Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 22/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. mars 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykhólahreppi 1. apríl 2020 og 18. maí s.á. Framkvæmdaáætlun barst frá Vegagerðinni 29. s.m.
Málavextir: Fyrirhuguð er lagning nýs Vestfjarðarvegar frá Bjarkalundi að Skálanesi við Þorskafjörð í Reykhólahreppi. Í matsskýrslu Vegagerðarinnar vegna framkvæmdarinnar frá því í febrúar 2017 voru lagðar fram fimm leiðir til athugunar hjá Skipulagsstofnun. Lagði Vegagerðin til að nýr vegur yrði lagður samkvæmt leið Þ-H, en sú leið liggur að hluta til í gegnum Teigsskóg. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 28. mars 2017. Í niðurstöðu álits stofnunarinnar kom m.a. fram að leið Þ-H muni hafa veruleg óafturkræf áhrif á Teigsskóg. Í ljósi þess að allar veglínurnar fimm uppfylltu umferðaröryggiskröfur taldi stofnunin að ekki hefði verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að leggja veginn samkvæmt leið Þ-H, en hún myndi hafa í för með sér mest rask á vernduðu vistkerfi skv. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Á fundi sveitarstjórnar Reykhólahrepps 25. febrúar 2020 var tekin fyrir umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu nýs Vestfjarðarvegar, leið Þ-H, og lögð fram greinargerð um framkvæmdaleyfi ásamt skilmálum fyrir framkvæmdum. Var umsóknin samþykkt af meirihluta sveitarstjórnar.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að framkvæmdir séu a.m.k. yfirvofandi. Á hinu umdeilda svæði fyrirfinnist bæði leirur og skógar sem séu vistkerfi sem falli undir a- og b-lið 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl. Í 3. mgr. greinarinnar segi að forðast beri að raska vistkerfum og jarðminjum sem taldar séu upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Framkvæmdin muni einnig raska friðlýstu svæði á náttúruminjaskrá, sem sé norðurströnd Þorskafjarðar og fjörur í Djúpafirði, með þverun fjarða sem hafi áhrif á eðlisþætti sjávar og lífríki fjöru og grunnsævis. Það sé brot gegn 3. mgr. 38. gr. laganna þar sem segi: „Hvers konar athafnir eða framkvæmdir sem ganga gegn markmiði friðlýsingar og geta skaðað verndargildi friðlýstra náttúruminja eru óheimilar nema samkvæmt undanþágu, sbr. 41. gr.“ Slíkrar undanþágu frá ráðherra skv. 41. gr. laganna hafi ekki verið aflað.
Málsrök Reykhólahrepps: Sveitarfélaginu var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna stöðvunarkröfu kæranda, en engar slíkar komu fram í þessu máli.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að stöðvunarkröfum kæranda verði hafnað. Byggt sé á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Reglan sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og eingöngu beri að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Réttaráhrif stöðvunar séu jafn afdrifarík og sambærileg og áhrif lögbanns. Við beitingu stöðvunarúrræðisins sé hins vegar ekki krafist neinnar tryggingar af hálfu þess aðila sem krefjist beitingar þess eins og gert sé þegar lögbanni sé beitt. Þrátt fyrir áskilnað um tryggingu við beitingu lögbanns séu mjög þröngar skorður settar, sbr. 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Túlka verði heimild til að stöðva framkvæmdir enn þrengra en heimild til að beita lögbanni með hliðsjón af því að engar tryggingar séu settar vegna tjóns sem hlotist geti af slíkri kröfu.
Kærandi færi ekki neinar málsástæður eða rök fyrir því að þær aðstæður séu uppi sem kalli á stöðvun framkvæmda. Þrátt fyrir að leyfið hafi verið gefið út 10. mars 2020 hafi framkvæmdir ekki verið boðnar út. Ljóst sé að þær muni ekki hefjast fyrr en lokið hafi verið við útboð og samið við verktaka um framkvæmdina, auk þess sé eftir að ljúka samningum við landeigendur. Stefnt sé að því framkvæmdir geti hafist í júnímánuði. Því séu engar forsendur fyrir hendi til að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Hafi hins vegar ekki verið kveðinn upp efnisúrskurður í málinu áður en framkvæmdir hefjist skuldbindi Vegagerðin sig til að upplýsa kæranda og úrskurðarnefndina um upphaf framkvæmda með hæfilegum fyrirvara áður en framkvæmdir hefjist. Jafnvel þótt það komi til skoðunar að stöðva framkvæmdir kunni að vera að það eigi ekki við um alla framkvæmdina, enda ljóst að einstakir framkvæmdaáfangar nýtist óháð því hvaða veglína verði farin.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir þeirri málsástæðu að sömu eða strangari kröfur séu gerðar til beitingu stöðvunarúrræðis samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og gildi um lögbann samkvæmt 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Ljóst sé að mun fleiri og strangari skilyrði séu sett fyrir lögbanni. Ótækt sé að beita sjónarmiðum sem gildi um lögbann við úrlausn um stöðvunarkröfuna, enda séu skilyrðin ekki hin sömu.
Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 130/2011 segi m.a. í athugasemdum við 5. gr.: „Í málum sem varða framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið kann kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hefur ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.“ Verði að hafa það sjónarmið til hliðsjónar við túlkun ákvæðisins.
Í greinargerð Vegagerðarinnar sé að finna yfirlýsingu þess efnis að „stefnt [sé] að því að framkvæmdir geti hafist í næstkomandi júnímánuði.“ Sé því tvímælalaust uppfyllt það skilyrði ákvæðisins að framkvæmdir séu yfirvofandi.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.
Úrskurðarnefndin hefur aflað upplýsinga frá leyfishafa um framkvæmdaáætlun vegna fyrirhugaðrar vegagerðar og er ljóst að framkvæmdir eru yfirvofandi. Stefnir leyfishafi að því að útboð vegna fyrsta áfanga fari fram í júní 2020 og framkvæmdir hefjist í sama mánuði. Sá áfangi felur í sér endurbyggingu á 5 km kafla af Vestfjarðarvegi í Gufufirði. Að auki kemur fram í framkvæmdaáætlun að stefnt sé að því að framkvæmdir við 6 km undirbyggingu Djúpadalsvegar hefjist í júní 2020. Aðrar framkvæmdir á grundvelli hins kærða leyfis munu ekki hefjast fyrr en að hausti árið 2020, sumarið 2021 og sumarið 2022.
Skipulagsstofnun tekur fram í niðurstöðu álits síns á mati á umhverfisáhrifum frá 28. mars 2017 að á því landsvæði sem framkvæmdin sé fyrirhuguð gildi margvísleg verndarákvæði sem taki að einhverju marki til allra þeirra fimm veglína sem matsskýrsla Vegagerðarinnar fjalli um. Votlendi, leirur og sjávarfitjar ásamt sérstæðum eða vistfræðilega mikilvægum birkiskógum njóta verndar samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Þá sé hluti áformaðs framkvæmdasvæðis innan svæðis á náttúruminjaskrá. Einnig njóti nokkur fjöldi fornleifa verndar samkvæmt lögum um menningarminjar á eða nærri framkvæmdasvæði allra veglína. Jafnframt sé arnarvarp og æðarvarp nærri framkvæmdasvæðinu sem njóti verndar samkvæmt lögum nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Þá séu búsvæði fleiri verndaðra fugla- og gróðurtegunda á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Einnig sé sérstök áhersla á verndun landslags í lögum um náttúruvernd og í lögum nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar. Stofnunin tekur fram að af því birkiskóglendi sem verði fyrir áhrifum vegna framkvæmdarinnar sé það eingöngu Teigsskógur sem falli undir verndarákvæði 61. gr. náttúruverndarlaga og telji stofnunin að leið Þ-H muni hafa veruleg óafturkræf áhrif á hann. Einnig kemur fram að leirur njóti verndar samkvæmt nefndri 61. gr., en fram hafi komið í matsferlinu að óvissa sé um áhrif þverana fjarða á strauma og á botngerð og vistkerfi innan þverana. Þannig ríki óvissa um áhrif þverana fjarðanna á leirur.
Matsskylda Djúpadalsvegar var könnuð í ágúst 2008 og samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 27. nóvember s.á. voru þær framkvæmdir ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til umhverfisráðherra en í úrskurði hans frá 9. júlí 2009 var niðurstaðan sú að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Tenging Vestfjarðarvegar við Djúpadal hefur þó, sem hluti af Þ-H leiðinni, sætt mati á umhverfisáhrifum. Á meðan á því mati stóð var m.a. leitað umsagna sérfræðistofnana sem nú verðar raktar að því er varðar þennan hluta framkvæmda.
