2/2025 Sorphirðugjald

Árið 2025, þriðjudaginn 13. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2025, kæra á ákvörðun Sorpu bs. frá 10. desember 2024 um að hafna kröfu um endurgreiðslu innheimts gjalds fyrir móttöku á notuðum tjörupappa á móttöku- og flokkunarstöð Sorpu bs. að upphæð kr. 30.835.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. janúar 2025, kærir eigandi, Melgerði 40, Kópavogi, þá ákvörðun Sorpu bs. frá 10. desember 2024 að hafna kröfu um endurgreiðslu innheimts gjalds fyrir móttöku á notuðum tjörupappa á móttöku- og flokkunarstöð Sorpu bs. að upphæð kr. 30.835. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að ákvörðun um álagningu gjaldsins frá 26. júlí 2024 verði ógild.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sorpu bs. 24. janúar 2025.

Málavextir: Sorpa bs. er byggðasamlag í eigu sex sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu. Hinn 26. júlí 2024 skilaði kærandi notuðum tjörupappa á móttöku- og flokkunarstöð Sorpu bs. í Gufunesi en áður hafði honum verið synjað um móttöku pappans á endurvinnslustöð Sorpu bs. Var kæranda gert að greiða gjald vegna móttökunnar að fjárhæð kr. 30.385. Með bréfi, dags. 12. október s.á., krafðist kærandi endurgreiðslu gjaldsins og vísaði til þess að gjaldskrá Sorpu bs. hefði einungis verið birt á heimasíðu byggðasamlagsins en ekki í B-deild Stjórnartíðinda eins og skylt sé skv. 4. mgr. 23 gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs.

Með bréfi, dags. 10. desember 2024, var kröfu kæranda hafnað af Sorpu bs. með vísan til þess að í lögum nr. 55/2003 væri gerður greinarmunur á heimilisúrgangi og öðrum úrgangi. Þakpappi teldist ekki til heimilisúrgangs og færi því um móttöku hans líkt og um rekstrarúrgang væri að ræða. Vísað var til 1. mgr. 23. gr. laganna í því sambandi þar sem kveðið er á um að rekstraraðila förgunarstaðar, hvort sem um er að ræða opinberan aðila eða einkaaðila, sé skylt að innheimta að lágmarki kostnaðarverð fyrir þjónustu við förgun úrgangs. Gjaldskrá fyrir slíka förgun væri ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að sú skylda hvíli á sveitarfélögum, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs að sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunar­stöðvar fyrir úrgang sem falli til í sveitarfélaginu, eftir atvikum í samstarfi við aðrar sveitar­stjórnir. Skylt sé að láta birta gjaldskrá vegna þessa í B-deild Stjórnartíðinda sbr. 4. mgr. 23. gr. laganna. Sorpa bs. hafi hvorki birt gjaldskrá fyrir rekstrarúrgang né heimilisúrgang í B-deild Stjórnartíðinda. Þess í stað sé gjaldskráin birt á heimasíðu byggðasamlagsins og verði því ekki á henni byggt.

Gjaldskránni sé skipt upp í tvennt, annars vegar fyrir einstaklinga og hins vegar fyrir fyrirtæki. Í bréfi til kæranda, dags. 10. desember 2024, sé vísað til þess að gjaldskráin byggist á tveim málsgreinum 23. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, önnur eigi við um rekstrarúrgang en hin um heimilisúrgang. Sorpa bs. virðist ekki fara eftir eigin skilningi á lögunum, þar sem gjaldskránni sé ekki skipt upp í samræmi við þá túlkun, því þá ætti gjaldskráin að vera tvískipt, annars vegar gjaldskrá vegna heimilisúrgangs og hins vegar vegna rekstrarúrgangs. Þá er því hafnað að kærandi hafi skilað inn rekstrarúrgangi en samkvæmt skilgreiningu í lögum um úrgang falli rekstrarúrgangur til hjá rekstraraðilum, en ekki hjá heimilum eða einstaklingum.

