Ár 2000, þriðjudaginn 26. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, formaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 22/2000; kæra Ú og V, Helgamagrastræti 10, Akureyri, á ákvörðunum byggingarnefndar Akureyrar frá 5. apríl 2000, sbr. samþykkt bæjarstjórnar Akureyrar 18. sama mánaðar, um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir þeim hlutum húseignarinnar að Helgamagrastræti 10, sem eru austan eignarinnar, og um að fjarlægja skuli „byggingarhluta I og II“ fyrir 15. júní 2000. Jafnframt er kærð ákvörðun um að leggja á dagsektir, kr. 50.000 á dag, verði teikningum að breytingum á eigninni ekki skilað inn fyrir 15. maí 2000.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. maí 2000, kærir Óskar Sigurðsson hdl., f.h. Ú og V, til heimilis að Helgamagrastræti 10 á Akureyri, með vísun til 4. mgr. 39. gr., sbr. 8. gr. laga nr. 73/1997, ákvarðanir byggingarnefndar Akureyrar frá 5. apríl sl., sbr. samþykkt bæjarstjórnar frá 18. sama mánaðar, um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir þeim hlutum húseignarinnar að Helgamagrastræti 10, sem eru austan eignarinnar og um að kærendum beri að rífa „byggingarhluta I og II“. Jafnframt er í bréfi lögmannsins, dags. 19. maí 2000, kærð ákvörðun um að leggja á dagsektir kr. 50.000 á dag, verði teikningum, sem greinir í hinni kærðu ákvörðun, ekki skilað inn fyrir 15. maí 2000.
Kærendur krefjast þess að ákvarðanir þessar verði felldar úr gildi og að staðfest verði að ekki sé heimilt að fjarlægja umrædda hluta byggingarinnar og að byggingarnefnd beri að veita leyfi fyrir þeim. Þá er þess krafist að framkvæmdir við niðurrif byggingarinnar verði stöðvaðar til bráðabirgða og að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveði upp úrskurð um það atriði þegar í stað.
Við upphaf meðferðar málsins hjá úrskurðarnefndinni samþykkti bæjarlögmaður, f.h. bæjarstjórnar Akureyrar, að kærð ákvörðun um að fjarlægja skuli þá byggingarhluta sem byggingaryfirvöld gera kröfu til, verði ekki látin koma til framkvæmda á meðan málið sé til úrlausnar hjá nefndinni. Kom því ekki til úrskurðar um kröfu til stöðvunar framkvæmda.
Þá hefur byggingarfulltrúi, með bréfi dags. 14. september 2000, staðfest að fallið hafi verið frá ákvæði í hinni kærðu ákvörðun um dagsektir meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, þar til ný ákvörðun hafi verið tekin.
Málavextir: Hinn 17. júlí 1984 var öðrum kærenda, Ú, veitt leyfi til að byggja 2ja hæða einbýlishús með kjallara á lóðinni nr. 10 við Helgamagrastræti, ásamt bílskúr norðan við húsið. Mun byggingu hússins og bílskúrsins hafa verið lokið á árinu 1988. Þá hafði einnig verið reist steypt girðing og stoðveggir á lóðarmörkum að vestan, sunnan og að hluta til að austan samkvæmt byggingarleyfi sem veitt hafði verið sumarið 1987. Eftir þetta hafa kærendur, án leyfis byggingaryfirvalda, byggt 44,2 m² skála í suðausturhorni lóðarinnar, 17 m² geymslu áfasta við bílskúrinn og framlengt eldhússvalir að lóðarmörkum að austan. Er lokað rými undir svölunum, sem kærendur kalla austurbyggingu. Munu framkvæmdir þessar hafa verið unnar í áföngum a.m.k. allt frá árinu 1993 fram til haustsins 1997.
Þann 6. maí 1993 birti bæjarlögmaður, f.h. embættis byggingarfulltrúa, öðrum kærenda, Ú, bréf þar sem honum er gert að stöðva ólöglegar framkvæmdir við byggingu, sem þá var steypt upp að verulegu leyti, í suðausturhorni lóðarinnar, þar sem ekki lægi fyrir byggingarleyfi, sbr. ákvæði í gr. 3.4.1. og kafla 3.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og IV kafla byggingarlaga nr. 54/1978. Athygli hans var og vakin á heimild til að láta rífa niður byggingar eða byggingarhluta sem byggðir væru í óleyfi og var í því sambandi sérstaklega bent á ákvæði í kafla 5.9. í þágildandi byggingarreglugerð um bil milli húsa. Jafnframt var honum veittur frestur til 17. sama mánaðar til að skila inn fullnægjandi teikningum og samþykki nágranna, ef byggingin væri þannig staðsett á lóð að slíkt væri nauðsynlegt. Var og tekið fram að engar frekari framkvæmdir mættu eiga sér stað á lóðinni fyrr en samþykki byggingarnefndar lægi fyrir. Ef ekki yrði orðið við framangreindum fyrirmælum yrði málinu vísað til sýslumannsins á Akureyri, sem færi með málið að hætti opinberra mála.
Kærendur sóttu um leyfi fyrir byggingunni hinn 17. maí 1993 og fylgdu umsókninni uppdrættir ásamt samþykki eigenda húsa á lóðunum nr. 7 og 9 við Holtagötu. Um svipað leyti munu kærendur hafa hækkað norðurhluta lóðarinnar nr. 8 við Helgamagrastræti, sem er óbyggð og í eigu Akureyrarbæjar, og þökulagt hana 7 metra til suðurs frá fasteign sinni.
Með bréfi, dags. 1. júlí 1993, tilkynnti bæjarlögmaður Ú, f.h. embættis byggingarfulltrúa, að byggingarnefnd hefði móttekið teikningu hans af framkvæmdum á lóðinni nr. 10 við Helgamagrastræti, en áður en til fullnaðarafgreiðslu kæmi óskaði byggingarnefnd eftir að lagt yrði fram samþykki allra lóðarhafa sem ættu lóðir aðliggjandi að lóð hans, þ.m.t. Akureyrarbæjar. Segir í bréfinu að byggingarnefnd vísi slíkri málaleitan til bæjarráðs og líti svo á að það sé ekki í verkahring nefndarinnar að veita slíkt samþykki.
Á árinu 1996 munu kærendur hafa haldið áfram framkvæmdum á lóð Akureyrarbæjar nr. 8 við Helgamagrastræti, skipt þar um jarðveg, steypt stétt og komið þar fyrir leiktækjum og öðrum lausum munum.
Þann 22. ágúst 1997 skrifaði bæjarlögmaður bréf til annars kærenda, V, sem þá var þinglýstur eigandi húseignarinnar á lóðinni nr. 10 við Helgamagrastræti, og vísaði til bréfaskrifta frá árinu 1993. Í bréfinu segir að eins og þar hafi komið fram hafi vantað upp á að fengið væri samþykki frá Akureyrarbæ vegna skála sem reistur hafi verið syðst og austast á lóðinni. Umræddur skáli sé á lóðarmörkum og því sé nauðsynlegt að fyrir liggi samþykki bæjarráðs. Í þessu sambandi sé ítrekað að byggingarefnd hafi ekki forræði á þessum þætti málsins og því nauðsynlegt að bæjarráði sé ritað bréf vegna þessa. Þá eru gerðar athugasemdir við að ekki hafi verið sótt um leyfi fyrir framkvæmdum á lóð bæjarins sunnan lóðar kærenda og ekki heldur óskað eftir lóðarstækkun til suðurs.
