Árið 2021, föstudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar í Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Ásgeir Magnússon tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 2/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. desember 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa steinsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 12 við Tunguveg í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. janúar 2021, er barst nefndinni 11. s.m., kæra eigendur, Rauðagerði 53, Rauðagerði 55 og Tunguvegi 10, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. desember 2020 að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa steinsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 12 við Tunguveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Að öðrum kosti er gerð krafa um að Reykjavíkurborg setji það skilyrði fyrir framkvæmdum að þær fari fram frá Tunguvegi og að svæðið verði afgirt frá Rauðagerði meðan á þeim standi og að aðkomu að Rauðagerði verði lokað. Jafnframt er gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Málavextir: Á lóðinni að Tunguvegi 12 stendur tveggja hæða steinsteypt tvíbýlishús, reist árið 1960, samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Ekki er í gildi deiliskipulag sem tekur til umræddrar lóðar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. ágúst 2020 var lögð fram umsókn um leyfi til að byggja 32,6 m² steinsteyptan bílskúr á umræddri lóð. Var afgreiðslu málsins frestað, en á fundi 1. september s.á. var málinu vísað til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu og ákvað hann á embættisafgreiðslufundi sínum 4. s. m. að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Tunguvegi 10 og 14 og Rauðagerði 53 og 55. Stóð grenndarkynningin frá 21. september til og með 19. október 2020 og komu kærendur máls þessa á framfæri athugasemdum. Í umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir, dags. 30. október 2020, var lagt til að vegghæð bílskúrs yrði ekki hærri en 2,70 m, en að öðru leyti yrði umsókn samþykkt óbreytt. Hinn 11. nóvember 2020 samþykkti skipulags- og samgönguráð erindið með vísan til fyrrnefndrar umsagnar skipulagsfulltrúa. Tók byggingarfulltrúi umsóknina fyrir að nýju á afgreiðslufundi 8. desember s.á. og samþykkti hana. Var það skilyrði sett fyrir samþykkt umsóknarinnar að ný eignaskiptayfirlýsing yrði samþykkt fyrir útgáfu byggingarleyfis og að henni yrði þinglýst eigi síðar en við lokaúttekt. Afgreiðsla byggingarfulltrúa var samþykkt á fundi borgarráðs 7. janúar 2021.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að við meðferð málsins hafi ekki verið virt ýmis ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, s.s. varðandi andmælarétt, rannsókn máls, jafnræði, meðalhóf og leiðbeiningarskyldu. Reykjavíkurborg hafi ekki viðhaft nægjanlega gagnrýna hugsun í störfum sínum og ekki gætt að hagsmunum allra aðila málsins. Hafi leyfishafi notið velvildar vegna starfa sinna og kunningsskapar innan borgarinnar. Málsmeðferð hafi ekki verið nægilega vönduð og skort hafi samráð við nágranna. Hefði það verið góð stjórnsýsla að senda íbúum annað bréf eða boða þá til fundar til að skoða möguleikann á samstarfi. Athugasemdum þeirra hafi í einhverjum tilfellum verið sleppt, þeim breytt eða ekki verið svarað efnislega. Ábending varðandi hæð bygginga hafi ekki verið meðal athugasemda sem skipulagsfulltrúi hafi tiltekið í umsögn sinni. Hafi borið að taka til skoðunar allar athugasemdir og óska eftir frekari rökstuðningi og gefa nágrönnum kost á andmælum. Ekki hafi verið tekið tillit til mikilvægra athugasemda um staðsetningu bílskúrsins, stærð hans, hæð, gerð, skuggavarp, gras á þaki bílskúrsins og staðsetningu glugga á honum. Vegna legu byggingarinnar verði hægt að nýta óhindrað aðgengi frá Rauðagerði sem hafi í för með sér aukið ónæði. Hafi leyfishafi ekki farið leynt með að til standi að leigja bílskúrinn út sem íbúð.