Málsrök Sorpu bs.: Af hálfu Sorpu bs. er tekið fram að byggðasamlög teljist til stjórnvalda og lúti bæði sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 sem og almennum reglum stjórnsýsluréttar, eftir því sem við eigi. Um gjaldtöku sé fjallað í 23. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og sé þar lýst annars vegar gjaldtöku vegna almennrar atvinnustarfsemi rekstraraðila förgunar­staða, þ.m.t. móttöku- og flokkunarstöðva, sbr. 1. mgr. og hins vegar gjaldtöku sveitarfélaga vegna söfnunar heimilisúrgangs sem þau hafi bæði einkarétt á og skyldu til að annast, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar. Um þessa aðgreiningu verkefna sé nánar vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 273/2015 sem og bréfs Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) til íslenskra stjórnvalda dags. 20. nóvember 2024 í máli nr. 81738 þar sem skorið sé úr um að meginþorri verkefna Sorpu bs., þ.m.t. rekstur móttöku- og flokkunarstöðvar í Gufunesi, teljist til „efnahagslegrar starfsemi“ sem lúti öðrum lögmálum en verkefni sem teljist til lögboðinna skyldna sveitarfélaga. Líta verði á hina kærðu ákvörðun sem „rekstrarákvörðun í almennum atvinnurekstri“ og sé því engri kæranlegri stjórnvaldsákvörðun til að dreifa í málinu.

Það sé óumdeilt að kærandi hafi skilað notuðum þakpappa á móttöku- og flokkunarstöð Sorpu bs., hinn 26. júlí 2024. Þó að greiðslukvittun sú sem að kærandi hafi fengið sé ekki allsendis skýr um grundvöll innheimtu, þá sýni undirliggjandi gögn í kerfum Sorpu bs. að innheimt hafi verið gjald fyrir móttöku grófs úrgangs frá framkvæmdum. Undir þann gjaldflokk í gjaldskrá falli nokkrir efnisflokkar þ.m.t. „byggingar- og niðurrifsúrgangur“. Til hans teljist „allur sá úrgangur sem til kemur vegna byggingar- og niðurrifsstarfsemi, þar á meðal vegna viðhalds og breytinga á líftíma mannvirkja, og niðurrifs þeirra.“ Nær þetta einnig til „úrgangs sem stafar frá minni háttar byggingar- og niðurrifsstarfsemi almennings á einkaheimilum“, sbr. 3. gr. laga nr. 55/2003. Á þessum grunni hafi því verið haldið fram í svarbréfi til kæranda, dags. 10. desember 2024, að um gjaldtöku fyrir móttöku notaðs þakpappa færi líkt og um rekstrarúrgang væri að ræða. Það sé rétt lýsing þótt betra hefði verið að vísa til efnisflokksins „byggingar- og niðurrifsúrgangur“. Séu því engar forsendur til endurgreiðslu á grundvelli rangrar flokkunar úrgangs.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að Sorpa bs. skipti gjaldskrá sinni eftir því hvort um sé að ræða einstakling sem skili úrgangi eða fyrirtæki. Kærandi sé einstaklingur sem reynt hafi að skila úrgangi á endurvinnslustöð en verið vísað þaðan og beint í Gufunes. Því sé mótmælt að hin kærða ákvörðun teljist til rekstrarákvörðunar í almennum atvinnurekstri en Sorpa bs. hafi ekki skipt upp rekstri sínum í samræmi við tilmæli ESA og sé um að ræða eitt byggðasamlag með eina gjaldskrá sem gildi jafnt fyrir einstaklinga og fyrir fyrirtæki.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Sorpu bs. frá 10. desember 2024 um að hafna kröfu um endurgreiðslu innheimts gjalds, að fjárhæð kr. 30.835, fyrir móttöku á notuðum tjörupappa á móttöku- og flokkunarstöð Sorpu bs. Kærandi telur að ekki verði innheimt gjald fyrir móttöku úrgangsins þar sem gjaldskrá Sorpu bs. sé ólögmæt þar sem hún hafi ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Þá hafi verið um heimilisúrgang að ræða en ekki rekstrarúrgang. Af hálfu Sorpu bs. er gerð krafa um frávísun málsins þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða en auk þess er því hafnað að um heimilisúrgang hafi verið að ræða.

