Ár 2008, mánudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 22/2006, kæra á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 26. janúar 2006 um deiliskipulag Mela, sem tekur til hluta Melahverfis við Hagamel, Grenimel og Reynimel í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. mars 2006, er barst nefndinni 20. sama mánaðar, kæra K og L, Grenimel 44, G og H Grenimel 48, E og V, Reynimel 65, H, J og E, Reynimel 63, B, Reynimel 61, S, F og E, Grenimel 45, K og H, Grenimel 47, og J og V, Grenimel 42 ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 26. janúar 2006 um deiliskipulag Mela, sem tekur til hluta Melahverfis við Hagamel, Grenimel og Reynimel í Reykjavík.
Skilja verður kröfugerð kærenda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulagsráðs hinn 10. ágúst 2005 var lögð fram tillaga skipulagsfulltrúa að deiliskipulagi Mela, en skipulagsreiturinn afmarkast af Hofsvallagötu, Hagamel, Reynimel og lóðarmörkum Reynimels 58-68 og Víðimels 55-67. Var samþykkt á fundinum að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu og stóð kynning frá 15. ágúst til 5. september 2005. Bárust athugasemdir frá nokkrum íbúum á svæðinu.
Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs hinn 5. október 2005 og samþykkt að auglýsa tillöguna með þeim breytingum er fram kæmu í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 30. september s.á. Samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu á fundi sínum hinn 27. október 2005. Þá gerðu skipulags- og byggingarsvið, byggingarlistadeild Listasafns Reykjavíkur og Minjasafn Reykjavíkur húsakönnun fyrir umrætt svæði í október 2005 og var niðurstaðan sú að ekki væri gerð tillaga um verndun svæðis eða friðun húsa.
Var tillaga að deiliskipulagi Mela auglýst frá 4. nóvember til 16. desember 2005 og bárust athugasemdir frá fjölmörgum aðilum, m.a. listi með undirskriftum 100 aðila.
Tillagan var enn á ný lögð fram á fundi skipulagsráðs hinn 18. janúar 2006 og hún samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og málinu vísað til borgarráðs er staðfesti samþykktina á fundi sínum hinn 26. janúar s.á. Birtist auglýsing um gildistöku skipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. febrúar 2006 að undangenginni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Þá samþykkti skipulagsráð leiðréttingu á skilmálum deiliskipulagsins hinn 10. maí 2006, en upplýsingar í skilmálatöflu skipulagsins höfðu víxlast og birtist auglýsing þess efnis 30. maí s.á. í B-deild Stjórnartíðinda. Skutu kærendur fyrrgreindri ákvörðun borgarráðs frá 26. janúar 2006 til úrskurðarnefndarinnar eins og áður greinir.
Deiliskipulagsreiturinn afmarkast sem fyrr segir af Hofsvallagötu, Hagamel, Reynimel og lóðarmörkum Reynimels 58-68 og Víðimels 55-67. Skiptist svæðið í tvo götureiti og hluta af þeim þriðja og samkvæmt skilmálum hins kærða deiliskipulags er ekki gert ráð fyrir miklum breytingum á reitunum. Þó er m.a. gert ráð fyrir að byggja megi við húsin að Grenimel 46 og Reynimel 66 innan byggingarreits, eða að ný hús verði byggð á lóðunum verði hin eldri rifin. Þá er m.a. heimilt á öðrum lóðum, þar sem nýtingarhlutfall er innan við 0,75, að byggja litlar viðbyggingar í samræmi við byggingarstíl húsanna. Jafnframt er m.a. heimilt að byggja litlar geymslur á baklóðum, og á lóðinni að Hagamel 42 er gert ráð fyrir byggingu bílgeymslu.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að deiliskipulagið taki ekki nægjanlega mikið mið af þeirri byggð sem fyrir sé, en um sé að ræða þegar uppbyggt hverfi og verið sé að leyfa nýbyggingar sem séu mun stærri en hús þau sem fyrir séu á reitnum.
