Ár 2003, fimmtudaginn 20. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 22/2003, kæra tveggja arkitekta á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 12. febrúar 2003 um að samþykkja tillögu að Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. mars 2003, sem barst nefndinni hinn 26. sama mánaðar, kæra B, Njálsgötu 106, Reykjavík og H, Bakkavör 6, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 12. febrúar 2003 að samþykkja tillögu að Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024. Telja kærendur að með hinni kærðu ákvörðun hafi höfundarréttur þeirra verið brotinn og gera þá kröfu að úr því verði bætt.
Eftir framlagningu kæru í máli þessu var kærendum bent á að nefndin hefði í þegar gengnum úrskurðum komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, þar sem gildistaka þeirra skipulagsákvarðana væri háð staðfestingu ráðherra, og jafnframt lægi fyrir álit umboðsmanns Alþingis á þá lund að ekki væri ástæða til athugasemda við frávísun úrskurðarnefndarinnar á kæru vegna aðalskipulags. Þar sem kæran hefur ekki verið dregin til baka er málið nú tekið til úrskurðar.
Málavextir: Við kynningu Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2002-2024 komu fram athugasemdir af hálfu kærenda þess efnis að við gerð skipulagsins og eldri aðalskipulagsáætlana hafi verið stuðst við aðalskipulagstillögu þeirra fyrir Mosfellsbæ er hlotið hefði 1. verðlaun í hugmyndasamkeppni um aðalskipulag bæjarins á árinu 1978.
Athugasemdir kærenda voru teknar fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar hinn 17. desember 2002 og þar lagt til við bæjarstjórn að fyrirliggjandi umsögn tækni- og umhverfissviðs um athugasemdirnar yrði samþykkt, en umsögnin hljóðar svo: „Árin 1977-1978 var haldin samkeppni meðal arkitekta um Aðalskipulag Mosfellsbæjar. Ekki varð að samstarfi skipulagsyfirvalda í Mosfellsbæ og verðlaunahafa um nánari útfærslu tillögunnar. Sveitarstjórn fól á sínum tíma Einari Tryggvasyni að gera tillögu að aðalskipulagi Mosfellsbæjar á grundvelli fyrrnefndrar hugmyndasamkeppni. Aðalskipulag var síðan staðfest af ráðherra 1983. Ekki bárust mótmæli frá höfundum verðlaunatillögunnar á þeim tíma né síðar þegar aðalskipulag Mosfellsbæjar til 2012 var staðfest, 1994. Í inngangi að aðalskipulagi Mosfellsbæjar, sem staðfest var 1983, er getið um hugmyndasamkeppnina og greint frá því „að með hugmyndasamkeppinni hafi verið lagður grunnur að aðalskipulagi Mosfellshrepps“. Tillaga að aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 er frekari þróun nefndra aðalskipulaga og hugmynda og þeirrar stefnumörkunar sem sett er fram í svæðisskipulagi fyrir höfuðborgar svæðið. Við yfirstandandi aðalskipulagsgerð hefur ekki verið stuðst við samkeppnistillögu þá sem fékk 1. verðlaun umfram það sem gert var í fyrri tillögum er ekki var mótmælt. Í inngangi forsenduheftis mun sögu aðalskipulagsgerðar í Mosfellsbæ vera gerð betri skil þ.m.t. hugmyndasamkeppnin og fram mun koma nöfn höfunda verðlaunatillögunnar.”
Bæjarstjórn samþykkti aðalskipulagstillöguna og svör skipulags- og byggingarnefndar við framkomnum athugasemdum á fundi sínum hinn 12. febrúar 2003 og var kærendum tilkynnt þessi niðurstaða í bréfi, dags. 26. febrúar sama ár, þar sem bent var á kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar. Umrætt aðalskipulag mun hafa verið staðfest af umhverfisráðherra hinn 8. júlí 2003.
Niðurstaða: Tilefni málskots kærenda er meint brot á höfundarétti við gerð Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2002-2024 Úrskurðarnefndin hefur talið sig bresta vald til að fjalla efnislega um skipulagsákvarðanir sveitarstjórna sem háðar eru staðfestingu ráðherra og hefur málum verið vísað frá úrskurðarnefndinni af þeim sökum. Rök nefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu eru t.d. rakin í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 43/1998, en þar segir m.a: „Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra. Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál. Þá er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum laganna um framkvæmdaleyfi sbr. 2. mgr. 27. gr. nefndra laga, hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 36. gr. laganna, svo og um ágreining um niðurstöðu Skipulagsstofnunar um erindi er varðar undanþágur skv. 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögunum. Loks er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalds skv. 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997. Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.
Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu. Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.
Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni.
Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar.“
Með vísan til greindra raka og álits umboðsmanns Alþingis frá 29. maí 2001 er máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