Að virtum þeim sjónarmiðum sem Sorpa bs. hefur fært fram fyrir úrskurðarnefndinni verður fallist á að sá úrgangur sem um ræðir hafi verið rekstrarúrgangur eða nánar tiltekið byggingar- og niðurrifsúrgangur. Má auk þess vísa til Handbókar um úrgangsstjórnun sveitarfélaga frá árinu 2022 þar sem slíkur úrgangur er talinn falla til vegna viðhalds og breytinga á líftíma mannvirkja og niðurrifs þeirra og til hans teljist úrgangur sem stafi frá minniháttar byggingar- og niðurrifsstarfsemi almennings á einkaheimilum.

Ákvörðun um setningu gjaldskrár telst ekki til stjórnvaldsákvörðunar en öðru getur gilt um töku gjalds sem reist er á slíkri gjaldskrá. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í 1. mgr. 67. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða samþykkta sveitarfélaga sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Verður með vísan til þessa að taka afstöðu til þess hvort stjórnvaldsákvörðun sé til að dreifa í máli þessu, en Sorpa bs. álítur svo ekki vera þar sem líta beri á móttöku rekstrarúrgangs sem „rekstrarákvörðun í almennum atvinnurekstri.“

Sorpa bs. er byggðasamlag á höfuðborgarsvæðinu sem annast með­höndlun úrgangs og sinnir með því verkefnum sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 55/2003. Í 1. mgr. 8. gr. laganna segir að sveitarstjórn skuli ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitar­félaginu. Eru skyldur sveitarfélaga breytilegar eftir því hvort um heimilis- eða rekstrar­úrgang er að ræða svo sem ráða má af ýmsum ákvæðum laganna. Markmið laganna eru rakin í 1. gr. þeirra og í g-lið greinarinnar segir að handhafar úrgangs skuli greiða kostnað við meðhöndlun úrgangs. Ákvæði 23. gr. laga nr. 55/2003 hafa fyrirsögnina „Gjald fyrir meðhöndlun úrgangs.“ Í 1. mgr. er fjallað um förgunarstaði. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli innheimta gjald fyrir „alla meðhöndlun úrgangs“ og tengda starfsemi sem nánar er rakin og skuli gjaldið vera sem næst raunkostnaði. Nánari fyrirmæli eru sett þar að lútandi, m.a. um heimild til að ákveða gjaldið að hluta miðað við fasteignareiningu, en þau fyrirmæli miða fremur við gjaldtöku vegna heimilisúrgangs. Í 3. mgr. 23. gr. kemur fram að gjald sem sveitarfélag eða byggðasamlag innheimti skuli aldrei vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem falli til í sveitarfélaginu við „meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi, sem samræmist markmiðum laganna“. Í 4. mgr. kemur fram að sveitarfélögum sé heimilt að fela stjórn byggðasamlags að ákvarða „framangreint gjald“ og að birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Að virtu almennu orðalagi þessa ákvæðis er erfitt að lesa annað úr því en að vísað sé til greinarinnar í heild.