Mánuði síðar, þann 22. september 1997, skrifar bæjarlögmaður, ásamt byggingarfulltrúa, annað bréf til V þar sem vísað er til fyrri bréfa Akureyrarbæjar um ólögmætar byggingarframkvæmdir á lóðinni nr. 10 við Helgamagrastræti. Í bréfinu segir að við nánari skoðun hafi komið í ljós að byggt hafi verið við húsið í austur frá bílskúr og norður frá útiskála, án þess að sótt hafi verið um leyfi fyrir þeim framkvæmdum. Þar af leiðandi hafi ekki verið skilað inn teikningum, samþykki nágranna og öðru því sem nauðsynlegt sé lögum samkvæmt. Eins og henni sé kunnugt hafi byggingarframkvæmdir haldið áfram þrátt fyrir að starfsmenn byggingarfulltrúa hafi munnlega á byggingarstað gert kröfu um að þær yrðu stöðvaðar og að ólöglegir byggingarhlutar yrðu fjarlægðir. Einnig liggi fyrir að steypa sú sem sem notuð hafi verið í þessa byggingarhluta hafi ekki verið framleidd samkvæmt reglum og leyfum þar um, heldur framleidd á staðnum án alls eftirlits. Með bréfi þessu sé þess því krafist að allar framkvæmdir við húsið verði stöðvaðar þegar í stað og jafnframt hafist handa við að fjarlægja þá byggingarhluta sem reistir hafi verið í óleyfi. Í bréfinu segir ennfremur að þess hafi verið óskað við sýslumanninn á Akureyri að hann veitti embætti byggingarfulltrúa „…atbeina við stöðvun framkvæmdanna og eftir atvikum við kröfu um brottnám hinna ólögmætu byggingarhluta“
Sama dag, 22. september 1997, skrifaði bæjarlögmaður bréf til sýslumannsins á Akureyri þar sem þess er óskað að ólöglegar byggingarframkvæmdir á lóðinni nr. 10 við Helgamagrastræti verði stöðvaðar með atbeina sýslumanns/lögreglu. Húseigenda verði með formlegum hætti gerð grein fyrir meintum brotum á byggingarlögum og byggingarreglugerð og gerð krafa um að ólögmætir byggingarhlutar verði fjarlægðir. Jafnframt verði lögreglu falið að hafa eftirlit með því að þau fyrirmæli verði virt af hálfu húseigandans. Verði þeim fyrirmælum ekki hlýtt muni Akureyrarbær óska eftir því að farið verði með málið að hætti opinberra mála. Öðrum kærenda, þinglýstum eiganda að húseigninni, var sent afrit af framangreindu bréfi bæjarlögmanns til sýslumanns.
Hvorki verður ráðið af málsgögnum að erindi þetta hafi verið tekið til meðferðar af hálfu sýslumanns né að málinu hafi verið fylgt eftir af hálfu byggingaryfirvalda svo sem þó hafði verið boðað í bréfinu.
Með bréfi til byggingarnefndar, dags. 6. október 1999, óskuðu kærendur eftir að byggingar að Helgamagrastræti 10 og plan þar sunnan við samkvæmt teikningum A og B, dags. í september 1999, fengju að standa og sóttu jafnframt um að fá á leigu hluta eða eftir atvikum alla lóðina nr. 8 við Helgamagrastræti. Byggingarnefnd tók umsóknina fyrir á fundi sínum 13. október 1999 og samþykkti bókun um að óska umsagnar skipulagsnefndar um erindið og að fram færi grenndarkynning. Bæjarstjórn samþykkti bókun byggingarnefndar á fundi sínum hinn 19. október 1999 og var kærendum tilkynnt um þessar fyrirtektir með bréfi, dags. 20. sama mánaðar.
Þann 16. nóvember 1999 samþykkti bæjarstjórn eftirfarandi bókun skipulagsnefndar frá 5. sama mánaðar: „Skipulagsnefnd telur ekki rétt miðað við stöðu málsins að viðhafa grenndarkynningu samkvæmt skipulagsreglugerð. Slík kynning fer fram þegar fyrirhugaðar eru framkvæmdir sem eru minniháttar breytingar. Skipulagsnefnd leggur til að bæjarlögmaður kanni viðhorf og sjónarmið nágranna og felur skipulagsstjóra að aðstoða við undirbúning gagna vegna þess. Niðurstaða könnunar verði lögð fyrir byggingarnefnd.“
Þann 16. mars 2000 sendi bæjarlögmaður bréf til fjölmargra íbúa við Holtagötu og Helgamagrastræti, en bréfið var þó ekki sent kærendum. Í bréfinu segir orðrétt: „Bréf þetta er ritað í tilefni af rannsókn máls sem tengist ólögmætum byggingarframkvæmdum við fasteignina Helgamagrastræti 10 á Akureyri, en eins og ykkur er væntanlega mörgum kunnugt hefur verið byggt við fasteignina án þess að aflað væri nauðsynlegra leyfa og þar af leiðandi ekki farið fram grenndarkynning eða gætt annarra þeirra atriða sem skipulags- og byggingarlög gera ráð fyrir. Umræddar byggingarframkvæmdir voru á sínum tíma stöðvaðar á grundvelli ákvæða í þágildandi byggingarlögum og með atbeina sýslumannsins á Akureyri. Jafnframt var þá gerð krafa um að óleyfilegir byggingarhlutar yrðu fjarlægðir. Þar sem ekki var orðið við þeim tilmælum bjó embætti byggingarfulltrúa sig undir að láta framkvæma niðurrif byggingarhlutanna. En áður en til þess kom barst umsókn frá eiganda Helgamagrastrætis 10 þar sem óskað var eftir leyfi til þess að hinir óleyfilegu byggingarhlutar yrðu samþykktir (eftir á) jafnframt því sem óskað var eftir lóðarstækkun til suðurs, inn á opið svæði í eigu Akureyrarbæjar. … .
Í ljósi þess að hér var ekki um hefðbundna byggingarleyfisumsókn að ræða þótti ekki við hæfi að fram færi grenndarkynning málsins á grundvelli skipulags- og byggingarlaga eins og almennt er þegar sótt er um byggingarleyfi. Af ákvæðum stjórnsýslulaga um meðferð máls leiði hins vegar að stjórnvaldi beri áður en ákvörðun er tekin að rannsaka mál til hlítar og tryggja þannig eins og kostur sé að sem flest sjónarmið komi fram við afgreiðslu máls og þá ekki síður að þeir sem hagsmuna hafi að gæta fái komið að sjónarmiðum sínum áður en mál er leitt til lykta. Þetta byggi á þeirri grundvallarreglu að allir þeir sem hafi hagsmuna að gæta séu í þessum skilningi aðilar málsins og hafi á grundvelli þess rétt til, kjósi þeir það, að koma að sínum sjónarmiðum í málinu, upplýsingum, gögnum eða hverju einu sem þeir telji að skipti máli við afgreiðslu málsins. … .
Í samræmi við framanritað er ykkur nú hverju og einu gefinn kostur á því að koma afstöðu ykkar, sjónarmiðum, upplýsingum eða gögnum að í framangreindu máli. … .
Kjósið þið að láta afstöðu, sjónarmið, upplýsingar eða gögn koma fram eruð þið vinsamlegast beðin um að gera það eigi síðar en 31. mars n.k. … .“
Nokkrar athugasemdir bárust og voru þær lagðar fram á fundi byggingarnefndar hinn 5. apríl 2000, er umsókn kærenda um byggingarleyfi kom þar til umfjöllunar.
Þann 18. apríl 2000 samþykkti bæjarstjórn Akureyrar eftirfarandi bókun úr gerðabók byggingarnefndar frá 5. sama mánaðar:
“Erindi, dags. þann 6. október 1999, frá Ú og V, Helgamagrastræti 10, þar sem sótt er um leyfi fyrir byggingum sem reistar hafa verið án leyfis austan hússins Helgamagrastræti 10. Einnig er sótt um að fá á leigu hluta af opnu svæði, eða eftir atvikum allt svæðið, sunnan lóðar Helgamagrastrætis 10, þ.e. lóðina nr. 8 við Helgamagrastræti. Meðfylgjandi eru teikningar dagsettar í september 1999, undirritaðar af Ú og greinargerð með ljósmyndum.
Erindið var tekið fyrir í byggingarnefnd þann þann 13. október 1999. Óskað var eftir umsögn skipulagsnefndar á erindinu og að fram færi grenndarkynning.
Með hliðsjón af málsatvikum og þeirri staðreynd að verið væri að sækja um leyfi eftir á, þótti ekki eðlilegt að fram færi formleg grenndarkynning á grundvelli skipulags- og byggingarlaga. Hins vegar var ákveðið að fram færi rannsókn málsins þar sem eigendum fasteigna í nágrenni Helgamagrastrætis 10 yrði gefið tækifæri til þess að koma að sjónarmiðum, athugasemdum, gögnum eða öðru því sem þeir kynnu að telja að hefði þýðingu fyrir meðferð málsins. Alls bárust athugasemdir frá sex eigendum húsa á svæðinu og liggja þær frammi í málinu við afgreiðslu þess.
