Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 2/2023, kæra á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 2. febrúar 2022 um innheimtu afgreiðslugjalds vegna umsóknar um úthlutun lóðar í Þorlákshöfn.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. janúar 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Gást ehf. þá ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss að taka byggingar-leyfisgjald fyrir umsóknir um byggingarlóðir. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að endurgreiða gjaldið auk kostnaðar og vaxta.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá innviðaráðuneytinu 3. janúar 2023.
Málavextir: Kæra vegna gjaldtöku Sveitarfélagsins Ölfuss á umsóknir um byggingarlóðir barst innviðaráðuneytinu 2. febrúar 2022. Meðferð málsins dróst hjá ráðuneytinu, en þegar málið kom þar til nánari athugunar var það framsent 3. janúar 2023 hvað snertir gjaldtöku þessa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með vísan til 59. gr. mannvirkjalaga og 52. gr. skipulagslaga.
Hinn 18. nóvember 2021 auglýsti Sveitarfélagið Ölfus til umsóknar lóðir við Vesturberg í Þorlákshöfn með fresti til 2. desember s.á. og skyldi úthlutun fara fram 9. s.m. Greint var frá því að tekið yrði gjald fyrir hverja umsókn, en hvorki var tiltekin fjárhæð þess né vísað í gjaldskrá. Úthlutun lóða dróst nokkuð en þeim var loks úthlutað á fundi afgreiðslunefndar byggingarfulltrúa 27. desember 2021. Kærandi fékk ekki úthlutaðri lóð, en um miðjan janúar 2022 sendi sveitarfélagið innheimtukröfu til allra umsækjanda um lóðirnar sem auglýstar voru 18. nóvember 2021 að fjárhæð 7.471 kr., merkt „byggingaleyfisgjald“. Var gjalddagi settur 30. desember 2021 og eindagi 31. janúar 2022. Var kærandi meðal þeirra sem krafinn var um gjaldið.
Málsrök kæranda: Í kæru eru gerðar athugasemdir við hvernig staðið var að úthlutun lóða við Vesturberg í Þorlákshöfn. Kemur úthlutun lóðanna ekki til umfjöllunar í máli þessu en það varðar einungis álagningu hins svonefnda byggingarleyfisgjalds sem tekið var fyrir vinnu við yfirferð umsókna um lóðaúthlutanir. Kærandi bendir á að engin skýring hafi fylgt kröfu um greiðslu þess, en hann hafi að auki ekkert svarbréf fengið við umsókn sinni um lóð. Þá bendir hann á að ef sveitarfélagið innheimti sama gjald fyrir allar þær 1.118 umsóknirnar sem bárust við lóðaúthlutina muni tekjur af gjaldinu nema um 8,4 m. kr. sem hann telji meiri en nemi kostnaði sveitarfélagsins við meðferð umsókna um lóðirnar.
Málsrök sveitarfélags: Sveitarfélagið vísar til þess að í auglýsingu um úthlutun lóða í Þorlákshöfn hafi verið tekið fram að gjald yrði tekið fyrir hverja umsókn. Fjölmargar umsóknir hafi borist um lóðirnar og hafi kærandi verið í þeim hópi sem ekki fengu úthlutað lóð. Var honum sent bréf 30. desember 2021 og tilkynnt að umsókn hans um úthlutun lóðar hafi verið synjað um leið og hann hafi verið upplýstur um að lagt yrði á hann afgreiðslugjald að fjárhæð 7.471. kr. Um kerfisvillu hafi verið að ræða þegar gjaldið hafi verið nefnt byggingarleyfisgjald í heimabanka kæranda, en um hafi verið að ræða gjald vegna vinnu við yfirferð umsókna um úthlutun lóða. Hafi þetta verið leiðrétt.
Umrædd gjaldtaka byggi á gjaldskrá nr. 366/2019 fyrir byggingarleyfis- og þjónustugjöld í Sveitarfélaginu Ölfusi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. apríl 2019. Gjaldskráin sé sett með stoð í IX. kafla laga um mannvirki nr. 160/2010 og 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í grein 5.4.14 í gjaldskránni sé kveðið á um afgreiðslugjald nefndar að fjárhæð kr. 6.664. Að teknu tilliti til verðlagsbreytinga samkvæmt 8. gr. gjaldskrárinnar hafi fjárhæð gjaldsins við innheimtu af kæranda verið kr. 7.471. eins og framlögð kvittun kæranda sýni. Þá segi í grein 13.1 í reglum um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Ölfusi frá 14. febrúar 2019, sem í gildi voru þegar umræddar lóðir voru auglýstar til úthlutunar, að gjöld tengd lóðarveitingu skuli greidd samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins og að heimilt sé að krefjast staðgreiðslu á gjöldum við útdrátt. Hafi sú krafa komið fram í fyrrnefndri auglýsingu um úthlutun lóða. Nýjar úthlutunarreglur hafi tekið gildi 2. desember 2021 og séu þar samskonar ákvæði í grein 13.1.