Í umsögn Minjastofnunar Íslands frá 1. desember 2016 um frummatsskýrslu Vegagerðarinnar kemur fram að fjallað sé um 17 minjastaði vegna tengingar við Djúpadal. Skráning einnar fornleifar sé talin fullnægjandi mótvægisaðgerð, gera þurfi verktökum grein fyrir staðsetningu tveggja fornleifa og merkja þurfi átta fornleifar á meðan framkvæmdir standi yfir. Í tvær fornleifar þurfi að grafa könnunarskurði. Að óbreyttu séu miklar líkur á að bæjarhól Barms og minjum honum tengdum verði raskað við lagningu vegarins. Mælti Minjastofnun eindregið með því að veglína yrði valin sem lægi fjær fornleifum á og í kringum bæjarstæði Barms og kemur fram í matsskýrslu að Vegagerðin muni fara eftir þeim aðgerðum sem Minjastofnun fari fram á í umsögn sinni. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands frá 14. desember 2016 kemur fram að áhrif framkvæmda í Djúpafirði á arnarvarp velti á því hvernig staðið verði að framkvæmdum. Tiltölulega auðvelt ætti að vera að hnika einstökum verkþáttum þannig að framkvæmdir valdi ekki óæskilegum truflunum. Varanleg áhrif framkvæmdanna verði einhver en væntanlega ásættanleg svo fremi sem gefnar forsendur haldi. Í matsskýrslu kemur fram að engar sprengingar verði á varptíma arnarins. Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 1. desember 2016 kemur fram að veglagning í Djúpafirði muni hafa neikvæð áhrif í för með sér í formi landslagsáhrifa. Það er mat Umhverfisstofnunar að leið H1 hafi veruleg neikvæð áhrif á landslag þar sem hún sameinast leiðum I og Þ-H frá Hallsteinsnesi og yfir á Skálanes. Að auki feli leiðin í sér miklar og áberandi skeringar og fyllingar við austanverðan Djúpafjörð en tengingar við Djúpadal vegna leiða I og Þ-H fara einnig um svæðið. Í matsskýrslu kemur fram að Vegagerðin sé ósammála því mati að áhrif leiðar Þ-H á umhverfið verði umtalsverð. Telur Vegagerðin að með lítilsháttar færslu veglínu við fornleifar og við tjarnir og víkur á Hallsteinsnesi, góðum frágangi, aðlögun vegarins að landi og uppgræðslu verði hægt að draga úr neikvæðum áhrifum leiðarinnar á umhverfið. Í framkvæmdaáætlun Vegagerðarinnar kemur að auki fram að nú þegar liggi vegslóði út á Hallsteinsnes frá Djúpadal. Með svipuðum hætti kom fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu Djúpadalsvegar frá 2008 að nýr vegur myndi fylgja núverandi vegslóðum á svæðinu að miklu leyti. Í framkvæmdaáætlun Vegagerðarinnar segir enn fremur að fjörur í Djúpafirði séu friðlýstar en aftur á móti fylgi vegurinn hlíðinni en liggi ekki í fjörunni. Einnig að land undir veglínu virðist vera á náttúruminjaskrá. Í nefndri matsskylduákvörðun kemur hins vegar fram að fyrirhugaður Djúpadalsvegur muni ekki liggja um friðlýst svæði eða svæði á náttúruminjaskrá.
Úrskurðarnefndin gerir ráð fyrir því að efnislegri meðferð kærumáls þessa verði lokið innan lögboðins málsmeðferðartíma vegna viðamikilla mála, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eða í öllu falli áður en seinni áfangar framkvæmdarinnar hefjast haustið 2020. Leyfishafi hefur vísað til þess að einstakir framkvæmdaáfangar nýtist óháð því hvaða veglína verði farin. Hefur hann að beiðni úrskurðarnefndarinnar látið henni í té framkvæmdaáætlun sem ætla verður að taki mið af því. Auk þess ber áætlunin með sér að byrjað verður á áföngum sem síður valda þeim umhverfisáhrifum sem Skiplagsstofnun telur í áliti sínu að veglagning um leið Þ-H muni hafa í för með sér. Þannig mun lagning brúa og þverun fjarða ekki eiga sér stað fyrr en eftir sumarið 2020 og mun ekki verða framkvæmt í Teigsskógi það sumar. Framkvæmdir sumarið 2020 hefjast við þann hluta Vestfjarðavegar sem er nú þegar í Gufufirði. Vegurinn þar er í dag malarvegur, en verður með bundnu slitlagi eftir endurbyggingu. Þá benda þær umsagnir og viðbrögð framkvæmdaraðila sem áður voru rakin ekki til þess að mati úrskurðarnefndarinnar að nauðsyn beri til að stöðva framkvæmdir við Djúpadalsveg sem áætlaðar eru sumarið 2020.
Með vísan til umfangs og eðlis þeirra framkvæmda sem fram munu fara sumarið 2020 telur úrskurðarnefndin að ekki séu til staðar ástæður til þess að grípa til svo íþyngjandi úrræðis sem stöðvun framkvæmda er þar til úrskurður gengur í kærumálinu. Er enda ljóst miðað við fyrirhugað framhald kærumáls þessa að kæruheimild verður ekki þýðingarlaus þótt framkvæmdir verði ekki stöðvaðar.
Rétt er þó að benda á að leyfishafi ber alla áhættu af því að hefja framkvæmdir á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar sveitarstjórnar Reykhólahrepps frá 25. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Vestfjarðaveg á milli Bjarkalundar og Skálaness.