Áðurnefndar teikningar sem fylgja erindinu og greinargerðinni eru ekki fagteikningar, þá uppfyllir hönnuður ekki skilyrði 3. mgr. 47. gr. skipulags- og byggingarlaga, er því aðeins hægt að líta á framlagðar teikningar sem ófullkomnar skýringarteikningar.
Byggingarnefnd synjar erindinu þar sem það brýtur berlega í bága við deiliskipulag lóðarinnar og skipulags- og byggingarskilmála. Með samþykkt erindisins yrði nýtingarhlutfall lóðar langt yfir þeim mörkum sem um lóðina og skipulagssvæðið gilda. Með hliðsjón af þessu, sem og því að umræddar viðbyggingar skerða verulega hagsmuni nágranna, kemur alls ekki til álita að lögð verði til breyting á skipulagsskilmálum eða deiliskipulagi lóðarinnar. Beiðni um lóðarstækkun er hafnað þar sem skipulag gerir ráð fyrir annarri nýtingu á lóðinni nr. 8.
Umsækjendur hafa með eldri byggingarleyfisumsókn sótt um leyfi fyrir útiskála í suðausturhorni lóðarinnar (merktum III á skýringarteikningu). Með þeirri umsókn fylgdi leyfi nágranna en fullnægjandi teikningar af byggingunni bárust hins vegar ekki og var byggingarleyfi því ekki veitt en lagt fyrir umsækjendur að leggja fram fullnaðarteikningar í samræmi við gildandi lagaákvæði þar að lútandi. Umræddar teikningar bárust ekki og er umrædd bygging felld undir þá byggingahluta sem umsækjendum er nú gert að fjarlægja.
Með hliðsjón af þessu getur byggingarnefnd þó fallist á að veita leyfi sitt fyrir þessum hluta viðbygginganna, enda verði lagðar fram fullnægjandi aðalteikningar og sýnt fram á með fagteikningum, prófunum og rannsóknum unnum af hlutlausum löggiltum hönnuði, að burðarvirki þessa byggingarhluta standist reglugerð og staðla. Skal greinargerð þar að lútandi lögð fyrir byggingarnefnd. Frestur til þess að skila inn teikningum og greinargerð um prófun og rannsóknir er veittur til til 15. maí n.k.
Sami frestur er gefinn til að skila raunteikningum (aðalteikningum) af húsinu þar sem fyrir liggur, af hálfu umsækjenda, sbr. skýringarteikningu hans, að gerðar hafa verið breytingar á því frá samþykktum aðalteikningum. Vegna þessa liðar samþykkir byggingarnefnd að beita dagsektum, sbr. 1. mgr. 57. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, ásamt síðari breytingum, sem ákvarðast 50.000 kr. á dag frá og með 15. maí n.k. verði teikningum ekki skilað inn.
Með vísan til 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, ásamt síðari breytingum, er lagt fyrir húseigendur að fjarlægja byggingarhluta I og II á skýringaruppdrætti. Brottnám þeirra skal hafið fyrir 15. maí næst komandi og lokið eigi síðar en 15. júní n.k. jafnframt skal fjarlægja áðurnefnda byggingu merkta III á skýringaruppdrætti, fyrir sama tíma hafi ekki verið sótt um leyfi fyrir henni, og hún verið samþykkt af byggingarnefnd, í samræmi við framanritað.
Hafi framangreindar byggingar, sem ekki er leyfi fyrir, ekki verið fjarlægðar innan framangreinds frests, mun byggingarnefnd fjarlægja þær á kostnað húseigenda á grundvelli 2. mgr. 57. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, ásamt síðari breytingum.”
Framangreindar ákvarðanir í bókun byggingarnefndar frá 5. apríl 2000, samþykktar í bæjarstjórn 18. sama mánaðar, eru þær ákvarðanir sem kærðar eru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli þessu.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er því haldið fram að sveitarstjórn hafi ekki haft heimild til þess, á grundvelli 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, að taka ákvörðun um niðurrif mannvirkja sem þegar hafi verið reist. Í 3. mgr. sömu greinar sé mælt fyrir um sex mánaða frest fyrir sveitarstjórn, frá því henni varð kunnugt um mannvirki sem reist hefðu verið án leyfis, til þess að grípa til svo afdrifaríks úrræðis sem niðurrif mannvirkis sé. Þessi sex mánaða frestur sé löngu liðinn, enda hafi byggingarfulltrúa verið kunnugt um framkvæmdir á lóð þeirra frá upphafi eða frá árinu 1993. Það leiði því af ákvæðinu að það eigi undir Skipulagsstofnun en ekki sveitarstjórn, að taka ákvörðun um þær aðgerðir, sem mælt sé fyrir um í ákvæðinu.
Þá halda kærendur því fram að þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að tala máli sínu áður en hin umdeilda ákvörðun um niðurrif eigna þeirra hafi verið tekin af byggingarnefnd þann 5. apríl 2000 og af bæjarstjórn þann 18. sama mánaðar. Kærendur hafi sent inn erindi til byggingarnefndar, dags. 6. október 1999, sem hafi lotið að því að fá leyfi fyrir þeim byggingum sem reistar hefðu verið og hefði þeim ekki verið kunnugt um annað en að málið væri í þeim farvegi, enda ekkert verið aðhafst um niðurrif eigna þeirra af hálfu byggingaryfirvalda í sjö ár. Hafa verði hugfast að hér sé um miklu meira en einfalda afgreiðslu á umsókn um byggingarleyfi að ræða. Hér sé um að ræða mjög íþyngjandi ákvörðun sem fyrirséð hafi verið að myndi fela í sér verulega skerðingu og eyðileggingu fasteignar kærenda og alvarlegt inngrip í fjölskyldulíf. Byggingarnefnd hafi því borið, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, að gefa kærendum kost á að tjá sig áður en þessi afdrifaríka ákvörðun var tekin. Í þessu sambandi sé líka rétt að vekja athygli á að byggingarfulltrúi hafi talið sér skylt á grundvelli stjórnsýslulaga að afla „athugasemda“ frá fjölda fólks, sem ekki verði séð að hafi haft neinna hagsmuna að gæta.
Ennfremur er á því byggt af hálfu kærenda að byggingarnefnd og bæjarstjórn Akureyrar hafi ekki rannsakað málið sjálfstætt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst. Vissulega hafi verið leitað umsagnar hjá íbúum undir því yfirskini að verið væri að „rannsaka málið“, en aldrei hafi verið leitað eftir umsögn kærenda og hvorki byggingarnefnd eða bæjarstjórn hafi séð ástæðu til að koma á vettvang til að kanna hvernig ætti að standa að niðurrifi á eignum þeirra og hvort það væri yfirhöfuð framkvæmanlegt. Af umræddri rannsóknarreglu hafi leitt skyldu fyrir viðkomandi stjórnvöld, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, að kanna sérstaklega hvort unnt væri að standa að niðurrifi á hluta af eign þeirra eða hvort aðrar leiðir væru færar og þannig unnt að koma í veg fyrir gríðarlega eyðileggingu verðmæta. Engar aðrar leiðir hafi veið teknar til skoðunar, t.d. hvort unnt væri að beita sektarúrræðum í stað niðurrifs.