Gjaldið sé hóflegt afgreiðslugjald, u.þ.b. 30% af tímagjaldi fyrir vinnu samkvæmt gjaldskránni, sbr. grein 1.2. Eins og fram hafi komið í kæru hafi borist mikill fjöldi umsókna um þær lóðir sem um ræði og hafi starfsfólk sveitarfélagsins þurft að fara gaumgæfilega yfir hverja og eina umsókn til að kanna hvort þær uppfylltu skilyrði úthlutunarreglna sveitarfélagsins. Gjaldið nemi þannig ekki hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði við að veita þjónustu vegna hverrar umsóknar. Að mati sveitarfélagsins sé öllum skilyrðum og reglum um þjónustugjöld því fullnægt að því er umrætt gjald varði.
Þá færir sveitafélagið fram þau sjónarmið að úthlutun lóða í eigu sveitarfélagsins sé ekki meðal lögbundinna hlutverka sveitarfélaga og hafi Hæstiréttur staðfest að slík úthlutun teljist í senn vera stjórnvaldsákvörðun og gerningur á sviði einkaréttar þar sem ráðstafað sé heimildum eiganda fasteignar, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 151/2010. Að mati sveitarfélagsins verði að hafa þetta eðli lóðaúthlutana í huga við mat á því svigrúmi sem það hafi til að innheimta afgreiðslugjald vegna umsókna um úthlutun. Með vísan til þessa telur sveitarfélagið að hin kærða ákvörðun, um innheimtu afgreiðslugjalds samkvæmt gjaldskrá vegna umsókna um lóðaúthlutun, hafi verið lögmæt og að hafna beri kröfu kæranda um að fella hana niður.
Niðurstaða: Í málinu er deilt um lögmæti afgreiðslugjalds Sveitarfélagsins Ölfuss vegna umsóknar um úthlutun lóðar í Þorlákshöfn. Kærandi krefst þess að umrædd gjaldtaka verði felld úr gildi gagnvart sér og að sveitarfélaginu verði gert að endurgreiða gjaldið ásamt kostnaði og vöxtum.
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í máli. Verður því lögmæti hinnar umræddu gjaldtöku tekið til skoðunar, en það er ekki hlutverk nefndarinnar að taka ákvörðun um endurgreiðslu gjaldsins.
Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Með 51. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er sveitarstjórnum heimilað að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingafulltrúa. Þá er í sveitarstjórn heimilt skv. 1. mgr. 20. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að innheimta framkvæmdaleyfisgjald fyrir framkvæmdir sem afla þarf framkvæmdaleyfis fyrir, svo og fyrir eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum. Gjaldið má ekki nema hærri upphæð en nemur kostnaði við undirbúning og útgáfu leyfisins og eftirlits, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar þjónustu. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. og 2. mgr. og birta hana í B-deild Stjórnartíðinda.
Gjaldskrá nr. 366/2019 fyrir byggingarleyfis- og þjónustugjöld í Sveitarfélaginu Ölfusi var birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. apríl 2019. Í 5. gr. hennar er kveðið á um álagningu afgreiðslugjalds við móttöku umsóknar um byggingarleyfi, framkvæmdaleyfi og skipulagsbreytingar. Það gjald sem um er deilt í máli þessu varðar kostnað vegna stjórnsýslu lóðaúthlutunar. Verður um heimild fyrir álagningu þess ekki vísað til téðrar gjaldskrár, en um úthlutun lóða af hálfu sveitarfélaga er hvorki fjallað í lögum nr. 160/2010 né lögum nr. 123/2010.
Af hálfu sveitarfélagsins hefur verið vísað til greinar 13.1. í reglum um úthlutun lóða í Sveitarfélaginu Ölfusi frá 14. febrúar 2019, þar sem mælt er fyrir um að gjöld tengd „lóðarveitingu“ skuli greidd samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins. Heimilt sé að krefjast staðgreiðslu á gjöldum við útdrátt, hafi sú krafa komið fram í auglýsingu um úthlutun lóðar. Þá hefur af hálfu sveitarfélagsins verið bent á að við mat á svigrúmi sveitarfélags við töku afgreiðslugjalds sem þessa verði að athuga að úthlutun lóðar teljist í senn vera stjórnvalds-ákvörðun og gerningur á sviði einkaréttar þar sem ráðstafað sé heimildum eiganda fasteignar.
Í úrskurði þessum hefur umfjöllun úrskurðarnefndarinnar einvörðungu byggst á valdheimildum samkvæmt lögum nr. 160/2010 og 123/2010. Um þýðingu þessara annarra sjónarmiða fyrir hinni kærðu álagningu kann kærandi að geta leitað álits innviðaráðuneytisins, skv. XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Í ljósi þessa mun nefndin endursenda málið til þess ráðuneytis til þóknanlegrar meðferðar sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.
Með vísan til framangreinds er málinu vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá nefndinni kæru á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 2. febrúar 2022, um innheimtu afgreiðslugjalds vegna umsóknar um úthlutun lóðar í Þorlákshöfn.
