Ár 2007, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 21/2005, kæra á synjun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2005 á umsókn um leyfi til að breyta í íbúð verslunarrými, matshluta 03, á lóðinni nr. 7 við Frakkastíg í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. mars 2005, er barst úrskurðarnefndinni hinn sama dag, kærir Guðfinna Jóhanna Guðmundsdóttir hdl., f.h. I, Baugatanga 1, Reykjavík, synjun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2005 um leyfi til að breyta í íbúð verslunarrými, matshluta nr. 03, á lóðinni nr. 7 við Frakkastíg. Er kærandi eigandi framangreinds eignarhluta.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málsatvik: Með umsókn, dags. 10. mars 2004, sótti kærandi um leyfi til byggingarfulltrúa um að breyta verslunarrými á lóðinni nr. 7 við Frakkastíg í íbúð, en um er að ræða skúrbyggingu við aðalhús það er á lóðinni stendur og hafði þar verið starfrækt fiskbúð. Byggingarfulltrúi frestaði afgreiðslu málsins með vísan til athugasemda á umsóknarblaði og vísaði því til skipulagsfulltrúa.
Í bréfi skipulagsfulltrúa til byggingarfulltrúa, dags. 2. apríl 2004, kom fram að í deiliskipulagi fyrir reitinn sem lóðin Frakkastígur 7 tilheyri sé gert ráð fyrir að skúrar verði fjarlægðir og í þeirra stað verði gefin heimild til viðbygginga við aðalhúsið. Þetta sé gert með það að leiðarljósi að fækka skúrum á reitnum, en margir þeirra séu ekki vel byggðir og til lýta í umhverfinu. Það yrði því í andstöðu við þá hugsun sem legið hefði til grundvallar við gerð deiliskipulagsins að heimila að umræddum skúr yrði breytt í íbúð. Því væri lagt til að erindinu yrði svarað neikvætt.
Hinn 5. apríl 2004 var málið tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa og málinu vísað til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu. Hinn 27. apríl var umsóknin tekin fyrir á ný hjá byggingarfulltrúa og afgreiðslu frestað þar sem skipulagsferli væri ólokið, ekki hefði borist umsögn skipulagsfulltrúa auk þess sem gera þyrfti grein fyrir einangrun útveggja.
Hinn 9. júlí 2004 vísaði skipulagsfulltrúi málinu til hverfisstjóra. Hinn 16. júlí s.á. var málið á ný tekið fyrir hjá skipulagsfulltrúa þar sem lögð var fram umsögn hans, dags. 15. júlí s.á. Í henni kom m.a. fram að í fyrri umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 2. apríl 2004, hefði verið komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri hægt að synja erindinu ef stjórn skipulagssjóðs samþykkti ekki að kaupa skúrinn. Hafi þessi niðurstaða verið fengin í samráði við Ívar Pálsson og Magnús Sædal Svavarsson. Í netpósti frá Ívari Pálssyni sé sú niðurstaða ítrekuð að ekki sé hægt að leggjast gegn þessari breytingu frá „skipulagslegu sjónarmiði“ þar sem í ljós hafi komið að skipulagssjóður hafni uppkaupum á eigninni og verði erindið ekki samþykkt sé að vænta skaðabótakröfu á borgarsjóð. Þó sé sá varnagli sleginn af hálfu forstöðumanns lögfræði og stjórnsýslu að húsnæðið þurfi að uppfylla kröfur byggingarreglugerðar. Telji skipulagsfulltrúi að ákvæði í gildandi og staðfestu deiliskipulagi mæli gegn þessari ráðstöfun.
Var eftirfarandi fært til bókar á fundi skipulagsfulltrúa: „Neikvætt. Með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa“.