Nýtingarhlutfall nýbygginga sé of hátt og ekki sé tryggt að útreikningur sá sem nýtingarhlutfallið sé byggt á sé sambærilegur við útreikning nýtingarhlutfalls þeirra húsa sem séu á reitnum. Setja þurfi inn ákvæði um hámarksrúmmál húsa og/eða hversu stórt hlutfall gólfflata teljist ekki með í nýtingarhlutfalli.
Gert sé ráð fyrir að nýbyggingar geti verið hærri en aðliggjandi hús og salarhæðin sé ekki tilgreind. Ekki sé gerður greinarmunur á hæð húsa með flötum þökum og húsa með mæni. Form og skipulag húsa sem nú þegar séu í hverfinu komi ekki fram í skipulaginu. Megi þar t.d. nefna hæð lóða miðað við götuhæð og mismunandi húsagerðir sem skipta megi í þrjá flokka.
Deiliskipulagið virðist taka mið af því að sameina á lóðinni nr. 46 við Grenimel allt það sem stuðli að því að ná sem mestri nýtingu út úr lóðinni. Þannig eigi að nota nýtingarhlutfall til að ákvarða byggingarmagnið og hafi of hátt hlutfall verið valið þar sem lóðin sé langstærst. Fyrirhugað hús á lóðinni sé miklu stærra en nýtingarhlutfallið segi til um, með því að taka með svæði þar sem gólffletir teljist ekki með í nýtingarhlutfallinu, og valdi aukin stærð hússins miklu skuggavarpi sérstaklega við Reynimel. Flatarmál byggingarreits hússins við Grenimel 46 sé 221 eða 247 m² og hússins við Reynimel 66 sé 186 m². Stærsti grunnflötur húss í húsagerðarflokki 3, Reynimels 59, sé 185 m² og grunnflötur þess húss sem sé á stærstu lóðinni, Hagamel 52, sé 180 m².
Ekki sé hægt að endurreisa hús af sömu tegund á lóðum í fyrstu húsaröðinni við Hofsvallagötu þar sem skipulagið leyfi ekki hærri hús en 9 m. Þá komi ekki skýrt fram að skipulag nýbygginga og lóða skuli vera í samræmi við þá byggð sem fyrir sé. Kærendur geri athugasemdir við að málsetningar vanti á reiti og flatarmál byggingarreita nýbygginga til að meta umfang þeirra. Deiliskipulagið sýni aðeins hvar húseigendur þriggja húsa geti byggt við hús sín en ekki sé sýnt hvar aðrar viðbyggingar geti risið.
Þá benda kærendur á að árið 2004 hafi verið grenndarkynnt tillaga að deiliskipulagi fyrir lóðina að Grenimel 46 þar sem nýtingarhlutfall hafi farið úr 0,24 í 0,92. Hafi íbúar mótmælt þessu en ekkert deiliskipulag hafi verið til fyrir hverfið og því ekki hægt að grenndarkynna nýtt deiliskipulag og þaðan af síður fyrir einungis eina lóð. Í ársbyrjun 2005 hafi svo verið grenndarkynnt breyting á deiliskipulagi fyrir lóðina nr. 46 við Grenimel þar sem í ljós hefði komið uppdráttur frá 1951 er sagður hefði verið gildandi deiliskipulag fyrir hverfið. Hafi nýtingarhlutfall lóðar verið lækkað í 0,75 en umfang hafi verið hið sama og áður, en búið hafi verið að gera breytingar á gólfflötum og lækka þannig nýtingarhlutfallið. Um 45 aðilar hafi mótmælt tillögunni og verði að líta svo á að grenndarkynningin standi enn yfir þar sem íbúar hafi aldrei fengið svör við athugasemdum sínum.
Málsrök Reykjavíkurbogar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Bent sé á að hæð hússins á lóðinni nr. 46 við Grenimel sé svipuð og annarra húsa á reitnum. Nýtingarhlutfall lóðarinnar sé 0,75, en helmingur lóða hafi þegar þá nýtingu eða hærri. Bílskúr sé af sömu stærð og hæð og aðrir bílskúrar á reitnum.
