Ár 2000, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur, aðalmaður í nefndinni og Jóhannes Rúnar Jóhannsson hdl, varamaður.
Fyrir var tekið mál nr. 22/1999; endurupptaka stjórnsýslukæru G frá 7. september 1997.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags. 7. september 1997, kærði G, Berjarima 27, Reykjavík til umhverfisráðherra þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. júní 1997 að synja umsókn hans um leyfi til að byggja skjólvegg og garðáhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima. Af hálfu ráðuneytisins var kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað með úrskurði uppkveðnum hinn 20. janúar 1998.
Kærandi vildi ekki una þessum málalokum. Sneri hann sér til umboðsmanns Alþingis hinn 11. febrúar 1998 og kvartaði yfir málsmeðferð ráðuneytisins í kærumálinu. Tók umboðsmaður kvörtun þessa til meðferðar og skilaði ítarlegu áliti um hana hinn 22. febrúar 1999. Komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að meðferð ráðuneytisins á stjórnsýslukæru G frá 7. september 1997 hafi verið áfátt. Hafi bæði skort á að andmælaréttur kæranda væri virtur og að málið væri rannsakað á fullnægjandi hátt. Í niðurlagi álits síns beinir umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hlutist til um að mál kæranda verði endurupptekið af þar til bæru stjórnvaldi, verði eftir því leitað, en ekki er í álitinu tekin afstaða til þess hvort ráðuneytinu eða úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri að fjalla um málið ef til endurupptöku þess komi.
Með vísun til álits umboðsmanns Alþingis óskaði kærandi þess, með bréfi til umhverfisráðuneytisins hinn 26. mars 1999, að málið yrði endurupptekið. Ráðuneytið framsendi erindi kæranda til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 4. maí 1999, enda taldi ráðuneytið að nefndinni bæri að fjalla um málið. Skjöl málsins bárust nefndinni nokkru síðar. Úrskurðarnefndin féllst á þau sjónarmið ráðuneytisins að henni bæri að fjalla um erindi kæranda og var honum tilkynnt sú afstaða með bréfi, dags. 9. ágúst 1999. Jafnframt var honum gefinn kostur á að gera grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. september 1999, vísaði kærandi til fyrirliggjandi gagna í málinu og kvaðst engu hafa þar við að bæta.
Úrskurðarnefndin aflaði af sjálfsdáðum lóðarleigusamnings um lóðina nr. 27-29 við Berjarima og skilmála borgarverkfræðings um mannvirki á lóðinni og um frágang lóðar, en skilmálar þessir eru settir fram í skipulagsskilmálum fyrir Rimahverfi. Gögn þessi bárust nefndinni hinn 25. og 26. nóvember 1999 og voru þau kynnt kæranda. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. desember 1999, reifar kærandi nánar sjónarmið sín og málsástæður í málinu eftir að hafa kynnt sér þau gögn, sem nefndin hafði aflað. Í kæru sinni til umhverfisráðherra 7. september 1997 krefst kærandi þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt á þá leið að honum verið heimilað að byggja skjólvegg og áhaldageymslu á lóðinni nr. 27 við Berjarima. Verður ekki annað ráðið af bréfum kæranda til úrskurðarnefndarinnar en að hann geri þessa sömu kröfu fyrir nefndinni.
