Árið 2022, föstudaginn 4. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Kristín Benediktsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 21/2022, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 541.200 vegna mengunareftirlits árið 2020.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Norðurá bs. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að leggja viðbótargjald á fyrirtækið að fjárhæð kr. 541.000 vegna mengunareftirlits árið 2020. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og til vara að sú fjárhæð sem innheimt sé verði lækkuð til muna.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 7. apríl 2022.
Málavextir: Kærandi hefur starfsleyfi frá Umhverfisstofnun fyrir urðun úrgangs á urðunarstaðnum við Stekkjarvík í landi Sölvabakka, Blönduósbæ. Starfsleyfið var gefið út í samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs. Gjaldskrá Umhverfisstofnunar, nr. 535/2015 gildir um gjöld vegna reglubundins eftirlits sem og vegna viðbótareftirlits, vanefnda eða rökstuddra kvartana sem greiðast sérstaklega skv. gjaldskrá, sbr. 5. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit.
Á grundvelli 4. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 mat Umhverfisstofnun áhættu af starfsemi kæranda svo að fara skyldi í tvö eftirlit, vettvangsheimsóknir, á árinu 2020 og fóru þau fram 20. maí og 13. nóvember það ár. Samkvæmt 25. gr. gjaldskrárinnar er árlegt gjald fyrir eftirlit í 2. gjaldflokki, sem kærandi fellur í, kr. 724.000. Byggir gjaldið á þeim forsendum að 42 klst. sé varið í eftirlitið. Með bréfi, dags. 9. apríl 2021, var kæranda tilkynnt að skráðir tímar í verkbókhaldi stofnunarinnar hefðu verið umtalsvert fleiri og að innheimt yrði viðbótargjald vegna 41 klst. eða kr. 541.000 fyrir viðbótarvinnu. Kærandi andmælti álagningu viðbótargjaldsins 15. s.m. sem Umhverfisstofnun svaraði með bréfi, dags. 3. júní s.á., þar sem fram kom að stofnunin teldi ekki hafa komið fram upplýsingar sem gæfu tilefni til að breyta fyrri ákvörðun.
Hinn 8. júní 2021 gaf Umhverfisstofnun út reikning fyrir viðbótargjaldi með gjalddaga sama dag og eindaga 8. júlí s.á. Kærandi fór fram á frekari rökstuðningi með bréfi, dags. 3. júlí s.á, og svaraði Umhverfisstofnun með bréfi, dags. 24. september s.á. þar sem fram kom að stofnunin hefði lagt fram gögn úr verkbókhaldi stofnunarinnar og gefið skýringar á því í hverju tímaskráningin hefði falist og hvers vegna hún hafi orðið jafn mikil og raunin var. Ekki hefði verið um óeðlilega marga tíma að ræða og beinlínis væri gert ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimt væri tímagjald vegna þeirrar vinnu sem færi í eftirlit umfram fastagjald.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að rökstuðningur Umhverfisstofnunar fyrir viðbótarvinnu vegna umfangsmikils eftirlits 2020 hafi verið frekar almennur og takmarkaður og að mestu hafi verið vísað til tímaskráninga starfsmanna. Ekki sé samræmi milli þeirra tíma sem tilgreindir séu í bréfum stofnunarinnar frá 9. apríl og 3. júní 2021 en í öðru bréfinu hafi verið tilgreindir 83 tímar en í hinu 78 tímar. Erfitt væri fyrir kæranda að átta sig á út frá yfirliti yfir tímaskráningar hvað hafi legið að baki þeim tímum sem þar væru skráðir. Í örfáum tilvikum væru settar inn skýringar við einstaka færslur en almennt séu skýringarnar rýrar eða engar. Ekki hafi verið með skýrum hætti verið færð rök fyrir því hvað hafi leitt til þess að þörf hafi verið á svo mikilli fjölgun á tímum við eftirlitið miðað við fyrri ár, sérstaklega þar sem frávik frá skilyrðum starfsleyfis hafi verið fátíð. Meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kveði á um að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Einnig skuli þess gætt að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Svo virðist sem Umhverfisstofnun telji sig hafa ótakmarkaðar heimildir til að ákveða viðbótarvinnu sem sé umfram hið fasta árgjald og að nægjanlegt væri að vísa til tímaskráningar starfsmanna.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að hún byggi gjaldtökuheimild sína vegna eftirlits á 2. tl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þar sem fram komi að stofnuninni sé heimilt að taka gjald fyrir eftirlit, þ.m.t. sýnatöku. Einnig sé gjaldtökuheimild að finna í 4. mgr. 65. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Á grundvelli þessara gjaldtökuheimilda setji ráðherra, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda.