Kærendur telja að ákvörðun byggingarnefndar uppfylli ekki þær kröfur um skýrleika stjórnvaldsákvörðunar sem gildi samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Í rökstuðningi byggingarnefndar sé ekki vikið að því hvernig staðið skuli að niðurrifi og ekki mælt fyrir um hvernig fasteign þeirra eigi að líta út eftir slíka framkvæmd. Einungis sé vísað til þess að fjarlægja beri „byggingarhluta I og II á skýringaruppdrætti“. Ekkert komi fram um hvar mörk „byggingarhluta II“ og „byggingarhluta III“ séu að mati nefndarinnar og hvernig beri að skilja þetta eða hvort byggingarnefnd vilji að rifinn sé hluti af fasteign þeirra sem líka sé merktur með tölusetningunni „II“ og sé samkvæmt uppdrætti milli bílskúrs og norðurhliðar eignarinnar. Það sé því ekki unnt að átta sig á því hvað byggingarnefnd sé að fara fram á. Í ljósi þessara annmarka sé einnig ljóst að bókun byggingarnefndar uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 um rökstuðning, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærendur telja ennfremur að ekki hafi verið unnt að taka ákvörðun um niðurrif á eign þeirra fyrr en skipulagsnefnd hefði fjallað um málið. Í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 sé m.a. fjallað um aðkomu skipulagsnefndar að ákvörðunum sem teknar séu samkvæmt þeirri heimild. Á fundi byggingarnefndar 13. október 1999 hafi verið óskað eftir umsögn skipulagsnefndar og að málið færi í grenndarkynningu. Rétt sé að taka fram strax að ekki verði séð að nein lagaheimild sé fyrir grenndarkenningu í tilvikum sem þessum, en engu að síður hafi málinu verið vísað til skipulagsnefndar og þá í samræmi við tilgreint ákvæði. Af því leiði að skipulagsnefnd hafi borið að fjalla um málið áður en það gat hlotið afgreiðslu byggingarnefndar.
Kærendur byggja einnig á því að byggingaryfirvöld á Akureyri hafi sýnt tómlæti. Þær eignir, sem ákvörðun byggingarnefndar taki til, hafi staðið fullbúnar í rúm sjö ár. Kærendur hafi byrjað á að setja gluggabil á steyptan vegg á lóðarmörkum eignarinnar og hafi þeim framkvæmdum verið lokið á árinu 1993. Samþykki nágranna að Holtagötu nr. 7 og 9 fyrir þessum framkvæmdum hafi legið fyrir. Hið sama gildi um aðrar framkvæmdir á lóðinni, þ.e. þegar eldhússvalir hafi verið framlengdar að lóðarmörkum og þegar geymsla við bílskúr hafi verið byggð. Ennfremur hafi íbúar við Helgamagrastræti 7, 9, 11, 13, 15 og Holtagötu 3 og 7 lýst því yfir að umræddar framkvæmdir væru þeim ekki til ama á nokkurn hátt. Byggingarfulltrúa Akureyrar hafi verið fullkunnugt um þessar framkvæmdir frá upphafi, a.m.k. sé ljóst að byggingaryfirvöld hafi búið yfir vitneskju um þetta þegar kærendur hafi sent inn erindi 5. (sic) maí 1993 um leyfi fyrir framkvæmdunum ásamt teikningum og samþykki nágranna. Þar sem engar athugasemdir hafi verið gerðar eða erindinu hafnað hafi þeir talið að samþykki fyrir byggingunni lægi fyrir. Það hafi því komið þeim í opna skjöldu þegar bæjarlögmaður hafi lýst því yfir í erindi til þeirra rúmum 4 árum síðar að þeir hefðu ekki aflað samþykkis bæjarráðs. Af erindi bæjarlögmanns frá 1. júlí 1993 megi hins vegar ráða að það hafi ekki verið hlutverk þeirra að afla slíks samþykkis heldur hafi erindi þeirra verið vísað til bæjarráðs. Sá skilningur sé líka í samræmi við þá leiðbeiningarskyldu sem hvíli á stjórnvöldum og áréttuð sé nú í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hlutverk byggingarnefnda samkvæmt þágildandi byggingarlögum nr. 54/1978. Það liggi fyrir að byggingaryfirvöld á Akureyri hafi haft alla möguleika til að grípa til aðgerða um leið og þeim hafi orðið kunnugt um framkvæmdirnar og verði þau einfaldlega að bera hallann af aðgerðarleysi sínu. Í þágildandi byggingarlögum, sbr. nú skipulags- og byggingarlög, sé að finna úrræði fyrir sveitarstjórnir til að grípa til aðgerða telji þær brotið gegn skipulagi og ákvæðum laganna. Lögin geri hins vegar ráð fyrir mjög skjótum viðbrögðum í slíkum málum, því um leið og mannvirki hafi verið reist komi til önnur sjónarmið, m.a. um eyðileggingu verðmæta. Í dómaframkvæmd hafi því verið hafnað að unnt sé að rífa mannvirki, sem þegar hafi verið reist, enda þótt svo kunni að vera að tilskilinna leyfa hafi ekki verið aflað, hafi það í för með sér eyðileggingu verðmæta. Hér verði líka að hafa í huga að um sé að ræða framkvæmdir í litlu bæjarfélagi, sem ætíð hafi vakið mikla athygli, bæði meðal íbúa bæjarfélagsins sem erlendra ferðamanna. Byggingaryfirvöld hafi ekki beitt úrræðum 31. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 og hafi þau einhvern tímann haft áform um það sé ljóst að þau hafi fallið frá þeim úrræðum á árinu 1997, þegar þau hafi ekki fylgt eftir hótunum um aðgerðir. Því verði að líta svo á að í því hafi falist að þau samþykktu framkvæmdirnar. Ekki sé því unnt nú, sjö árum eftir að þessi mannvirki voru reist, að krefjast niðurrifs þeirra.
Kærendur telja að engar forsendur séu til að krefjast niðurrifs á eignum þeirra. Þeir byggingarhlutar, sem ákvörðun byggingarnefndar taki til hafi verið reistir með samþykki nágranna og engar athugasemdir hafi verið settar fram af hálfu íbúa í hverfinu út frá byggingartæknilegum atriðum, svo sem tæknilegum frágangi eða umbúnaði fasteignarinnar. Sérstök athygli sé vakin á því að við hina svokölluðu „rannsókn máls“ sem farið hafi fram af hálfu byggingarfulltrúa, þar sem kallað hafi verið eftir athugasemdum fjölda íbúa, hafi ekkert komið fram um að fasteign kærenda skerði útsýni eða sé til ama á nokkurn hátt og enginn þeirra, sem leitað hafi verið til, hafi gert kröfu um niðurrif eignarinnar. Í þessu sambandi sé sérstaklega bent á að ein af meginröksemdum byggingarnefndar fyrir ákvörðun sinni hafi m.a. verið sú að umræddir hlutar fasteignarinnar „skertu verulega hagsmuni nágranna“. Sú röksemd sé einfaldlega röng og reyndar óskiljanleg í ljósi gagna málsins. Þá hafi ekki verið sýnt fram á af hálfu byggingarnefndar að eign kærenda sé hættuleg, hvorki fyrir þá eða aðra íbúa í næsta nágrenni. Þeir byggingarhlutar sem hin kærða ákvörðun taki til myndi eina heild og spilli hvorki yfirbragði götumyndar eða útlit eignarinnar. Þessir hlutar eignarinnar séu líka mjög hentugir hvað nýtingu varði, t.d. hafi einungis verið dimmt skot á austurhluta lóðarinnar, sem ekki hafi nýst með nokkrum hætti fyrr en gömlu eldhússvalirnar hafi verið framlengdar. Þá verði ekki séð að geymsla við bílskúrinn geti verið nokkrum til ama, enda hafi hún verið reist með samþykki íbúa að Helgamagrastræti 12.