Málsmeðferð sé í fullu samræmi við skipulags- og byggingarlög en nýtt deiliskipulag hafi verið unnið þar sem ekki hafi verið til deiliskipulag að svæðinu. Hagsmunaaðilum hafi verið kynnt niðurstaða skipulagsráðs í málinu, en ekki sé skylt að senda þeim sem athugasemdir hafi gert svör skipulagsfulltrúa við athugasemdum. Geti aðilar kynnt sér slík gögn. Ekki sé rétt að málsetningar vanti á reiti nýbygginga. Ákvæði í skilmálum, um að neðsta hæð húss sé einum metra undir götuhæð, sé í samræmi við önnur hús á svæðinu en ekki sé þó gert ráð fyrir að öll lóðin sé metra lægri en götuhæð. Hæðarkótar lóða á lóðarmörkum séu gefnir upp á hæðarblöðum.
Heimilt sé að byggja innan byggingarreits hús með flötu þaki eða þak með allt að 30 gráðu halla, en þó ekki út fyrir reitinn. Sé það í samræmi við önnur hús á reitnum. Við gerð tillögunnar hafi verið leitast við að hafa skilmála nokkuð opna þannig að ákveðið frelsi gæfist við að hanna húsin. Þó hafi þess verið gætt að hæð þeirra og þakform væru í samræmi við önnur hús á reitnum. Séu hús á skipulagssvæðinu nokkuð mishá, bæði miðað við vegghæð og efsta punkt þaks. Þar séu hús sem séu með vegghæð verulega undir því sem gert sé ráð fyrir í deiliskipulaginu en einnig hús með hærri útveggi. Þök húsa séu flest einhalla en þó séu nokkur með mænisþaki þar sem mænirinn fari yfir hámarkshæð. Því sé ekki talið að 9 metra hátt hús muni skera sig úr í umhverfinu.
Ekki sé venja að gefa upp hámarksrúmmál húsa í deiliskipulagi, enda takmarkist stærðin annars vegar af byggingarreit og hins vegar af brúttóflatarmáli húss á lóðinni. Þá hafi verið sett ákvæði um frágang lóða og húsa í skilmálum skipulagsins.
———-
Gerð hefur verið ítarlegri grein fyrir rökum og sjónarmiðum sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir Mela, sem tekur til hluta Melahverfis við Hagamel, Grenimel og Reynimel í Reykjavík. Á svæðinu er gróin byggð og í skilmálum skipulagsins kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir miklum breytingum á reitnum.
Umrætt deiliskipulag ber þess merki að megintilgangur þess sé að koma fram áformum um endurbyggingu á lóðinni nr. 46 við Grenimel, en eins og fyrr hefur verið greint frá munu tvisvar hafa verið grenndarkynnt byggingaráform á þeirri lóð áður en tillaga að deiliskipulagi svæðisins kom fram. Hafa kærendur m.a. haldið því fram að nýtingarhlutfall á lóðum, þar sem nýbyggingar séu heimilaðar, sé of hátt og að ekki sé tryggt að útreikningur sá, er nýtingarhlutfall byggist á, sé sambærilegur þeim er byggt hafi verið á við útreikning á nýtingarhlutfalli annarra lóða á skipulagsreitnum. Þá sé deiliskipulaginu m.a. áfátt að því leyti að málsetningar vanti á reiti nýbygginga til að meta umfang þeirra.
Fyrir liggur að byggingarframkvæmdir eru hafnar á lóðinni að Grenimel 46 en leyfi vegna þeirra hefur ekki verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er því ekki tilefni til að meta hvort þær séu í samræmi við deiliskipulag svæðisins. Í skipulaginu er hins vegar gerð grein fyrir heimildum til nýbygginga þar sem við á og tekið fram hvert sé nýtingarhlutfall lóðanna sem og hámarkshæð fyrirhugaðra bygginga. Einnig virðist hinu kærða skipulagi ætlað að jafna nýtingarhlutfall lóða á skiplagsreitnum og er þannig heimilt að reisa viðbyggingar á þeim lóðum þar sem nýtingarhlutfall er lægra en 0,75.