Kveðið sé á um gjald fyrir vinnu við eftirlit með starfsleyfisskyldri starfsemi í 25. gr. gjaldskrárinnar. Þegar vinna stofnunarinnar við eftirlit með mengandi starfsemi sé innan þess tímaramma er birtist í 2. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar sé grunngjald innheimt. Með grunngjaldinu séu áætlaðir tímar vegna eftirlits fyrir þá rekstraraðila sem um ræði. Stofnunin leggi áherslu á að um sé að ræða áætlun sem taki til margra mismunandi rekstraraðila og hafi stofnunin því heimild til innheimtu viðbótargjalds þegar eftirlit með rekstraraðila verði umfangsmeira en gert sé ráð fyrir í gjaldskrá.
Í 1. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 komi fram að eftirlit með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti og hollustuhátta. Mengunarvarnareftirlit sé skilgreint í 4. mgr. 3. gr. laganna þar sem komi fram að mengunarvarnaeftirlit taki til eftirlits með eiturefnum og hættulegum efnum og fræðslu um þessi mál. Vöktun umhverfisins teljist til mengunarvarnaeftirlits. Af þessu megi ráða að mengunarvarnaeftirlit stofnunarinnar með rekstraraðilum skv. viðaukum I-III skuli vera nokkuð víðtækt, sbr. orðalag 1. mgr. 54. gr. Vinna eftirlitsmanna vegna eftirlits skv. lögum nr. 7/1998 felist ekki einungis í eftirlitsferðinni sjálfri heldur sé margt fleira sem í eftirliti felist, t.d. úrvinnsla frávika og annarra atvika, kvartana, fyrirspurna, yfirferð ýmissa gagna, mælinga, umhverfisvöktunar, samráðsfundir, kynningarfundir og aðrir fundir. Verði einhver af þessum atriðum umfangsmeiri en búist var við sé viðbúið að vinna við eftirlit verði yfirgripsmeiri en gert sé ráð fyrir skv. gjaldskrá stofnunarinnar.
Í 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar séu talin upp nokkur atriði sem geti leitt til þess að vinna við eftirlit sé umfangsmeiri en skv. grunngjaldi 2. mgr. 25. gr. Í 3. mgr. segi að verði eftirlit umfangsmikið, t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila, skuli innheimta tímagjald sem því nemi skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Sú upptalning sé ekki tæmandi. Önnur og fleiri tilvik gætu því fallið undir ákvæðið. Bent sé á að eitt þeirra atriða sem talin séu upp í ákvæðinu, þ.e. ófullnægjandi upplýsingar frá rekstraraðila, eigi við í málinu.
Gert sé ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimta skuli tímagjald vegna þeirrar vinnu sem fari í vinnslu leyfisins umfram grunngjald, sbr. orðalag 3. mgr. 25. gr. Sú forsenda sem búi þar að baki sé sú að kostnaður vegna vinnu stofnunarinnar við eftirlit með starfseminni eigi samkvæmt greiðslureglu umhverfisréttarins og mengunarbótareglu ekki að falla á almenning heldur rekstraraðila. Að sama skapi sé um að ræða þjónustugjald, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að greiddur sé raunkostnaður fyrir veitta þjónustu. Eins og sjá megi á yfirliti tímaskráningar hafi vinnan við eftirlitið verið sundurliðuð eftir því hverju viðkomandi eftirlitsmaður sinnti, undirbúningi, eftirlitsferð og fyrirspurnum. Stofnunin hafi rökstutt í bréfi sínu, dags. 24. september 2021, hvers vegna vinna eftirlitsteymis við undirbúning eftirlits, eftirlitsferðir, skýrslugerð og bréfaskriftir, mælingar o.fl. hafi verið umfangsmeiri en gert væri ráð fyrir í viðmiðum 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015.