Málavextir: Hinn 16. apríl 1997 ritaði byggingarfulltrúinn í Reykjavík bréf til kæranda þar sem þess var krafist að skúrbygging, sem hann hafði reist án heimildar byggingarnefndar á lóð sinni að Berjarima 27, yrði fjarlægð. Var kæranda veittur 30 daga frestur til þeirrar framkvæmdar. Í stað þess að verða við fyrirmælum byggingarfulltrúa um að fjarlægja umræddan skúr lagði kærandi fyrir byggingarnefnd umsókn, dags. 16. maí 1997, um byggingarleyfi fyrir skúrnum sem áhaldageymslu, ásamt fyrirhuguðum skjólvegg. Á fundi byggingarnefndar 29. maí 1997 var afgreiðslu umsóknarinnar frestað og þeim tilmælum beint til kæranda að framkvæmdinni yrði breytt á þann veg að skúrinn og girðingin yrðu færð aftar á lóðina. Var uppdráttum að framkvæmdinni þá breytt á þann veg að grindverk var fært 50 cm aftar á lóðina en staðsetning áhaldageymslu var óbreytt. Á fundi byggingarnefndar 26. júní 1997 var umsókninni synjað. Með bréfi, dags. 18. júlí 1997, óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun og var þeirri beiðni hans svarað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. september 1997. Í rökstuðningnum er frá því greint að byggingarleyfisumsókninni hafi verið synjað þar sem ekki hafi verið gerðar þær breytingar á uppdráttum sem byggingarnefnd hefði óskað eftir er hún frestaði afgreiðslu erindisins. Síðan segir: „Í umræðum á báðum fundum [byggingarnefndar] kom fram að nefndin teldi að staðsetning skúra og grindverks svo framarlega á lóð hefði veruleg áhrif til hins verra á götumyndina. Með samþykkt erindisins væri jafnframt gefið óæskilegt fordæmi fyrir kofa- og skúrabyggingum á áberandi stöðum á lóðum í nýjum hverfum. Synjun nefndarinnar kemur ekki í veg fyrir að hægt sé að sækja um byggingarleyfi að nýju, enda verði staðsetningu skúrs breytt í samræmi við ábendingar nefndarinnar. Jafnframt þyrfti að lagfæra nokkur atriði á uppdráttum sem ekki eru í samræmi við reglur um frágang.“ Kærandi krafðist ógildingar synjunar byggingarnefndarinnar með stjórnsýslukæru til umhverfisráðuneytisins, dags. 7. september 1997. Í kærunni var einkum á því byggt að byggingarnefnd hefði ekki tilfært nein lagarök er hafi heimilað henni að synja um útgáfu byggingarleyfis. Umhverfisráðuneytið leitaði við meðferð sína á málinu eftir umsögnum byggingarnefndar Reykjavíkur og skipulagsstjórnar ríkisins í samræmi við ákvæði 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978. Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 8. október 1997, sem byggði á tillögu skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, eru rakin þau sjónarmið er fram komu í fyrrgreindu bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 1. september 1997. Síðan segir þar: „Skipulagsskilmálar fyrir Rimahverfi voru samþykktir í skipulagsnefnd 19. febrúar 1990 og í borgarráði 20. febrúar 1990. Í skilmálunum segir svo um húsagerðir gr. 1.0.6.: „Húsagerðir eru frjálsar að öðru leyti en því, sem mæliblöð, hæðarblöð og skýringarteikningar í þessum skilmálum gefa til kynna. Ekki eru sérstakar kvaðir um val á byggingarefnum, en athygli er vakin á því, að 5 metra lágmarksfjarlægð verður að vera að lóðarmörkum, ef reisa á óvarin timburhús.“ Í gr. 1.0.8. um byggingarreit segir: „Byggingarreitir eru sýndir á mæliblöðum og skulu hús standa innan þeirra. Útbyggingar mega ná út að ytri byggingarreit, þó mega þær ekki vera meira en 1/3 af viðkomandi hlið. Byggingarlína er bundin, þar sem lína er heil og skal hluti húss snerta þá línu. Aðrar hliðar byggingarreits sýna lágmarksfjarlægð frá lóðarmörkum.“ Í gr. 1.0.9. um frágang lóða segir m.a.: „Lóðarhafi sér sjálfur um framkvæmdir á lóð sinni og ber ábyrgð á, að þær séu í samræmi við samþykktar teikningar og uppgefnar hæðartölur. Skjólveggir skulu sýndir á byggingarnefndarteikningum.“ Samkvæmt framansögðu er ljóst að uppdrættir þeir sem synjað var á fundi byggingarnefndar þann 26. júní 1997 uppfylltu ekki þær kröfur sem byggingarnefnd gerði né heldur uppfylltu þeir ákvæði skipulagsskilmála. Með vísan til þessa leggur undirritaður til við byggingarnefnd að hún mælist til þess við umhverfisráðherra, að krafa kæranda verði ekki tekin til greina.“