Í þinglýstum gögnum sé gerð krafa um ákveðna legu bílskúrs á lóðinni en hinn umdeildi bílskúr sé öðruvísi að lögun, hærri og stærri og staðsettur á öðrum stað en gert sé ráð fyrir. Bendi lögun hans og gerð til þess að verið sé að þétta byggð og að verið sé að stytta sér leið í því ferli sem borgin hafi hafið í þéttingu byggðar. Sé umræddur bílskúr hvorki í samræmi við samþykkta bílskúra við götuna né þinglýst skipulag og kvaðir sem settar hafi verið. Ekki hafi verið hægt að samþykkja leyfi fyrir byggingu umrædds bílskúrs með því að grenndarkynna umsókn um byggingarleyfi heldur hafi þurft að breyta skipulagsáætlunum. Er þess óskað að nefndin skoði þinglýst mæliblað Reykjavíkurborgar og kvöð sem sett hafi verið um legu bílskúrs.
Umræddur bílskúr sé of hár, en bílskúr að Tunguvegi 10 sé 2,5 m að hæð og liggi lóð Tunguvegar 12 hærra. Falli bílskúrinn ekki inn í götumyndina og þyrfti að vera innar á lóðinni til samræmis við þinglýstar heimildir. Gluggi sem snúi að Rauðagerði sé óþarfur og samræmist ekki götumynd. Eðlilegra væri að gluggar sneru að lóð og garði Tunguvegar 12. Hægt hafi verið að koma til móts við kærendur að Rauðagerði og setja frekar þakglugga. Gras á þaki sé ekki í samræmi við neinar byggingar í hverfinu.
Fram komi í skýrslu Minjastofnunar Íslands frá árinu 2014 að mikilvægt sé að tryggja heildstæða vernd á yfirbragði hverfisins og standa vörð um byggðina en ekki liggi fyrir hvort tekið hafi verið tillit til þessara atriða við meðferð málsins. Þá sé óskað álits úrskurðarnefndarinnar um kvaðir er varði t.a.m. aðgengi á milli lóða.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að gluggi á norðurhlið umrædds bílskúrs snúi að göngustíg en ekki inn á lóð Rauðagerðis 53 og hafi ekki áhrif á götumynd. Í samþykktum aðaluppdráttum frá 1966 sé teiknaður sams konar bílskúr og sá sem deilt sé um, eða L-laga bílskúr. Hæðir bílskúra þurfi að miðast við nauðsynlega hæð innkeyrsludyra, burðarviki og þakfrágang. Þak bílskúrsins sé flatt, líkt og á öðrum bílskúrum við Tunguveg. Gras á þakinu muni ekki hafa teljandi áhrif á ásýnd eða heildarútlit götunnar og sé ekkert sem komi í veg fyrir slíkt fyrirkomulag. Vegghæð bílskúrsins sé í samræmi við það sem almennt sé og því ekki um háan bílskúr að ræða. Meðferð byggingarleyfisumsóknarinnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulagslaga nr. 123/2010.
Ekki sé aðkoma að Tunguvegi 12 frá Rauðagerði nema um göngustíg og ekki sé heimilt að nýta hann til aðkomu eða framkvæmda og uppdrættir sýni ekki aðkomu frá Rauðagerði. Almennt séu byggingarreitir stakstæðra bílageymslna með úthliðar í lóðarmörkum og sé það í fullu samræmi við byggðamynstur Tunguvegar. Slíkt sé þó alltaf skoðað út frá aðstæðum. Ekki standi til að breyta eða bæta við aðgengi frá Rauðagerði, ekki sé um breytta notkun að ræða á lóðinni og ekki sé verið að fjölga íbúðum. Ekkert liggi fyrir um nauðsyn þess að lóðin verði afgirt meðan á framkvæmdum standi en það sé ekki á valdi úrskurðarnefndarinnar að ákveða það. Fullyrðingum um að málinu hafi verið hagrætt í þágu umsækjanda sé alfarið vísað á bug enda hafi kærendur ekki fært fram rök því til stuðnings.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi hefur upplýst úrskurðarnefndina um að stefnt sé að því að framkvæmdir hefjist í mars 2021, en hann hefur að öðru leyti ekki látið málið til sín taka.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóðinni Tunguvegi 12. Ekki mun vera í gildi deiliskipulag sem tekur til lóðarinnar og voru hin umdeildu byggingaráform samþykkt að undangenginni grenndarkynningu í samræmi við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði má veita byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar þegar um er að ræða framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar.
