. Kærandi krefst þess einnig að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort að bygging skúrsins hafi verið byggingarleyfisskyld framkvæmd sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 18. febrúar 2025.
Málavextir: Með bréfi dags. 29. apríl 2024 barst byggingarfulltrúanum í Kópavogi erindi fyrirsvarsmanns kæranda þar sem farið var fram á að framkvæmdir við byggingu geymsluskúrs á lóðarmörkum Fagraþings 2 og 4 yrði stöðvuð. Með bréfi dags. 5. júní s.á. gerði byggingarfulltrúi eigendum Fagraþings 2 grein fyrir ákvæðum f. liðar 2.3.5. gr. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 sem varða minniháttar mannvirki og framkvæmdir, undanþegnar byggingarleyfi. Var óskað eftir því að gerð yrði grein fyrir stærð skúrsins og látin í té staðfesting um að fyrir lægi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar, eigi síðar en 19. júní 2024. Með tölvupósti 14. október 2024, tilkynnti byggingarfulltrúinn í Kópavogi eigendum Fagraþings 2 að hann krefðist þess að smáhýsið yrði fjarlægt eigi síðar en 11. nóvember s.á. ef eigi lægi fyrir samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar fyrir þann tíma. Veittur var frestur til úrbóta til 20. október s.á. Hinn 16. desember s.á. fór byggingarfulltrúi auk þess fram á að lóðamörk milli lóðanna yrðu mæld.
Með bréfi til kæranda dags. 13. janúar 2025 tilkynnti byggingarfulltrúi að tekin hafi verið ákvörðun um að aðhafast ekki frekar í málinu. Í bréfinu sagði að þrátt fyrir þann annmarka að undirritað samkomulag hafi ekki verið lagt fram verði ekki séð að umræddur skúr hafi nein umtalsverð neikvæð áhrif á hagsmuni aðliggjandi lóðar. Ekki verði heldur séð að fyrir hendi séu þeir almanna- eða öryggishagsmunir sem kalli á beitingu þvingunaraðgerða af hálfu byggingarfulltrúa.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé heimilt að reisa smáhýsi undir ákveðnum stærðarmörkum sem kveðið sé á um í f. lið 2.3.5. gr. Hins vegar sé jafnframt skilyrði við byggingu smáhýsa af þessari stærð, að aflað sé leyfis frá eigendum aðliggjandi lóðar, standi smáhýsið innan þriggja metra frá aðliggjandi lóð en skúrinn standi 1.8 metra frá lóðarmörkum. Þá sé skúrinn upphitaður og einangraður og falli með því ekki undir skilgreiningu smáhýsis skv. 81. tl. gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð. Hafi framkvæmdin því verið byggingarleyfisskyld en þess hafi ekki verið gætt við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Þar sem skriflegt samþykki aðliggjandi lóðarhafa liggi ekki fyrir sé um óleyfisframkvæmd að ræða og hvíli sú skylda á byggingarfulltrúa að krefjast þess að hið ólöglega mannvirki verði fjarlægt sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki. Byggingarfulltrúi hafi þegar beint þeim fyrirmælum til eigenda Fagraþings 2 að fjarlægja skúrinn og ekkert í gögnum málsins skýri hvers vegna sú ákvörðun hafi verið afturkölluð eða henni breytt. Ekkert í byggingarreglugerð né lögum um mannvirki nr. 160/2010 heimili byggingarfulltrúa að leggja huglægt mat á óleyfisframkvæmdir m.t.t. neikvæðra áhrifa á hagsmuni aðliggjandi lóðar, eða almanna- eða öryggishagsmuna.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjarfélagsins er vísað til þess að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 123/2010 sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og er nánar um þau rök vísað til skýringa sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum um mannvirki. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið studd þeim rökum að ekki væri séð að umræddur skúr hefði nein umtalsverð neikvæð áhrif á hagsmuni kæranda og að ekki yrði séð að fyrir hendi væru þeir almanna- eða öryggishagsmunir sem kölluðu á beitingu þvingunarúrræða af hálfu byggingarfulltrúa í málinu.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili bendir á að geymsluskúrinn standi a.m.k. 1,8 m. frá lóðamörkum og sé 1,8 m á breidd, 5,8 m á lengd og 2,33 m á hæð. Hann sé um 10,4 fm að flatarmáli og sé til helminga ruslatunnuskýli og köld geymsla fyrir garðverkfæri og útihúsgögn. Geymslurýmið sé ekki upphitað og sá hluti sem rými ruslatunnur sé óeinangraður og óhitaður. Vettvangskönnun byggingarfulltrúa í Kópavogi hafi leitt í ljós að skúrinn hefði engin neikvæð áhrif á hagsmuni aðliggjandi lóðar. Loks var af framkvæmdaraðila staðhæft að leyfi frá fyrri eiganda Fagraþings 4 hafi legið fyrir þegar undirbúningur og gerð undirstaðna hófst sumarið 2021. Engin gögn voru lögð fram þar að lútandi.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekuð eru fyrri ummæli um að Kópavogsbær hafi þegar beint þeirri ákvörðun að eigendum Fagraþings 2, að þeim beri að fjarlægja geymsluskúrinn eigi síðar en 11. október 2024. Sú ákvörðun sé bindandi lögum samkvæmt. Ekki verði séð að í fyrirliggjandi máli séu neinar forsendur fyrir því að ákvörðuninni frá því í október 2024 sé breytt, skv. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða þá að forsendur séu fyrir endurupptöku skv. 24. gr. nefndra laga.