Í bréfum stofnunarinnar til kæranda hafi verið rakið að á árinu 2020 hafi tvö eftirlit verið framkvæmd í starfsstöð fyrirtækisins við Stekkjarvík. Í fyrri eftirlitsferðinni, 20. maí 2020 hafi meðal annars verið farið yfir uppfærslu úrbótaáætlunar vegna útistandandi frávika. Aftur hafi verið farið yfir úrbótaáætlun í eftirliti sem framkvæmt hafi verið rafrænt 13. nóvember s.á. sem og nýtt frávik frá starfsleyfi staðfest. Skýrsluskrif og vinna við eftirlit sé almennt tímafrekari þegar frávik hafi verið skráð heldur en þegar rekstraraðili uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til hans í starfsleyfi, reglugerðum og lögum. Þegar eldri frávik séu opin, þ.e. að rekstraraðili hafi ekki brugðist við kröfum stofnunarinnar og að viðkomandi fráviki frá starfsleyfi hafi ekki verið lokað, sé undirbúningstími eftirlitsmanna umfangsmeiri en þegar engin frávik hafi verið skráð.
Fyrra frávikið hafi varðað skráningar vegna tl. 2.-7. og 9.-13. í gr. 5.1 í starfsleyfi. Við seinna eftirlit ársins 2020 hafi komið fram eitt nýtt frávik frá gr. 5.3. í starfsleyfi þar sem mælingar á sigvatni hafi ekki verið framkvæmdar. Eitt eldra frávik úr eftirliti 2. maí 2019 hafi enn verið opið og að rekstraraðili hafi á þessum tíma unnið eftir samþykktri úrbótaáætlun. Beðið hefði verið eftir að niðurstöður mælinga á sigvatni vorið 2020 lægju fyrir en þær mælingar hafi ekki farið fram.
Vegna fráviksins hafi verið mikilvægt að yfirfara vel niðurstöður mælinganna og bera saman við mælingar undanfarinna ára svo eftirlitsmaður gæti metið hvort forsendur fráviksins væru enn til staðar og þar af leiðandi hvort eða hvaða aðgerða þyrfti að grípa til. Yfirferð gagnanna hafi verið tímafrek þar sem gögnin hefðu ekki verið nægilega vel framsett og illa samanburðarhæf við fyrri ár. Nýr greiningaraðili hefði tekið við greiningum mælinganna og notað aðrar mælieiningar en áður hafi verið gert, mæliniðurstöður fyrri ára hafi ekki verið settar fram á áreiðanlegan hátt, gögnin hafi verið á formi sem ekki hafi verið hægt að færa inn í önnur forrit nema handvirkt og lítil túlkun hefði fylgt gögnunum. Tími eftirlitsmanns hafi því farið í að koma auga á framangreinda galla í mæliniðurstöðunum en það hafi krafist ítarlegrar yfirferðar gagnanna. Breyta hafi þurft milli mælieininga til að gera niðurstöðurnar samanburðarhæfar, finna hvar villurnar lægju og skrá niðurstöðurnar handvirkt til að ná samfellu í mæliniðurstöðum. Þessari vinnu hafi einnig fylgt samskipti við annan eftirlitsmann, rekstraraðila og mæliaðila. Meiri tíma hafi verið ráðstafað í eftirlitið árið 2020 en 25. gr. gjaldskrár stofnunarinnar geri ráð fyrir en þó væri ekki um óeðlilega marga tíma að ræða og að gert væri ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimt væri tímagjald vegna þeirrar vinnu sem fari í eftirlit umfram fastagjald.
Misræmið sem kærandi hafi bent á í bréfum stofnunarinnar, þ.e. annars vegar 83 tímar og hins vegar 78, hafi verið útskýrt í svari stofnunarinnar við andmælum rekstraraðila, dags. 24. september 2021. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 3. júní s.á., hafi komið fram að meðfylgjandi væri yfirlit um tímaskráningu starfsmanna stofnunarinnar vegna eftirlits á árinu 2020 og að þeim tímum til viðbótar væru skráðar 5,16 klukkustundir vegna umsjónar og áhættumats. Þessir tímar hafi ekki verið inni í tímaskráningum sem fylgdu síðara bréfinu heldur tekið fram í bréfinu að þeir kæmu til viðbótar.
Kærandi hafi bent á að erfitt væri að átta sig á út frá yfirliti yfir tímaskráningar hvað hafi legið að baki þeim tímum sem voru skráðir. Vinna stofnunarinnar varðandi eftirlit með mengandi starfsemi sé fólgin í ýmsu. Þegar samskipti eigi sér stað á milli sérfræðinga stofnunarinnar og rekstraraðila sé oft svo að viðkomandi sérfræðingur þurfi að huga að ýmsu öðru, t.d. leita sér upplýsinga tengdum þeim samskiptum sem um ræði. Sá tími sem búi að baki tímaskráningu sérfræðings varðandi samskipti við rekstraraðila séu oft fólgin í fleiru en eingöngu beinum samskiptum. Sérfræðingar stofnunarinnar skrái ekki nákvæmlega hvaða verkefnum þeir sinni hverju sinni og hvernig. Vinnan sé skráð í verkbókhald stofnunarinnar en undir hverju verknúmeri séu nokkrir verkhlutar. Áhersla sé lögð á að sérfræðingar skrái niður undir hvaða verkhluta viðkomandi vinna falli en ekki nákvæmlega hvaða faglegu þáttum þeir sinni.