Rétt sé að benda á að sjónarmið um nýtingarhlutfall lóðar geti ekki réttlætt niðurrif eigna kærenda. Í því hverfi sem hér um ræði, sem og öðrum eldri hverfum, afmarkist nýtingarhlutfall af lóðarbréfi og sé háð ákvörðun byggingarnefndar hverju sinni. Af hálfu byggingarnefndar hafi ekki verið gerðar athugasemdir við að nýtingarhlutfall breyttist frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í lóðarbréfi, t.d. hafi byggingarnefnd samþykkt stærri byggingar á lóð kærenda en gert hafi verið ráð fyrir. Þá hafi byggingarnefnd samþykkt að íbúi við Holtagötu 9 breytti húsi sínu úr því að vera lágreist hús á einni hæð í hús með háu risi. Einnig hafi nefndin á sínum tíma heimilað byggingu bílskúrs á sömu lóð í einungis 2ja metra fjarlægð frá íbúðarhúsinu að Holtagötu 7. Þar með hafi verið búið að víkja verulega frá nýtingarhlutfalli þeirrar lóðar miðað við lóðarbréf. Ennfremur hafi að Holtagötu 9 verið byggt hús yfir setlaug á bílskúrsþaki en engar athugasemdir hafi verið gerðar við það af hálfu byggingarnefndar eða gerð krafa um að sú bygging yrði rifin. Á lóðunum nr. 7 og 9 við Holtagötu hafi einnig verið reist garðhús, sem séu um 3 metrar á lengd og 2,5 metrar á hæð og séu á lóðarmörkum Helgamagrastrætis 10. Byggingaryfirvöld hafi ekki amast við því á nokkurn hátt. Þeim sé líka kunnugt um byggingu, sem reist hafi verið við Strýtuhóla á Akureyri án tilskilinna leyfa. Í því tilviki hafi byggingaryfirvöld ekki gert kröfu um niðurrif. Það virðist því sem ekki sé gætt jafnræðis við meðferð mála hjá byggingarnefnd.
Kærendur telja að ekki sé unnt að réttlæta niðurrif umræddra hluta eignarinnar einungis með þeim rökum að þeir samrýmist ekki deiliskipulagi. Eins og áður hafi verið rakið telji kærendur að byggingarnefnd hafi þegar samþykkt eign þeirra og einnig sé mikilvægt að hafa í huga að fasteignin hafi þegar verið reist og sé orðin hluti af götumyndinni og hafi verið það í mörg ár. Þá hafi byggingarnefnd hingað til ekki gert athugasemdir við að deiliskipulagi hafi ekki verið fylgt við byggingu mannvirkja í hverfinu. Það megi því segja að í þessu þegar byggða hverfi hafi í raun komist á ákveðið „skipulag“ með þeim byggingum og notkun lands sem heimiluð hafi verið og látin afskiptalaus. Fasteign kærenda og þeir hlutar hennar, sem ákvörðun byggingarnefndar taki til, séu á lóð kærenda og hafi verið þar síðan 1993 og fari ekki gegn þeirri byggð sem nú sé á svæðinu. Ákvörðun byggingarnefndar feli í sér að sá hluti eignarinnar sem eigi að fá að standa sé garðskýlið en það sé eini hluti byggingarinnar sem sjáist frá götu. Aðra byggingarhluta, sem séu austan við eignina á baklóð og sjáist ekki, vilji byggingarnefnd rífa. Það verði því ekki séð að neinar skynsamlegar ástæður búi að baki hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar.
Loks telja kærendur að ákvörðun byggingarnefndar um dagsektir sé óskiljanleg og geti ekki staðist. Rétt sé að vekja athygli á því að algengt sé að menn byggi og bæti við fasteignir sínar án þess að þeir skili inn teikningum eða skili þeim inn síðar. Slíkt hafi ekki gefið tilefni til dagsekta, a.m.k. ekki svo hárra sem byggingarnefnd hyggist krefja kærendur um, skili þau ekki inn teikningu. Teikningar séu til af fasteigninni og byggingarnefnd hafi þegar fengið þær í hendur. Að þeirra mati sé þar um fullkomnar fagteikningar að ræða en ekki „ófullkomnar skýringarteikningar“ eins og byggingarnefnd hafi haldið fram. Þau leggi það í vald úrskurðarnefndar að meta þessa staðhæfingu byggingarnefndar.
Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu Akureyrarbæjar er mótmælt þeirri fullyrðingu kærenda að byggingaryfirvöld hafi skort heimildir til að taka hina kærðu ákvörðun. Ekki verði séð, hvorki í 3. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, né í öðrum ákvæðum laganna að heimildir sveitarstjórnar til að láta fjarlægja mannvirki séu bundnar ákveðnum tímamörkum. Tilvitnað ákvæði fjalli ekki um tímamörk sveitarstjórnar heldur veiti það Skipulagsstofnun sjálfstæða heimild til þess að láta fjarlægja mannvirki. Umrætt ákvæði sé öryggisákvæði og nýmæli í lögum, sett í þeim tilgangi að ýta eftir því að sveitarstjórnir láti fjarlægja ólögleg mannvirki, sbr. ummæli í greinargerð laganna. Túlkun kærenda á ákvæðinu fái ekki staðist með vísun til 5. mgr. sömu greinar, en þar segi að sveitarstjórn geti ávallt mælt fyrir um að fjarlægja skuli ólöglega byggingu eða byggingarhluta.
Tvímælis orki hvort kærendur njóti andmælaréttar í máli þessu. Sveitarfélagi beri fortakslaus skylda til að láta fjarlægja leyfislaus mannvirki og leyfislausar framkvæmdir séu refsiverðar, sbr. 60. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þar sem kærendur hafi ekki uppfyllt skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis áður en byggingarframkvæmdir hófust hafi verið heimilt frá og með sama tíma að stöðva framkvæmdir og rífa mannvirkin. Andmæli kærenda hafi því ekki getað, lögum samkvæmt, haft nein áhrif á lögbundna ákvörðun byggingaryfirvalda. Þrátt fyrir það hafi byggingaryfirvöld ítrekað, með bréfum dags. 5. maí 1993, 1. júlí 1993, 22. ágúst 1997 og 22. september 1997, gefið kærendum kost á að bæta úr og skila inn fullnægjandi gögnum án árangurs og í raun án lagaheimildar. Byggingaryfirvöld hafi því sannanlega gefið kærendum kost að neyta andmælaréttar.
Bæjaryfirvöld telja að málsástæða kærenda sem byggi á meintum brotum byggingaryfirvalda á rannsóknarskyldu sé á misskilningi byggð. Í skipulags- og byggingarlögum sé fjallað um eftirlit byggingarfulltrúa og honum m.a. veitt heimild til að stöðva framkvæmdir. Jafnframt sé í lögunum kveðið á um skyldu til að fjarlæga mannvirki sem hafi verið byggð án byggingarleyfis eða brjóti í bága við skipulag. Rannsóknarskylda byggingaryfirvalda í máli þessu lúti einvörðungu að því, hvort umræddar framkvæmdir kærenda hafi verið án leyfis. Þar sem þær séu án allra leyfa hafi byggingaryfirvöld ekki átt annarra kosta völ en að stöðva framkvæmdir og krefjast þess að mannvirkin yrðu fjarlægð. Kærendur hafi ekki sinnt tilmælum byggingaryfirvalda um að fjarlægja umrædd mannvirki og komi sektarúrræði vart til greina þar sem um sé að ræða mannvirki sem ekki megi standa. Því sé mótmælt að aðstæður hafi ekki verið skoðaðar sérstaklega á vettvangi. Upplýst sé í gögnum málsins að starfsmenn byggingarfulltrúa hafi farið að Helgamagrastræti 10 og krafist þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar, eftir könnun á því hvort um leyfisskyldar framkvæmdir væri að ræða. Kærendum hafi borið að afla leyfis fyrir byggingarframkvæmdunum, en á byggingaryfirvöldum hafi hvílt sú skylda að stöðva (fjarlægja) leyfislausar framkvæmdir og/eða taka umsóknina til afgreiðslu. Ekkert hafi getað komið í veg fyrir hina kærðu ákvörðun nema fullgild umsókn um byggingarleyfi, sem samrýmdist í öllu lagaákvæðum þar að lútandi. Hluti þess mannvirkis sem standi á lóðinni Helgamagrastræti 10, sé byggður í samræmi við áður útgefið byggingarleyfi. Einungis sá hluti mannvirkisins sem byggður sé samkvæmt samþykktum teikningum megi standa, annað beri að fjarlægja. Með vísan til þess, geti vart reynst erfitt að gera sér grein fyrir því hvað beri að fjarlægja. Kærandi, Ú, hafi skilað inn teikningum í október sl., þar sem óleyfisbyggingarnar séu m.a. sýndar. Umræddar teikningar hafi legið fyrir á fundi byggingarnefndar 5. apríl 2000 og sé vísað til þeirra að því er varðar þá byggingarhluta, sem beri að fjarlægja. Þessar teikningar eigi einnig að koma að notum við framkvæmd hinnar kærðu ákvörðunar. Á það sé sérstaklega bent að kærandi, Ú, hafi sjálfur talið teikningarnar „fullkomnar fagteikningar“. Það liggi í hlutarins eðli, að fasteign kærenda eigi að líta út líkt og útgefið byggingarleyfi geri ráð fyrir, eftir að óleyfishlutarnir hafi verið fjarlægðir. Kærendur verði sjálf að taka afleiðingum gerða sinna og gera lagfæringar á þeim hluta fasteignarinnar sem muni standa eftir. Kærendur viti manna best hvað hafi verið byggt í leyfisleysi og ef hin kærða ákvörðun verði staðfest megi búast við að þau sjái sóma sinn í því að fjarlægja óleyfilega hluta fasteignarinnar án ástæðulauss dráttar. Um sé að ræða viðbyggingar sem byggðar hafi verið í áföngum og því hljóti að vera hægt að fjarlægja þær þar sem ákveðin skil séu milli byggingarhlutanna.