Á fundi skipulagsfulltrúa hinn 22. október 2004 var tekið upp að nýju bréf byggingarfulltrúa, dags. 24. mars 2004, vegna umsóknar um leyfi til að breyta í íbúð verslunarrými, matshluta 03, á lóðinni nr. 7 við Frakkastíg. Lögð var fram umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 15. júlí 2004. Erindinu fylgdi samþykki meðlóðarhafa, umsögn burðarvirkishönnuðar og viðauki frá í maí 2004. Þá var og lögð fram umsögn lögfræði og stjórnsýslu, dags. 20. október 2004. Var erindinu frestað milli funda. Í fyrrgreindu bréfi forstöðumanns lögfræði og stjórnsýslu sagði svo: „Sótt hefur verið um leyfi til að breyta notkun húsnæðisins að Frakkastíg nr. 7 úr verslunarhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Umsókn þess efnis barst embætti byggingarfulltrúa í lok mars 2004. Vísaði byggingarfulltrúi erindinu til umsagnar skipulagsfulltrúa. Á fundi sínum þann 5. apríl sl. vísaði skipulagsfulltrúi erindinu til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu. Þann 2. apríl óskaði skipulagsfulltrúi eftir afstöðu skipulagsjóðs til þess hvort sjóðurinn væri reiðubúinn til að kaupa skúrinn þar sem deiliskipulag svæðisins gerir ráð fyrir að hann verði rifinn. Hafnaði sjóðurinn að koma að kaupum hússins. Undirritaður óskaði eftir því með tölvupósti, dags. 5. júlí sl., þegar afstaða sjóðsins lá fyrir, að málið yrði lagt fyrir fund skipulagsfulltrúa og skipulagsfulltrúa myndi ekki gera athugasemd við erindið fyrir sitt leyti. Á fundi skipulagsfulltrúa þann 9. júlí sl. var málið tekið fyrir og vísað til umsagnar hverfisstjóra (málið hafði í millitíðinni verið tekið fyrir á nokkrum fundum byggingarfulltrúa en ekki afgreitt þar sem umsögn skipulagsfulltrúa vantaði). Á fundi skipulagsfulltrúa þann 16. júlí 2004 var málið svo afgreitt neikvætt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 15. júlí 2004. Var sú afgreiðsla, fyrir mistök, send umsækjanda í stað byggingarfulltrúa sem átti að fá umsögnina og afgreiða málið. Olli það því að byggingarfulltrúi hefur ekki enn afgreitt málið.
Í kjölfar tilkynningar til umsækjanda um afgreiðslu skipulagsfulltrúa leitaði umboðsmaður hans til embættisins og óskaði munnlega eftir að málið yrði skoðað á ný. Ákvað undirritaður að verða við þeirri beiðni enda málið nokkuð sérstakt. Í fyrsta lagi þar sem fyrir lágu umsagnir tveggja embættismanna um málið þar sem komist var að mismunandi niðurstöðu. Í öðru lagi þar sem í ljós hafði komið að byggingin hafði verið samþykkt með niðurrifskvöð á sínum tíma. Sú kvöð er hins vegar ekki skráð í þinglýsingabækur né var hún skráð eða bókuð vegna reyndarteikninga sem samþykktar voru af húsinu árið 2003. Kvöðin hafði því farið fram hjá undirrituðum.
Fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn lítur að breyttri landnotkun hússins þ.e. að breyta því úr verslunarhúsnæði í íbúð. Ekkert í deiliskipulagi svæðisins, sem samþykkt var í borgarráði 26. október 1999 né í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, bannar slíka notkun á jarðhæð við Frakkastíg. Samkvæmt deiliskipulaginu er gert ráð fyrir að umræddur skúr verði rifinn, ásamt nokkrum öðrum, til að styrkja verndun byggðamynsturs á þeim hluta reitsins. Á skúrnum hvíli einnig sú kvöð, sem samþykkt var um leið og veitt var byggingarleyfi fyrir skúrnum, að hann skyldi fjarlægður bæjarsjóði að kostnaðarlausu þegar krafist yrði.
Þar sem deiliskipulagið bannar ekki slíka landnotkun telur undirritaður að ekki sé rétt að leggjast gegn umsókninni af skipulagsástæðum enda réttlæti niðurrifskvöðin ein sér ekki að lagst verði gegn breytingu á notkun hans. Telur undirritaður að slík afgreiðsla væri andstæð meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Hafi umrædd kvöð gildi er hægt að krefjast niðurrifs skúrsins án tillits til þess hvaða notkun er leyfð. Vissulega er þó líklega erfiðara gagnvart eigendum húss að krefjast niðurrifs þar sem haldið er heimili en þar sem atvinnustarfsemi fer fram. Yrði fallist á umsóknina væri rétt að ítreka umrædda kvöð við afgreiðslu málsins þannig að núverandi eigendum og þeim sem koma til með að leiða rétt sinn frá þeim sé þessi kvöð ljós. Hér er ekki lagt mat á það hvort húsnæðið uppfyllir ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði en það ber embætti byggingarfulltrúa að meta áður en til afgreiðslu málsins kemur.“
Hinn 29. október 2004 var málinu vísað af skipulagsfulltrúa til skipulags- og byggingarnefndar.