Umsögn skipulagsstjórnar ríkisins er dags. 15. október 1997. Í henni segir meðal annars: „Um girðingu lóða er fjallað í grein 5.11 í byggingarreglugerð nr. 177/1992. Í grein 5.11.2 eru byggingarnefnd veittar heimildir til að ákvarða gerð girðingar eða banna girðingu lóðar ef skipulagi er svo háttað að girðing er talin óþörf, til lýta eða rétt talið að girt sé með tilteknum hætti. Í ákvæðinu er gert að skilyrði að skipulagi sé svo háttað. Verður að telja að átt sé við deiliskipulag. Ekki hefur verið staðfest eða samþykkt deiliskipulag fyrir það svæði sem hér er til umfjöllunar. Í byggingarskilmálum fyrir svæðið eru ekki ákvæði um skúrabyggingar eða grindverk. Skipulagsstjórn ríkisins samþykkti eftirfarandi um erindið á fundi sínum hinn 15. október 1997: „Skipulagsstjórn ríkisins telur, að þar sem að í byggingarskilmálum fyrir Berjarima 27 er ekki tekið fram hvernig háttað skuli girðingu inni á lóð eða um staðsetningu skúrbygginga, hefði byggingarnefnd átt að vísa byggingarleyfisumsókn kæranda til umfjöllunar skipulagsnefndar áður en hún tók afstöðu til erindisins. Stefnumörkun um girðingar og skúrabyggingar á svæðinu í heild ætti að liggja fyrir áður en erindið er afgreitt, enda telur byggingarnefnd málið hafa áhrif á götumynd og gefa fordæmi fyrir kofa- og skúrabyggingar í nýjum hverfum.“
Í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins, dags. 20. janúar 1998, segir svo: „Samkvæmt þeim uppdráttum sem fylgdu umsókn kæranda, dags. 16.5.1997, um leyfi til að byggja skjólvegg og áhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima er skjólveggurinn áfastur við bifreiðageymslu hússins nr. 27, sem er byggð út að ytri byggingarreit og áhaldageymslan byggð að lóðarmörkum lóðarinnar nr. 25-23. Hvort tveggja brýtur í bága við ákvæði 1.0.6. og 1.0.8. í skipulagsskilmálum fyrir Rimahverfi sem samþykktir voru í skipulagsnefnd Reykjavíkur 19.2.1990 og í borgarráði 20.2.1990, sbr. 2. mgr. gr. 4.2. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, þar sem segir að 5 metra lágmarksfjarlægð verði að vera að lóðarmörkum ef reisa eigi óvarin timburhús og að útbyggingar megi ná út að ytri byggingarreit. Með vísan til framanritaðs er þegar af þeim ástæðum sem þar eru raktar ekki efni til annars en að staðfesta synjun byggingarnefndar. […] Úrskurðarorð. Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26.6.1997 um að synja umsókn um leyfi til að byggja skjólvegg og garðáhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima skal óbreytt standa.“
Eins og áður er getið kvartaði kærandi til umboðsmanns Alþingis vegna framangreindrar afstöðu ráðuneytisins. Mælist umboðsmaður til þess að málið verði endurupptekið ef eftir því verði leitað og hefur úrskurðarnefndin, að ósk kæranda, tekið málið til meðferðar í samræmi við niðurstöðu álits umboðsmanns Alþingis.
Málsrök kæranda: Kærandi kveður áhaldageymslu þá, sem um er deilt í málinu, hafa verið ætlaða til þess að geyma í henni ýmis konar dót ásamt tjaldvagni eða kerru. Bílskúr sá er fylgi húsinu nýtist ekki til þeirra nota þar sem geymslu fyrir íbúðina hafi verið komið fyrir í skúrnum. Telur kærandi að það hafi verið mistök af hálfu byggingarnefndar að samþykkja slíkt fyrirkomulag. Kærandi telur hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar ekki reista á málefnalegum grundvelli. Staðsetning áhaldageymslu og grindverks á mótum bílaplans og lóðar hljóti að teljast eðlileg og í samræmi við það sem almennt tíðkist. Ákvörðun byggingarnefndar sé ekki í samræmi við lögmætisregluna enda hafi ekki verið sýnt fram á að mannvirki þau, sem um hafi verið sótt, fari í bága við settar reglur. Ekki sé hægt að beita ákvæðum byggingarskilmála um þessi mannvirki þar sem þeir taki einungis til húsa, en umrædd mannvirki geti ekki talist hús. Kæran snúist um það hvaða lagastoð sé fyrir því að kærandi þurfi að staðsetja grindverk og skúr aftar á lóðinni en hann telji æskilegt, en telja verði að heimilt sé að reisa mannvirkin á lóðinni. Að öðrum kosti hefði byggingarnefnd ekki mælst til þess að þau yrðu færð aftar á lóðina svo sem nefndin hafi gert er umsókn um mannvirkin hafi fyrst komið þar til umfjöllunar. Undir þessi sjónarmið taki umboðsmaður Alþingis í áliti sínu hinn 22. febrúar 1999.
Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur: Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er vísað til greinargerðar nefndarinnar til umhverfisráðuneytisins, dags. 8. október 1997. Er áréttað að umsókn kæranda hafi ekki verið talin samræmast skipulagsskilmálum hverfisins. Skipulags- og umferðarnefnd hafi áður fjallað um skipulag umrædds svæðis og samþykkt skipulagsskilmála þess. Skúrbygging sú sem kærandi hafi reist hafi bæði verið utan byggingarreits og of nálægt lóðarmörkum. Þá hafi eigandi Berjarima 25 sótt um leyfi til samsvarandi bygginga á lóð sinni á sama tíma og sé ljóst að hefðu umsóknir þessar verið samþykktar hefði það haft í för með sér byggingu 16,8 fermetra timburbyggingar á mörkum lóðanna. Ákvörðun byggingarnefndar um að gefa umsækjanda kost á að færa mannvirkin aftar á lóðina hafi verið byggð á því að hugsanlega væri hægt að samþykkja áhaldageymslu og skjólgirðingu á lóðinni, sem væru samkvæmt ákvæðum byggingarreglugerðar og féllu betur að umhverfi hvað stærð og staðsetningu varðaði, að fengnu samþykki skipulags- og umferðarnefndar. Kærandi hafi hins vegar ekki fallist á að breyta staðsetningu áhaldageymslunnar og hafi umsókninni því verið hafnað.
Sætisvikning: Vegna fyrri afskipta af meðferð máls kæranda í umhverfisráðuneytinu vék Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur, aðalmaður í úrskurðarnefndinni, sæti í málinu. Tók fastur varamaður hennar, Jóhannes Rúnar Jóhannsson, héraðsdómslögmaður, sæti hennar í nefndinni við meðferð málsins.
Niðurstaða: Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 22. febrúar 1999 er ekki tekin afstaða til þess álitaefnis hvort umhverfisráðherra eða úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri að fjalla um endurupptöku málsins. Beinir umboðsmaður þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að málið verði endurupptekið af þar til bærum aðila, komi fram ósk um það frá kæranda.
Eftir að beiðni um endurupptöku barst ráðuneytinu var málið framsent úrskurðarnefndinni til meðferðar. Tók úrskurðarnefndin til athugunar það álitaefni um lagaskil, sem vikið er að í áliti umboðsmanns Alþingis, en ekki er í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 tekin afstaða til þess hvort umhverfisráðherra eða úrskurðarnefndin skuli, eftir gildistöku laganna, úrskurða um ákvarðanir, sem teknar voru fyrir það tímamark. Þá er ekki tekið á því í lögunum hvert skuli beina óskum um endurupptöku mála, sem úrskurðuð voru af ráðuneytinu fyrir gildistöku laganna.
Í framkvæmd urðu lagaskilin með þeim hætti að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála tók til meðferðar kærur sem bárust eftir gildistöku laganna, hinn 1. janúar 1998, en ráðuneytið lauk meðferð þeirra kærumála sem þá voru þar til meðferðar. Þótti þessi framkvæmd best samrýmast ákvæðum laganna um kæruheimildir, sem kveða á um að skjóta megi tilgreindum ákvörðunum byggingarnefnda og sveitarstjórna til úrskurðarnefndarinnar, án nokkurs fyrirvara um að máli skipti hvenær hin kærða ákvörðun kunni að hafa verið tekin. Við gildistöku laganna voru jafnframt felld úr gildi ákvæði eldri byggingarlaga um rétt til málskots til umhverfisráðherra og varð það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að eftir gildistöku laga nr. 73/1997 hefðu ekki verið í gildi heimildir til þess að skjóta ákvörðunum byggingarnefnda eða sveitarstjórna um byggingar- og skipulagsmál til ráðherra, að minnsta kosti ekki þeim ákvörðunum sem berum orðum hefðu verið felldar undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar við gildistöku laganna. Í ljósi þessa taldi úrskurðarnefndin sér skylt að taka afstöðu til beiðni kæranda um endurupptöku kærumáls hans og féllst nefndin á beiðni hans um endurupptöku málsins.