Bent er á að skipulagsnefnd hafi fjallað um mál kærenda 5. nóvember 1999. Telja verði að afskipti skipulagsnefndar hafi a.m.k. ekki farið í bága við skipulags- og byggingarlög þó að umsókn kærenda hafi ekki þurft að sæta þeirri meðferð.
Í greinargerð Akureyrarbæjar segir ennfremur að mál þetta hafi tekið of langan tíma og í raun megi segja að byggingaryfirvöld hafi í lengstu lög ekki viljað grípa til of íþyngjandi úrræða gagnvart kærendum, s.s. með því að gefa þeim kost á að ,uppfylla skilyrði skipulags- og byggingarlaga. Byggingaryfirvöld hafi strax á árinu 1993 gert kæranda, Ú, grein fyrir því að honum bæri að stöðva framkvæmdir og hugsanlega að fjarlægja leyfislausar byggingar. Hann hafi sent bréf 17. maí s.á., þar sem hann hafi lýst því yfir að lokið hafi verið þeim byggingarframkvæmdum, sem sætt hafi athugasemdum í bréfi til hans u.þ.b. tveimur vikum áður. Framkvæmd kærenda virðist því hafa verið lokið þegar byggingaryfirvöld hafi fengið upplýsingar um gang mála. Kærendur hafi ekki orðið við tilmælum byggingaryfirvalda um að afla tilskilinna gagna og þegar af þeirri ástæðu hafi þeim mátt vera ljóst að byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum yrði ekki gefið út. Einhvern tímann á árunum 1993 til 1997 virðist kærendur aftur hafa byrjað byggingarframkvæmdir á lóð sinni, enn og aftur án tilskilinna leyfa. Þegar byggingaryfirvöld hafi fengið upplýsingar um byggingarframkvæmdirnar, hafi þess strax verið krafist að þær yrðu stöðvaðar og mannvirki fjarlægð. Einnig hafi verið ítrekað að enn skorti samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða fyrir framkvæmdunum sem lokið hafi verið í maí 1993. Það sé fjarri sanni að byggingaryfirvöldum hafi frá upphafi verið kunnugt um framkvæmdir kærenda.
Þá segir í greinargerð bæjarins að þó afstætt sé hvað sé stórt eða lítið bæjarfélag þá verði að telja Akureyrarbæ stórt bæjarfélag í því sambandi sem hér um ræði. Þannig hafi byggingaryfirvöldum ekki verið kunnugt um að fasteign kærenda hefði vakið athygli íbúa eða ferðamanna, en þau séu ekki í aðstöðu til að mótmæla slíkum fullyrðingum þrátt fyrir að þau hafi efasemdir um þær. Með vísun til ofanritaðs sé ljóst að byggingaryfirvöld hafi brugðist við um leið og tilefni hafi gefist til, þrátt fyrir að lögboðin úrræði hafi ekki verið nýtt að fullu. Ástæður þess séu fyrst og fremst þær að talið hafi verið rétt að gefa kærendum kost á að fjarlægja umrædd mannvirki og/eða skila inn fullnægjandi gögnum. Biðlund byggingaryfirvalda sé gagnrýnisverð, þrátt fyrir að sjónarmið um meðalhóf séu höfð í huga.
Af hálfu Akureyrarbæjar er því ennnfremur haldið fram að þrátt fyrir að kærendur hafi í engu sinnt tilmælum um að rífa ólöglegar framkvæmdir og byggingaryfirvöld ekki fylgt þeim eftir af meiri hörku, fari því fjarri að ástandið sé orðið lögmætt. Hér beri einnig að hafa í huga að kærendur hafi sýnt einbeittan ásetning með því að halda framkvæmdum áfram, þrátt fyrir aðvaranir, tilmæli og hótanir um kæru til lögreglu. Fullyrðing kærenda, þess efnis að byggingarnefnd hafi óskað eftir afstöðu bæjarráðs til framkvæmda kærenda í maí 1993, sé röng. Í bréfi bæjarlögmanns til kærenda, dags. 5. maí 1993, sé þess m.a. krafist að þau afli samþykkis nágranna. Þetta sé ítrekað í bréfi til hans, dags. 1. júlí s.á., þar sem segi að byggingarnefnd óski eftir að samþykki allra nágranna verði lagt fram, þ.m.t. Akureyrarbæjar. Kærendum hafi verið bent á að slíkri málaleitan skuli beina til bæjarráðs. Hið síðast nefnda túlki kærendur þannig, að byggingarnefnd hafi sent, f.h. kærenda, erindi til bæjarráðs. Í þessu sambandi sé rétt að taka fram að samþykki Akureyrarbæjar fyrir framkvæmdum sem nágranna, þ.e. lóðareiganda, teljist ekki stjórnvaldsákvörðun. Kærendur hafi því ekki haft réttmætar ástæður til að ætla, að byggingarnefnd hefði beint erindinu þangað, enda tíðkist ekki að byggingarnefnd afli samþykkis fyrir byggingarframkvæmdum, f.h. byggingaraðila, hjá þriðja aðila. Með hliðsjón af fyrri bréfaskriftum hafi kærendum jafnframt mátt vera ljóst, að byggingarnefnd gerði þá kröfu að fram samþykki þessara aðila yrði lagt fram. Kærendur hafi látið hjá líða að afla samþykkis Akureyrarbæjar fyrir byggingarframkvæmdum þrátt fyrir að hafa verið kunnugt um þörfina á slíku. A.m.k. verði að telja, að kærendur hafi ekki haft réttmætar ástæður til að ætla að samþykkið hafi verið veitt, þar sem byggingarnefndin hafi ekki afgreitt beiðni þeirra. Einnig megi vísa til þess að hjá kærendum hafi ekki verið innheimt gatnagerðargjöld eða bílastæðagjöld vegna framkvæmdanna, þar sem lögmæti þeirra hafi aldrei verið viðurkennt. Jafnframt megi benda á þá staðreynd, að kærendur hafi aldrei gert neinn reka að því að umsókn þeirra um stöðuleyfi yrði afgreidd, sem hljóti að benda til þess að þau hafi talið sig eiga eftir að afla samþykkis bæjarráðs.
Af hálfu Akureyrarbæjar er fallist á það með kærendum að skipulags- og byggingarlöggjöf geri ráð fyrir skjótum viðbrögðum yfirvalda, þegar þau fái upplýsingar um ólöglegar framkvæmdir. Byggingaryfirvöld hafi líka brugðist skjótt við, þótt eftirfylgnin hafi ekki verið nægjanleg í trausti þess að kærendur sinntu tilmælum og fjarlægðu mannvirkin af sjálfsdáðum. Kærendum hafi strax verið tilkynnt um afstöðu byggingaryfirvalda til umræddra byggingarframkvæmda og því hafi kærendur ekki haft réttmæta ástæðu til að ætla, að fallið yrði frá kröfum um niðurrif. Þegar af þeirri ástæðu sé kærendum ekkert hald í málsástæðu sem byggi á tómlæti.