Hinn 16. febrúar 2005 var á fundi skipulagsráðs eftirfarandi fært til bókar: „Synjað. Með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, að auki uppfyllir húsnæðið ekki ákvæði byggingarreglugerðar um þvottahús, anddyri og eldhús sbr. gr. 90, 92 og 93 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 m.s.b.“
Framangreindri synjun skipulagsráðs hefur kærandi skotið til úrskurðarnefndarinnar svo sem fyrr greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hin kærða synjun skipulagsráðs með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa hafi verið ólögmæt enda ekkert í deiliskipulagi svæðisins eða aðalskipulagi sem takmarki slíka nýtingu, þ.e. að breyta hagnýtingu eignarhlutans úr verslunarhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Beri því að veita byggingarleyfi að uppfylltum ákvæðum byggingarreglugerðar um þvottahús, anddyri og eldhús. Líta verði til þess að fyrir liggi samþykki sameiganda fyrir þessari breyttu notkun. Þá sé hvorki grundvöllur fyrir verslunarrekstri í húsnæðinu né vilji hjá borgaryfirvöldum til að kaupa húsnæðið og því sé kærandi í pattstöðu með eign sína. Eins og fram komi í umsögn forstöðumanns lögfræði og stjórnsýslu, dags. 20. október 2004, þá réttlæti niðurrifskvöð ein og sér ekki að lagst verði gegn breytingum á rýminu.
Þá byggi kærandi og kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu synjunar á sjónarmiðum þeim er koma fram í bréfi forstöðumanns lögfræði og stjórnsýslu, dags. 20. október 2004.
Af hálfu kæranda sé einnig vísað til þess að í bókun skipulagsráðs frá 16. febrúar 2005, sem kærð sé í málinu, þar sem byggingarleyfisumsókninni sé hafnað á grundvelli umsagnar skipulagsfulltrúa, sé vísað til þess að húsnæðið uppfylli að auki ekki skilyrði byggingarreglugerðar um þvottahús, anddyri og eldhús. Verði ekki annað ráðið en að um málamyndaathugasemd sé að ræða, enda sé það fyrst þá þegar málið hafi verið afgreitt, tæpu ári eftir að umsóknin hafi fyrst verið tekin fyrir, að gerðar hafi verið athugasemdir um þessi atriði. Því til stuðnings sé á það bent að frá og með fundi sem haldinn hafi verið hinn 1. júní 2004 hafi málið verið afgreitt athugasemdalaust og einungis frestað þar sem umsögn skipulagsfulltrúa hafi verið ókomin. Greinilegt sé að þessi atriði hafi ekki haft úrslitaþýðingu um afgreiðslu málsins heldur umsögn skipulagsfulltrúa og hafi synjunin byggst á henni fyrst og fremst. Ráða megi af bókuninni að byggingarleyfinu hefði verið synjað hvort sem umsóknin hefði uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar eða ekki. Sé því mikilvægt fyrir kæranda að úrskurðarnefndin úrskurði hvort synjun skipulagsráðs á grundvelli umsagnar skipulagsfulltrúa hafi verið heimil eða ekki, enda sé það hlutverk byggingarfulltrúa að meta hvort húsnæðið uppfylli skilyrði byggingarreglugerðar áður en til afgreiðslu málsins komi en ekki með eftir á gerðum frekari rökstuðningi eins og gert hafi verið.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að skipulagsráði hafi verið fullkomlega heimilt að synja umræddri umsókn. Fyrir liggi umsögn skipulagsfulltrúa frá 15. október 2004 þess efnis að ákvæði gildandi deiliskipulags mæli ekki með því að þessi ráðstöfun verði heimiluð. Í umsögn skipulagsfulltrúa segi eftirfarandi: „En ef hægt er að teygja svo á byggingarreglugerð að skúr sem býr við birtugjafa við gangstéttarbrún í liðlega mittishæð til norð-vesturs að umferðargötu, ásamt glugga til norð-austurs út í dimman bakgarð, þá er hægt að samþykkja að þessi húshluti henti lögformlegri skilgreiningu sem íbúð“. Sé alveg ljóst af umsögninni að skipulagsfulltrúi leggist gegn þessari ráðstöfun skúrsins.