Fallast má á það sjónarmið kærenda að skýrara hefði verið að sýna byggingarreiti fyrir viðbyggingar á lóðum, en til þess ber þó að líta að um gróna byggð er að ræða og setur það möguleikum til viðbygginga nokkrar skorður. Þá er í skipulaginu gerður áskilnaður um fjarlægð viðbygginga frá lóðamörkum og verður að telja að framsetning skipulagsins fullnægi lágmarkskröfum, enda er ákvæði gr. 5.4.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 ekki fortakslaust hvað þetta varðar.
Samkvæmt 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal sveitarstjórn senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu við auglýsta tillögu um deiliskipulag umsögn sína um þær. Hafa kærendur gert athugasemd við að málsmeðferð hafi m.a. verið áfátt að þessu leyti. Meðal málsganga er bréf skipulags- og byggingarsviðs til eins kærenda þar sem tilkynnt er um hina kærðu ákvörðun og fylgir bréfinu umsögn skipulagsfulltrúa um framkomar athugasemdir. Verður að telja að eins og hér stóð á hafi þessi tilkynning verið fullnægjandi enda bera málsgögn það með sér að samráð hafi verið með kærendum um andmæli þeirra við tillögunni. Verður því ekki fallist á að málsmeðferð hafi verið svo áfátt að þessu leyti að leiða eigi til þess að hið umdeilda skipulag verði fellt úr gildi.
Um útreikning nýtingarhlutfalls segir í skilmálum skipulagsins að óupphituð rými, s.s. svalalokanir, reiknist ekki með í flatarmáli húsa og teljist því ekki með þegar nýtingarhlutfall lóða sé reiknað. Var þessari málsgrein bætt við skilmála skipulagsins eftir að þeir voru auglýstir og felur ákvæðið í sér að gólfflötur tiltekins rýmis í lokunarflokki B telst ekki með við útreikning nýtingarhlutfalls. Ákvæðið fer í bága við skilgreiningu orðsins nýtingarhlutfall í gr. 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, eins og þeirri grein var breytt með reglugerð nr. 420/2002, en í greininni segir að nýtingarhlutfall sé hlutfall milli brúttóflatarmáls bygginga og byggingarhluta í lokunarflokkum A og B, sbr. ÍST 50:1998, á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits.
Skipulagsreglugerð nr. 400/1998 er staðfest af ráðherra og eru skipulagsyfirvöld bundin af ákvæðum hennar við skipulagsgerð. Verður ekki frá henni vikið með ákvæðum í skipulagsskilmálum og verður að meta ógild þau ákvæði skipulagsskilmála sem fara í bága við ákvæði reglugerðarinnar, nema sérstök heimild sé til slíkra frávika. Í tilviki því sem hér um ræðir er slíkri heimild ekki fyrir að fara og var borgarráði því óheimilt að taka upp í skilmála hins umdeilda skipulags ákvæði sem vék frá ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 um útreikning nýtingarhlutfalls. Verður hin kærða ákvörðun því ógilt hvað varðar þetta ákvæði skipulagsskilmála, en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður hún að öðru leyti látin standa óröskuð, enda þykja ekki slíkir ágallar á hinni kærðu ákvörðun að efni séu til að ógilda hana í heild sinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hin kærða samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 26. janúar 2006 um deiliskipulag Mela skal óröskuð standa, að öðru leyti en því að fellt er úr gildi ákvæði í skipulagsskilmálum um að óupphituð rými, s.s. svalalokanir, reiknist ekki með í flatarmáli húsa og teljist því ekki með þegar nýtingarhlutfall lóða er reiknað.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