Lóðin Tunguvegur 12 er á skilgreindu íbúðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og er svæðið að mestu fullbyggt og fastmótað. Á lóðinni stendur steinsteypt 210,8 m² tvíbýlishús og fól hin kærða ákvörðun í sér heimild til að byggja á lóðinni 32,6 m² bílskúr með 2,70 m vegghæð og torfþaki. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er lóðin 471 m², líkt og lóðirnar Tunguvegur 8, 10 og 14 og eru hús á þeim lóðum frá 152 til 220,2 m² að stærð. Á lóðinni Tunguvegi 8 er 40,6 m² bílskúr og á lóðunum Tunguvegi 10 og 14 eru bílskúrar 28 m² að stærð samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá. Mun hæð bílskúrs að Tunguvegi 10 vera 2,50 m en hæð bílskúrs að Tunguvegi 14 vera 2,65 m samkvæmt gögnum frá kærendum. Standa bílskúrarnir á baklóðum við suður- og austurmörk þeirra. Fram kemur á samþykktum aðaluppdráttum fyrir bílskúr að Tunguvegi 12 að bílskúrinn sé staðsettur við suður- og austurmörk lóðarinnar, að lóðamörkum Tunguvegar 10 og Rauðagerðis 55, og er hann L-laga. Verður þak bílskúrsins flatt. Víkur stærð og hæð skúrsins ekki að marki frá öðrum bílskúrum á fyrrnefndum grannlóðum og er staðsetning hans innan lóðar í samræmi við staðsetningu annarra bílskúra á svæðinu. Með hliðsjón af framangreindu voru skilyrði fyrir grenndarkynningu umræddrar umsóknar uppfyllt.
Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir leyfisumsókn fyrir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Komu kærendur að athugasemdum og tók skipulags-fulltrúi afstöðu til framkominna athugasemda í samræmi við gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því lögum samkvæmt.
Eins og fyrr er getið er staðsetning, hæð og flatarmál umdeilds bílskúrs í samræmi við það sem gerist og gengur á svæðinu og hefur því svipuð grenndaráhrif og bílskúrar þeir sem fyrir eru á grannlóðum hvað skuggavarp varðar. Er hæð bílskúrsins og umfang ekki meira en almennt gerist með tilliti til nútímakrafna um lofthæð, einangrun þaks og frágang þess. Þá verður ekki séð að innsýn yfir á næstu lóðir frá lóð leyfishafa aukist frá því sem nú er þótt gluggi verði á norðurhlið skúrsins sem snýr að Rauðagerði. Eldvarnareftirlit slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins yfirfór hina grenndarkynntu umsókn og gerði ekki athugasemdir við staðsetningu bílskúrsins með tilliti til sambrunahættu, sbr. gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.
Hinn 23. september 2020 var þinglýst lóðarleigusamningi milli Reykjavíkurborgar og lóðarhafa Tunguvegar 12 um lóðina er kveður m.a. á um kvaðir á henni. Ákvarðar sá samningur réttarstöðu greindra aðila, en það er ekki annarra að leiða rétt sinn af honum.
Rétt þykir að benda á vegna athugasemda kærenda er varða framkvæmdir við bílskúrinn að byggingarstjóra og iðnmeisturum er skylt samkvæmt gr. 4.11.3. í byggingarreglugerð að sjá um að sem minnst hætta, óþrifnaður eða önnur óþægindi stafi af framkvæmdum.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. desember 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa steinsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 12 við Tunguveg.