Við afgreiðslu máls þessa hafi einnig legið fyrir upphafleg umsögn skipulagsfulltrúa þess efnis að í deiliskipulagi fyrir reit þann er lóðin Frakkastígur 7 tilheyri sé gert ráð fyrir að skúrar á lóðinni verði fjarlægðir. Í þeirra stað væri veitt heimild til viðbygginga við aðalhúsið. Þetta væri gert með það að leiðarljósi að fækka skúrbyggingum á reitnum, en margir þeirra væru ekki vel byggðir og til lýta í umhverfinu. Leyfi til að breyta skúr í íbúð væri því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag og lagt til að erindinu yrði svarað neikvætt. Þessi umsögn hafi þó aldrei verið send byggingarfulltrúa þar sem málinu hafi í millitíðinni verið vísað til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu, sem hafi talið að ekki væru skipulagslegar forsendur fyrir því að synja erindinu, m.a. með tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Varðandi tilvísun kæranda til umsagnar forstöðumanns lögfræði og stjórnsýslu, dags. 20. október 2004, sé það um hana að segja að hann telji ekki rétt að leggjast gegn umsókninni af skipulagsástæðum enda hafi niðurrifskvöðin, ein og sér, ekki réttlætt að lagst yrði gegn henni. Í tölvupósti frá 5. júlí, sem skoðist sem hluti umsagnar, telji forstöðumaðurinn að synjun gæti mögulega haft í för með sér bótaskyldu. Ekki verði nánar fjallað um það á þessum vettvangi. Ákvörðun um afgreiðslu málsins hafi endanlega legið hjá skipulagsráði og burtséð frá vangaveltum um mögulega bótaskyldu hafi það verið ákvörðun ráðsins að synja umsókninni með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa um að breytingin samræmdist ekki deiliskipulagi.
Umræddur skúr hafi verið samþykktur árið 1961 með þeirri þinglýstu kvöð að hann skyldi rifinn ef þess yrði krafist, borgarsjóði að kostnaðarlausu. Heimilt sé þó að reisa viðbyggingar við íbúðarhúsin í staðinn samkvæmt skipulaginu. Fjölmargar byggingar séu háðar slíkum niðurrifskvöðum í borginni, en sjaldan reyni á þær. Ljóst megi þó vera að þrátt fyrir að skipulagið á reitnum geri ráð fyrir íbúðabyggð á svæðinu sé tilgangur skipulagsyfirvalda með niðurrifskvöðum sá að skúrarnir hverfi með tímanum en breytist ekki í íbúðahúsnæði í dimmum bakgörðum. Slíkir skúrar sem víða megi finna í bakgörðum lóða séu ekki taldir heppilegir íverustaðir fólks, auk þess sem þeir uppfylli sjaldnast ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhús.
Umsókninni hafi því verið synjað af skipulagslegum ástæðum en einnig af þeirri ástæðu að skúrinn hafi ekki uppfyllt ákvæði 90., 92. og 93. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Samkvæmt reglugerðinni sé ekki heimilt að hafa baðherbergi og þvottahús í sama rými auk þess sem baðherbergi þurfi a.m.k. að vera 4,8 m² og þvottahús 3,0 m², en baðherbergi og þvottahús séu sýnd saman 4,3 m². Allir gluggar snúi í norðurátt (sic) út í bakgarð þar sem lítillar birtu njóti og því sé ákvæðum byggingarreglugerðar um birtuskilyrði ekki fullnægt. Engir gluggar séu á eldhúsi, eins og áskilið sé samkvæmt 93.2 gr. reglugerðarinnar. Ekki verði þó annað séð við nánari athugun á uppdráttum en að anddyri fullnægi ákvæðum byggingarreglugerðar. Athugasemdir byggingarfulltrúa hafi þó verið tæknilegs eðlis og hefði hugsanlega mátt bæta úr því sem þær hafi lotið að, en eins og áður hafi fram komið hafi verið óheimilt að samþykkja íbúð í skúrnum af skipulagslegum ástæðum.