Þá er því haldið fram að sjónarmið kærenda sem lúti að eyðileggingu verðmæta byggist ekki á fullgildum rökum enda fari þau í bága við lögbundin úrræði byggingaryfirvalda. Augljóst sé að ákvæði skipulags- og byggingarlaga væru til lítils gagns, ef sjónarmið um verðmæti réðu úrslitum um lögmæti niðurrifs bygginga. Eflaust sé rétt að huga að þessu sjónarmiði, sem og öðrum, en þá beri einnig að hafa hugfast að kærendur hafi verið grandsamir um ólögmæti þeirra framkvæmda sem þau réðust í, sem og að þau hafi sýnt einbeittan ásetning. Þannig hafi kærendur í engu virt bréf byggingaryfirvalda heldur haldið áfram framkvæmdum án leyfis.
Rétt sé að geta þess að þeir byggingarhlutar sem beri að fjarlægja séu á baklóð hússins. Lögum samkvæmt megi byggingaryfirvöld hvorki gefa út byggingarleyfi vegna framkvæmda kærenda né leyfa þeim að standa. Hin kærða ákvörðun hljóti því að vera efnislega rétt, enda atvik málsins með þeim hætti að ómögulegt hafi verið að komast að annarri niðurstöðu. Byggingaryfirvöld hafi ekki fengið í hendur þau gögn frá kærendum, sem staðfesti að gætt hafi verið ákvæða laga og reglna, s.s. um efni, hönnun, brunavarnir o.fl. og hafi því ástæðu til að óttast að byggingarframkvæmdirnar kunni að vera hættulegar. Hin kærða ákvörðun hafi m.a. verið byggð á nábýlissjónarmiðum og einnig á skipulagssjónarmiðum um nýtingarhlutfall lóða. Rétt sé að byggingarnefnd hafi á sínum tíma heimilað stærri mannvirki á lóð kærenda en reglur geri ráð fyrir, þó hafi ekki skeikað nema örlitlu. Slíkt leiði óhjákvæmilega til þess, að frekari byggingarframkvæmdir verði vart samþykktar og endurspeglist það m.a. í ákvörðun byggingarnefndar. Hafa verði í huga, að forræði í málum sem þessum verði að vera hjá yfirvöldum en ekki einstaklingum/lögpersónum. Skipulags- og byggingarlög hafi að geyma ákvæði sem eigi að tryggja að sambærileg mál fái sambærilega niðurstöðu. Byggingaryfirvöld hafi alltaf reynt að gæta þessa með því að grípa til viðeigandi úrræða þegar þau hafi fengið upplýsingar um framkvæmdir sem tæpast standist lög. Fullyrðingum um annað sé mótmælt. Byggingaryfirvöldum hafi ekki verið kunnugt um framkvæmdir við Holtagötu 9, fyrr en með bréfi kærenda í apríl sl. og það sé rangt að garðhús á tilgreindum lóðarmörkum sé án byggingarleyfis. Byggingaryfirvöld telji að háttsemi kæranda, Ú, verði sýnu alvarlegri í ljósi þess að hann sé fagmenntaður á því sviði sem hér um ræði og hafi starfað um tíma á tæknideild Akureyrarbæjar. Hann hafi því átt að þekkja laga- og reglugerðarumhverfi mannvirkjagerðar nokkuð vel.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 7. september 2000. Viðstaddir voru kærendur ásamt lögmanni þeirra, svo og byggingarfulltrúinn á Akureyri, starfsmaður bæjarskipulags og bæjarlögmaður. Nefndarmenn kynntu sér hinar umdeildu viðbyggingar og fengu upplýsingar um gerð þeirra, ástand og nýtingu.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Eftir að úrskurðarnefndinni hafði borist greinargerð Akureyrarbæjar ásamt fylgiskjölum, leitaði nefndin umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni málsins. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 21. september 2000, er rakinn aðdragandi málsins og helstu málsrök. Síðan segir í umsögn stofnunarinnar: „Skipulagsstofnun telur að byggingaryfirvöld á Akureyri hafi sýnt verulegt tómlæti við umfjöllun og aðgerðir vegna óleyfisframkvæmda að Helgamagrastræti 10 í gegnum árin, þar sem ákvörðunum um stöðvun framkvæmda hefur ekki verið fylgt eftir og mörg ár liðið á milli þess sem kærendum eru send bréf vegna framkvæmdanna. Núgildandi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 tóku gildi þann 1. janúar 1998. Framkvæmdir þær sem um er fjallað í kæru þessari áttu sér allar stað fyrir það tímamark og giltu ákvæði byggingarlaga nr. 54/1978 og byggingarreglugerðar 177/1992 um þær. Hins vegar er byggingarleyfisumsókn kærenda sem leiddi til hinnar kærðu niðurstöðu lögð fram í tíð núgildandi laga. Því telur Skipulagsstofnun að umsóknin og þeir byggingarhlutar sem sótt er um leyfi fyrir verði að uppfylla kröfur sem gerðar eru í núgildandi lögum og reglugerðum. Skipulagsstofnun telur að byggingarnefnd Akureyrar hafi borið að ganga úr skugga um að byggingarleyfisumsókn kærenda uppfyllti þær kröfur sem gerðar eru í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998.
Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal skipulagsnefnd fjalla um málið þegar sótt er um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir og láta fara fram grenndarkynningu sem felst í því að nágrönnum sem hagsmuna eiga að gæta er kynnt málið og gefinn kostur á að tjá sig. Ekki er í lögunum gerður greinarmunur á framkvæmdum sem þegar eru byggðar og fyrirhuguðum framkvæmdum hvað skylduna varðar, enda er um að ræða skipulagslega meðferð umsóknar þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir. Skipulagsstofnun telur því að byggingarnefnd hafi borið að senda byggingarleyfisumsókn kærenda til skipulagsnefndar til faglegrar umfjöllunar og grenndarkynningar, með þeim gögnum sem gerð er krafa um í byggingarreglugerð að skuli fylgja slíkum umsóknum, hafi umsóknin þannig verið tæk til umfjöllunar.
Að lokinni skipulagsumfjöllun skipulagsnefndar í kjölfar grenndarkynningar skv. framangreindum ákvæðum bar byggingarnefnd að taka afstöðu til byggingarleyfisumsóknar kærenda. Ef byggingarnefnd hefði komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri heimilt á grundvelli núgildandi laga og reglugerða um skipulags- og byggingarmál að fallast á umsóknina, hefði í kjölfarið verið unnt að grípa til viðurlaga. Skipulagsstofnun telur slíkt þó vera sjálfstætt mál, sem byggjast verði á efnislegri niðurstöðu umfjöllunar um byggingarleyfisumsókn kærenda, þar sem slík umsókn lá fyrir.
Skipulagsstofnun telur að þar sem byggingaryfirvöld á Akureyri fóru ekki að ákvæðum skipulags- og byggingarlaga og -reglugerða við umfjöllun um umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir óleyfisframkvæmdum á lóð þeirra verði ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir byggingarnefnd að taka málið upp að nýju. Í slíkri umfjöllun verði byggingarnefnd að ganga úr skugga um að byggingarleyfisumsókn fylgi þau gögn sem gert er ráð fyrir í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Umsóknin ásamt fullnægjandi gögnum fari svo til skipulagsnefndar, sem láti fara fram grenndarkynningu og taki að því loknu afstöðu til umsóknarinnar út frá skipulagslegum forsendum. Að slíkri umfjöllun lokinni taki byggingarnefnd efnislega afstöðu til umsóknarinnar. Í kjölfarið verði svo, eftir atvikum tekin afstaða til beitingar viðurlagaákvæða.“
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið hafa kærendur reist umfangsmiklar viðbyggingar við hús sitt að Helgamagrastræti 10 á Akureyri án þess að hafa fengið leyfi byggingarnefndar til þeirra framkvæmda. Verður helst ráðið af málsgögnum að framkvæmdir þessar hafi staðið yfir með hléum allt frá árinu 1992 og fram til haustsins 1997. Með framkvæmdum þessum var gróflega brotið gegn ákvæðum þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 um byggingarleyfi o.fl. og gegn ýmsum ákvæðum þágildandi byggingarreglugerðar nr. 177/1992.