Í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 kemur fram að setja skuli sérstaka samþykkt um meðhöndlun úrgangs í sveitarfélagi. Í Handbók um úrgangsstjórnun sveitarfélaga er bent á að sveitarfélög geti gefið fyrirmæli í samþykkt um meðhöndlun úrgangs sem taki til rekstrarúrgangs. Um leið kemur fram að rekstraraðilar sjái jafnan sjálfir um flutning úrgangs. Úrgangur frá rekstraraðilum geti þó verið mjög sértækur og viðkomandi rekstraraðilar geti í slíkum tilfellum sjálfir verið best til þess fallnir að sjá um meðhöndlun úrgangsins. Kærandi í máli þessu er búsettur í Kópavogi. Í 2. mgr. 15. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Kópavogsbæ nr. 1497/2024 kemur fram að gjaldtaka skuli ákveðin í samræmi við 23. gr. laga nr. 55/2003 og birt í B-deild Stjórnartíðinda. Í gjaldskrá fyrir meðhöndlun úrgangs í Kópavogsbæ, nr. 1724/2024 er mælt fyrir um óundanþæga gjaldtöku vegna heimilisúrgangs sem og önnur gjöld vegna meðhöndlunar úrgangs og er t.d. ákveðin álagning á hverja íbúð vegna reksturs grenndar- og endurvinnslustöðva Sorpu bs. á höfuðborgarsvæðinu. Gjaldskráin nær ekki til gjalda sem innheimt eru við móttöku rekstrarúrgangs. Hins vegar kemur fram í 5. mgr. 15. gr. samþykktarinnar að Kópavogsbær, í samstarfi við önnur sveitarfélög eða með þjónustu­samningum, gefi út gjaldskrá fyrir móttöku úrgangs á endurvinnslu- og móttökustöðvum. Gjaldskrá Sorpu bs. fyrir endurvinnslustöðvar sem og móttöku- og flokkunarstöðvar, sem hin kærða álagning byggði á, er einungis birt á vefsíðu Sorpu bs.

Í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 2. febrúar 2017 var deilt um afsláttarkjör Sorpu bs. vegna m.a. flokkunar og meðferðar úrgangs. Var málið höfðað af Sorpu bs. til ógildingar á úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 18. mars 2013 í máli nr. 1/2013. Í dómsmálinu færði stefnandi fram þau rök að gjaldtaka hans væri lögbundin og hann gæti ekki hagað henni eftir lögmálum framboðs og eftirspurnar hverju sinni. Gæti hann ekki tekið þátt í samkeppni á mörkuðum fyrir sorphirðu eða meðhöndlun sorps og væri skylt að veita tiltekna þjónustu og hefði ekki heimild til að krefja um meira en sem næmi kostnaði fyrir þá þjónustu. Í niðurstöðu dómsins var fallist á það að gjaldtakan væri þjónustugjald og stefnandi gæti ekki hagað henni eftir framboði og eftirspurn. Þetta breytti því þó ekki að starfsemin væri atvinnurekstur í skilningi samkeppnislaga og var hafnað kröfu hans um ógildingu úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Dómsmáli þessu var áfrýjað með áfrýjunarstefnu 15. apríl 2015 og féll dómur í Hæstarétti í málinu 2. febrúar 2017 þar sem niðurstaða héraðsdóms var staðfest, m.a. með þeim rökum að verkefni sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 55/2003 gætu ekki talist liður í beitingu stjórnsýsluvalds og með því fallið utan gildissviðs samkeppnislaga. Var og vísað til álits EFTA-dómstólsins frá 22. september 2016 í máli nr. E-29/15, sem aflað var við meðferð málsins fyrir Hæstarétti. Dómsmál þetta varðaði að mestu leyti gildissvið samkeppnislaga nr. 44/2005, sbr. 1. mgr. 2. gr., og verða ekki dregnar víðtækari ályktanir af niðurstöðunni en það gefur tilefni til.

Gjald fyrir móttöku og flokkun rekstrarúrgangs er þjónustugjald í skilningi stjórnsýsluréttar. Við ákvörðun þess er Sorpa bs. bundin af þeim fyrirmælum 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 að gjaldið skuli ekki vera hærra en sem nemi kostnaði, þ.e. greitt skuli vegna þeirrar þjónustu sem látin er í té. Sú atvinnustarfsemi sem um er fjallað í úrskurðarmáli þessu, þ.e. rekstur móttöku- og flokkunarstöðva, fer um leið fram nær alfarið á einkaréttarlegum grundvelli og í samkeppni við einkaaðila sem reka hliðstæða starfsemi. Verður af þeim sökum að hafna því að hin kærða ákvörðun verði talin til ákvörðunar sem tekin sé í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og af þeirri ástæðu er máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun Sorpu bs. frá 10. desember 2024 um að hafna kröfu um endurgreiðslu innheimts gjalds fyrir móttöku á notuðum tjörupappa á móttöku- og flokkunarstöð Sorpu bs. að upphæð kr. 30.835.