Úrskurðarnefndin er sammála því áliti umboðsmanns Alþingis að við meðferð umræddrar stjórnsýslukæru í umhverfisráðuneytinu hafi þess ekki verið gætt að kynna kæranda ný rök er fram komu í umsögn byggingarnefndar til ráðuneytisins og að með því hafi andmælaréttur verið brotinn á honum. Einnig hafi nokkuð skort á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en úrskurður var felldur í málinu. Þykja þessir annmarkar leiða til þess að taka beri mál kæranda til efnislegrar meðferðar að nýju og fjalla um það í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis.
Í áliti sínu kemst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að mannvirki þau, sem um er fjallað í málinu, hafi verið byggingarleyfisskyld og að um þau hafi því gilt ákvæði þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, og byggingarreglugerðar nr. 177/1992, með síðari breytingum. Er úrskurðarnefndin sammála þessu áliti. Var kæranda því óheimilt að reisa umrædda áhaldageymslu og grindverk án tilskilins leyfis byggingarnefndar.
Eftir að krafa kom fram um að kærandi fjarlægði skúr þann er hann hafði byggt á lóð sinni án tilskilins leyfis byggingarnefndar lagði hann fyrir byggingarnefnd umsókn um leyfi fyrir skúrnum, ásamt fyrirhuguðu grindverki. Af bókun byggingarnefndar um umsóknina verður ráðið að vilji hafi verið af hálfu nefndarinnar til þess að koma til móts við óskir kæranda um leyfi fyrir áhaldageymslu að því tilskyldu að henni yrði komið fyrir aftar á lóðinni. Féllst kærandi ekki á skilmála nefndarinnar og var umsókn hans þá hafnað. Er það meginálitaefni máls þessa, hvort byggingarnefnd hafi verið heimilt að setja kæranda skilyrði um staðsetningu áhaldageymslunnar og þá einnig hvort synjun nefndarinnar á umsókn kæranda hafi verið lögmæt.
Eins og að framan er rakið vitnaði byggingarnefnd í greinargerð sinni til umhverfisráðuneytisins til skipulagsskilmála Rimahverfis og taldi umsókn kæranda ekki samrýmast þeim. Skilmálar þessir voru samþykktir af skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur hinn 19. febrúar 1990 og í borgarráði hinn 20. febrúar 1990. Úrskurðarnefndin telur að jafnvel þótt skilmálar þessir hafi ekki verið auglýstir sem deiliskipulag hverfisins séu þeir bindandi gagnvart lóðarhöfum og eigendum fasteigna þar, enda er í leigusamningum um lóðir á svæðinu ákvæði um að lóðarhöfum sé skylt að hlíta skilmálum borgarverkfræðings um mannvirki á lóðunum og um frágang lóða.
Samkvæmt umræddum skipulagsskilmálum virðist ekki gert ráð fyrir að einstakar lóðir á svæðinu séu girtar. Verður heldur ekki séð að slíkra girðinga sé þörf. Telur úrskurðarnefndin að eins og skipulagsskilmálunum hverfisins sé háttað hafi byggingarnefnd verið heimilt, með stoð í grein 5. 11. 2 í byggingarreglugerð nr. 177/1992, að setja kæranda skilyrði um fyrirhugaða girðingu og áhaldageymslu eða eftir atvikum að hafna umsókninni.
Skúr sá sem um er deilt í málinu er umtalsvert og varanlegt byggingarleyfisskylt mannvirki. Verður að gera þá kröfu að við afgreiðslu byggingarleyfis fyrir mannvirki af þessu tagi sé gætt byggingarskilmála um byggingar á lóð og ákvæða byggingarreglugerðar um lágmarksfjarlægð frá lóðarmörkum og bil milli húsa. Verður ekki fallist á að reglum þessum verði einungis beitt um íverustaði mann og dýra, eins og kærandi heldur fram, enda geta mannvirki, slík sem hér um ræðir, bæði haft umtalsverð áhrif á næsta nágrenni og skapað hættu fyrir nærliggjandi byggingar. Við afgreiðslu umsóknar kæranda var byggingarnefnd því rétt að líta til byggingarskilmála svæðisins og ákvæða í grein 5.9. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 um bil milli húsa og fjarlægð frá lóðarmörkum. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að óheimilt hefði verið að veita byggingarleyfi það sem um var sótt að óbreyttu. Kom því ekki til álita að afstaða skipulags– og umferðarnefndar gæti haft þýðingu við afgreiðslu málsins í byggingarnefnd.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna beri kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. júní 1997 um að synja umsókn hans um leyfi til að byggja skjólvegg og áhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima í Reykjavík.