Með bréfi bæjarlögmannsins á Akureyri, dags. 22. september 1997, var kærendum formlega tilkynnt um stöðvun framkvæmda og þeim gert að fjarlægja ólögmæta byggingarhluta. Verður við það að miða að kærendur hafi þá látið af framkvæmdum, svo sem þau halda fram, en ekki verður ráðið af gögnum málsins að gerð hafi verið úttekt á verkstöðu á byggingarstað þegar framkvæmdirnar voru stöðvaðar, svo sem þó hefði verið nauðsynlegt.
Fyrir liggur að sama dag og kærendum var ritað framannefnt bréf sendi bæjarlögmaður sýslumanninum á Akureyri bréf þar sem þess er óskað að sýslumaður ljái atbeina sinn til þess að knýja kærendur til að hlíta fyrirmælum byggingarfulltrúa. Er jafnframt tekið fram í bréfum bæjarlögmanns til kærenda og sýslumanns, að verði fyrirmælum byggingarfulltrúa ekki hlítt muni verða óskað eftir því að farið verði með málið að hætti opinberra mála.
Í nefndu bréfi bæjarlögmanns til kærenda er ekki getið neinna réttarheimilda, en í bréfi hans til sýslumanns er vísað til 31. greinar þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978, sem við átti um úrræði þau sem byggingarfulltrúi hugðist grípa til gegn kærendum vegna hinna leyfislausu byggingarframkvæmda þeirra.
Í 2. mgr. 31. greinar laga nr. 54/1978 var kveðið svo á að hlítti byggingaraðili ekki fyrirmælum byggingarfulltrúa og lögreglu um stöðvun eða brottnám framkvæmda skyldi fara með málið að hætti opinberra mála. Þegar ljóst var að kærendur sinntu ekki kröfum um brottnám hinna ólögmætu framkvæmda bar byggingarfulltrúa, sem fyrirsvarsmanni almenningshagsmuna, að hlutast til um að höfðað yrði opinbert mál á hendur kærendum, í samræmi við tilvitnað ákvæði, ef ætlun hans var að knýja fram niðurrif hinna ólöglegu byggingarhluta. Hefði í slíku máli fengist dómsúrlausn um kröfur byggingaryfirvalda um brottnámið, sbr. c lið 2. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 91/1991. Með því að láta undir höfuð leggjast að hlutast til um málshöfðun verður að telja að byggingarfulltrúi hafi í raun fallið frá því að beita úrræðum 31. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sérstaklega þegar haft er í huga að honum var einungis heimilt, en ekki skylt, að krefjast niðurrifs samkvæmt ákvæðinu. Verður því ekki, við úrlausn kærumáls þessa, litið til þeirra ákvarðana, sem teknar höfðu verið um að beita kærendur þvingunarúrræðum haustið 1997.
Með hinni kærðu ákvörðun frá 5. apríl 2000 var byggingarnefnd Akureyrar að afgreiða umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir þeim viðbyggingum, sem um er fjallað í málinu. Þá var jafnframt afgreidd umsókn þeirra um stækkun lóðar. Ekki er í gildi formlegt deiliskipulag fyrir lóðina að Helgamagrastræti 10 eða aðliggjandi svæði, enda verður skipulags- og byggingarskilmálum fyrir lóðina ekki jafnað til deiliskipulags. Bar því að fara með umsókn kærenda í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og átti skipulagsnefnd að hlutast til um grenndarkynningu vegna umsóknarinnar. Verður að skilja umrætt ákvæði svo að grenndarkynning skuli fara fram þegar sótt er um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi óháð því hvort umsóknin tekur til mannvirkja sem þegar hafa verið byggð eða fyrirhugað er aðbyggja. Eðli máls samkvæmt á grenndarkynning þó, eftir því sem við á, að fara fram áður en framkvæmdir hefjast, enda verður markmiðum hennar vart náð með öðrum hætti. Þessa ákvæðis var ekki gætt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og getur málsrannsókn bæjarlögmanns ekki komið í stað grenndarkynningar í málinu.
Þá skorti á að fyrir byggingarnefnd lægju fullnægjandi uppdrættir og gat umsókn kærenda ekki komið til efnislegrar afgreiðslu án þess að úr því væri bætt.
Þar sem hvorki lá fyrir niðurstaða lögmætrar grenndarkynningar né umsögn skipulagsnefndar eða fullnægjandi gögn til afgreiðslu málsins var ákvörðun byggingarnefndar um að synja umsókn kærenda haldin svo verulegum annmörkum að ógildingu varðar.
Auk synjunar á umsókn kærenda fólst í hinni kærðu samþykkt byggingarnefndar ákvörðun um að beita þvingunarúrræðum, sambærilegum þeim sem áður höfðu verið ákvörðuð en ekki framfylgt. Líta verður á þessa ákvörðun sem sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun, óháða afgreiðslu byggingarnefndar á umsókn kærenda um byggingarleyfi. Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi verið unnt að taka svo íþyngjandi ákvörðun án þess að gætt væri ákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt. Bar byggingarnefnd að gera kærendum grein fyrir fyrirætlunum sínum um að beita þvingunarúrræðum áður en til þess gat komið að ákvörðun um þau yrði tekin. Þá fullnægði ákvörðun byggingarnefndar um niðurrif ekki þeim kröfum um skýrleika sem gera verður til stjórnvaldsákvarðana af þessu tagi, en í ákvörðuninni er vísað til merkinga byggingarhluta með rómverskum tölum á uppdrætti, þar sem fyrir eru hliðstæðar merkingar á þversniðum. Var þessi framsetning til þess fallin að valda misskilningi og óvissu um það hvað fælist í hinni kærðu ákvörðun. Af framangreindum ástæðum verður ekki hjá því komist að fella ákvörðun byggingarnefndar um niðurrif hinna ólögmætu byggingarhluta úr gildi.
Þegar kærendum var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun með bréfi, dags. 19. apríl 2000, var þeim greint frá bókun byggingarnefndar í málinu í heild en bókunin var felld inn í meginmál bréfsins. Ljóst er að á blaðsíðuskilum í bréfinu hefur fallið niður ein lína og veldur þessi misritun því að ákvörðun byggingarnefndar um að setja kærendum frest til að skila raunteikningum (aðalteikningum) að húsi sínu, að viðlögðum dagsektum, verður illa skiljanleg. Má og ráða af máltilbúnaði kærenda að þau hafa misskilið þennan lið í hinni kærðu ákvörðun. Þar sem þessi liður í ákvörðuninni var bundinn tímamörkum og ekki birtur kærendum með fullnægjandi hætti, sbr. 20 gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hann einnig felldur úr gildi.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi í heild sinni en hafna verður þeirri kröfu kærenda að staðfest verði að ekki sé heimilt að fjarlægja umrædda hluta byggingarinnar og að byggingarnefnd beri að veita leyfi fyrir þeim. Er það ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að taka umsókn kærenda um byggingarleyfi til afgreiðslu með slíkum hætti. Hins vegar er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kærenda um byggingarleyfi til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu hennar í samræmi við gildandi ákvæði skipulags- og byggingarlaga og að gættum ákvæðum stjórnsýslulaga.
Úrskurðarnefndin fellst á þá afstöðu byggingarnefndar, sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun, að gera verði fullnægjandi rannsókn á burðarvirkjum og öryggi þeirra byggingarhluta, sem til álita kann að kom að samþykkja, enda samrýmist slíkt skilyrði ákvæði 3. mgr. 41. gr. og 5. mgr. 42. gr. laga nr. 73/1997.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna og sumarleyfa svo og vegna þess að einstök gögn frá kærendum og Akureyrarbæ reyndust misvísandi og olli það töfum við gagnaöflun í málinu.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Akureyrar frá frá 5. apríl 2000 er felld úr gildi í heild sinni. Hafnað er kröfu kærenda um að staðfest verði að ekki sé heimilt að fjarlægja umrædda hluta byggingarinnar að Helgamagrastræti 10 á Akureyri og að byggingarnefnd beri að veita leyfi fyrir þeim. Lagt er fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kærenda um byggingarleyfi til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu hennar í samræmi við gildandi ákvæði skipulags- og byggingarlaga og að gættum ákvæðum stjórnsýslulaga.