———-
Kærandi hefur fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 13. janúar 2025 um að aðhafast ekki vegna geymsluskúrs á lóð nr. 2 við Fagraþing í Kópavogi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og eigendum Fagraþings 2 verði gert að fjarlægja skúrinn að viðlögðum dagsektum. Þess er einnig krafist að úrskurðað verði um hvort bygging skúrsins sé byggingarleyfisskyld. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 og barst kæra innan kærufrests.
Í 4. mgr. 9. gr. laga um mannvirki er kveðið á um að leiki vafi á því hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi eða falli undir 2. eða 3. mgr. skuli leita niðurstöðu úrskurðarnefndar, sbr. 59. gr. laganna. Kemur og fram að niðurstaða nefndarinnar skuli liggja fyrir innan eins mánaðar frá því að slíkt erindi berst. Til þess er að taka af þessu tilefni að skv. tl. 81. gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er smáhýsi, skýli sem almennt er ætlað til geymslu garðáhalda o.þ.h. og ekki ætlað til íveru. Tekið er fram að smáhýsi sé ekki upphitað og hámarksstærð þess sé 15 m². Af málsgögnum verður ráðið að hið umþrætta mannvirki, sem er rúmir 10 m2 að stærð sé innan þessara marka en með því er m.a. tekið tillit til upplýsinga frá framkvæmdaraðila, sem ekki er ástæða til að bera brigður á. Af því leiðir að mannvirkið er ekki háð byggingarheimild eða leyfi sbr. f. lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.
Í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð kemur fram að sé smáhýsi minna en 3,0 m frá aðliggjandi lóð þurfi samþykki eigenda þeirrar lóðar. Í bréfi til eiganda Fagraþings 2., dags. 5. júní 2024, var af byggingarfulltrúa staðfest að skúrinn væri nær lóðarmörkum en 3 m og að fyrir honum þurfi því samþykki aðliggjandi lóðarhafa. Var þetta einnig staðfest í vettvangsferð starfsmanna embættisins 7. janúar 2025. Slíkt samþykki aðliggjandi lóðarhafa liggur ekki fyrir og var mannvirkið því ekki reist í samræmi við áskilnað f. liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.
Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirki eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.
Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að beita þvingunarúrræðum. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.
Ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki frekar með beitingu þvingunarúrræða var studd þeim rökum að þrátt fyrir framangreindan annmarka og eftir að hafa metið aðstæður verði ekki séð að umræddur skúr hafi nein umtalsverð neikvæð áhrif á hagsmuni aðliggjandi lóða. Ekki verði heldur séð að fyrir hendi séu þeir öryggis- og almannahagsmunir sem kalli á beitingu þvingunaraðgerða af hálfu byggingarfulltrúa í málinu. Með þessu var ákvörðunin studd efnislegum rökum, en ekki verður séð að umdeildar framkvæmdir raski almannahagsmunum. Þá verður ekki annað séð en að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið gætt nægilega að skyldum stjórnvalda skv. 10. sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað.
Úrskurðarorð:
Geymsluskúr á lóð nr. 2 við Fagraþing, Kópavogi, er ekki háður byggingarleyfi.
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 13. janúar 2025 um að aðhafast ekki vegna geymsluskúrs á lóð nr. 2 við Fagraþing, Kópavogi.