Sú röksemd kæranda að um málamyndaathugasemdir sé að ræða sé því með öllu órökstudd. Mál séu sjaldnast fullyfirfarin af starfsmönnum skipulags- og byggingarsviðs þegar þau berist afgreiðslufundi byggingarfulltrúa og því algengt að athugasemdir berist síðar séu tilefni til. Umsóknarblað kæranda beri auk þess með sér skráðar athugasemdir m.a. um þvottahús. Byggingafulltrúi vísi til þeirra strax við fyrstu afgreiðslu umsóknarinnar hinn 23. mars 2004. Sé ekki venjan að reifa athugasemdir í bókun, aðeins látið nægja að vísa til þeirra. Fullyrðingar kæranda um að málið hafi, frá og með 1. júní 2004, ætíð verið afgreitt athugasemdalaust eigi því ekki við rök að styðjast.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2005 um leyfi til að breyta verslunarrými á lóðinni nr. 7 við Frakkastíg í íbúð. Byggir synjunin á því að deiliskipulag svæðisins heimili ekki þess háttar breytingu ásamt því að kröfur byggingarreglugerðar nr. 441/1998 séu ekki uppfylltar.
Deiliskipulag svæðis þess er hér um ræðir afmarkast af Laugavegi, Frakkastíg, Hverfisgötu og Vitastíg og tók það gildi á árinu 1999. Markmið þess eru m.a. að hlúa að fjölbreytilegri byggð á svæðinu, að miðbæjarstarfsemi verði áfram ríkjandi landnotkun og að íbúabyggð geti dafnað á efri hæðum og á baklóðum. Þá er það og markmið deiliskipulagsins að bæta götumyndir, en halda um leið í sögulegt gildi byggðarinnar, ásamt því að viðhalda og tryggja aðstæður fyrir smávöruverslun og umhverfi hennar. Stefnt sé að því að á götuhliðum jarðhæða verði að stærstum hluta smásöluverslun og hvatt er til að nota efri hæðir verslunarhúsnæðis sem íbúðarhúsnæði. Í kafla deiliskipulagsins um almenna skilmála þess kemur fram að heimilt sé að vera með á reitunum þá starfsemi sem samræmist landnotkun aðalskipulags Reykjavíkur. Ekki sé óheimilt að breyta þeim húsum er falli undir vernd byggðamynsturs en breytingar verði þó að vera í samræmi við skilmála deiliskipulagsins er gildi um hvert hús og taka mið af yfirbragði byggðarinnar í heild. Settir eru skilmálar fyrir hverja lóð á svæðinu og segir eftirfarandi varðandi lóðina að Frakkastíg 7. „Verndun byggðamynsturs. Útbygg. innan byggingarreits. Niðurrif skúra á baklóð.“ Á uppdrættinum er sýndur stækkaður byggingarreitur aðalhúss lóðarinnar og að fyrirhugað sé niðurrif útbygginga, þ.á.m. á rými því er um ræðir í máli þessu. Með þessum breytingum lækkar nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 1,09 í 0,7.
Í tilvísun deiliskipulagsins til ákvæða aðalskipulags Reykavíkur um landnotkun felst að hún ræðst af þeim kafla þróunaráætlunar miðborgar um landnotkun sem tekinn hefur verið upp í aðalskipulagið. Verður ekki annað af honum ráðið en að ekki sé gert ráð fyrir íbúðum á götuhlið jarðhæða á verslunarsvæðum. Verður að telja að húsnæði það sem um ræðir í málinu falli þar undir, enda um að ræða verslunarrými við götu þótt það nái nokkuð langt inn í lóð þá er það stendur á. Jafnframt er húsrýmið þannig auðkennt á skipulagsuppdrætti að það skuli rifið og er sú skipulagsákvörðun ekki tengd meintri kvöð sem borgaryfirvöld telja hvíla á umræddu húsnæði samkvæmt sérstakri yfirlýsingu þar um.
Ekki er að framangreindum atriðum vikið í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Bar þó nauðsyn til að tekin væri afstaða til þess hvort umsókn kæranda samrýmdist tilvitnuðum ákvæðum aðalskipulags um landnotkun og hvaða þýðingu ákvörðun deiliskipulagsins um niðurrif kynni að hafa þegar afstaða var tekin til umsóknar kæranda. Þessa var ekki gætt og þykir undirbúningi og rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun af þeim sökum svo verulega áfátt að leiða eigi til ógildingar hennar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2005, um að synja umsókn kæranda um leyfi til að breyta verslunarrými, matshluta nr. 03, í íbúð á lóðinni nr. 7 við Frakkastíg, er felld úr gildi.
__________________________
Hjalti Steinþórsson
_________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