Tímar sem skráðir hafi verið í eftirlit 2020 hafi ekki verið fleiri en skráðir hafi verið í eftirlit stofnunarinnar með rekstraraðila undanfarin ár. Árið 2019 hafi verið innheimt viðbótargjald vegna 49,22 tíma. Um sambærilegan tímafjölda væri að ræða vinnulega séð þar sem síðara eftirlit ársins 2020 hafi verið rafrænt og færri tímar skráðir sem nemur ferðatíma. Viðbótargjald vegna mengunareftirlits hafi ekki verið innheimt markvisst fyrr en árið 2019, en áður hafi það einungis verið innheimt í sérstökum tilvikum. Stofnunin telji mikilvægt að rekstraraðilar greiði kostnað vegna eftirlits með starfseminni fremur en skattgreiðendur. Í verkferli stofnunarinnar um innheimtu viðbótargjalds komi fram að það sé innheimt ef tímafjöldi umfram grunngjald séu 10 eða fleiri.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti álagningar viðbótargjalds vegna mengunarvarnaeftirlits Umhverfisstofnunar með starfsemi kæranda.
Að meginstefnu er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum.
Samkvæmt 2. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir setur ráðherra, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda.
Gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar innheimtir Umhverfisstofnun gjald af fyrirtækjum sem stofnunin hefur eftirlit með skv. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit og stunda atvinnurekstur sem talinn sé upp í viðauka I, VII og IX með reglugerðinni. Samkvæmt 54. gr. laga nr. 7/1998 skal eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem tekur til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipta, sem og hollustuhátta.
Í 2. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar segir að vegna reglubundins eftirlits skv. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og eftirlits sem nánar sé kveðið á um í starfsleyfi fyrirtækis skuli innheimta nánar tilgreint gjald. Í gjaldaflokki 2 er gjaldið að fjárhæð kr. 724.000 og í því gjaldi er gert ráð fyrir 42 klst. vinnu. Þá segir í 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar að sé framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sérlega umfangsmikil, t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila, skuli innheimta tímagjald sem því nemi skv. 1. gr. Reikningur skuli gefinn út þegar eftirlitsskýrsla liggi fyrir.
Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svonefnt verkbókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við eftirlit með starfsemi kæranda. Skráningar í verkbókhaldið, sem voru til grundvallar álagningu umþrætts viðbótargjalds, eru þar í litlu útskýrðar og fela að mestu í sér tímaskráningar starfsmanna án nánari tilgreiningar. Nefndin kallaði eftir nánari skýringum frá stofnuninni um tiltekna liði í verkbókhaldi. Fram kom m.a. í svörum stofnunarinnar að samtals 1,5 klst. hafi farið í svör við erindum frá starfsmanni Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra vegna seinkunar á sýnatöku þar sem sýnatökuglös voru ekki komin til landsins. Undir verkhlutanum „undirbúningur“ hafi meðal annars verið skráður tími vegna vinnu við boðun funda við eftirlit og tilfærslu ábyrgðar milli starfsmanna vegna eftirlits með starfsemi kæranda.
Telja verður að þessir verkþættir beri einkenni almenns reglubundins verkefnis Umhverfisstofnunnar. Var stofnuninni því ekki, án frekari skýringa, mögulegt að telja þá með við álagningu umdeilds viðbótargjalds. Með vísan til þessa og að öðru leyti ófullkominns rökstuðnings Umhverfisstofnunar á forsendum hinnar umdeildu gjaldtöku, verður ekki séð hvaða verkefni stofnunarinnar voru í raun grundvöllur gjaldsins.
Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið verður ekki talið sýnt að umrædd gjaldtaka, sem nemur um 74,5% af fastagjaldi við eftirlit með starfsemi kæranda samkvæmt gjaldskrá, uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna eftirlits megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu. Verður hin kærða álagning því felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 3. júní 2021 um innheimtu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 541.000 vegna mengunareftirlits árið 2020 á kæranda.
