2/2018 Fiskeldi Dýrafirði

Árið 2019, fimmtudaginn 13. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 um veitingu starfsleyfis fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. janúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, eigandi Kirkjubóls í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Fífustaðadalsá, eigandi Grænuhlíðar í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Bakkadalsá, Fluga og net ehf., sem  rekstrarfélag Vatnsdalsár á Barðaströnd, eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, Varpland ehf., sem eigandi hluta veiðiréttar í Langadalsá og Hvannadalsá og Veiðifélag Laxár á Ásum þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 að veita Arctic Sea Farm hf. starfsleyfi fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 7. júní 2018.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 7. mars 2018.

Málavextir: Hinn 3. júní 2009 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að sjókvíaeldi á allt að 2.000 tonnum á ári af regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Staðfesti umhverfisráðuneytið greinda ákvörðun með úrskurði 16. nóvember s.á.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 29. desember 2012, tilkynnti leyfishafi Skipulagsstofnun þau áform sín að auka framleiðslu á regnbogasilungi eða laxi úr 2.000 tonnum í 4.000 tonn á ári. Í tilkynningunni kom fram að ætlunin væri að bæta við eldissvæðum þannig að þau yrðu þrjú. Kæmu eldissvæði við Gemlufall og Mýrarfell til viðbótar eldissvæði við Haukadalsbót. Á árinu 2015 var Skipulagsstofnun tilkynnt um breytta staðsetningu eldissvæða og var þá gert ráð fyrir eldissvæði við Eyrarhlíð í stað svæðisins við Mýrarfell sem áður hafði verið tilkynnt um. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 8. júlí 2015. Var niðurstaða hennar sú að fyrirhuguð framleiðsluaukning væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðuninni var jafnframt tekið fram að Orkustofnun hefði gefið út leyfi til leitar og rannsókna á kalkþörungaseti í Dýrafirði og að hafa þyrfti samráð við þá stofnun vegna staðsetningar sjókvía áður en leyfi yrði veitt fyrir frekara eldi. Var framangreind ákvörðun Skipulagsstofnunar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafnaði kröfu um ógildingu hennar með úrskurði uppkveðnum 21. mars 2016, sbr. mál nr. 62/2015.

Með umsókn, dags. 18. desember 2015, sótti Arctic Sea Farm um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til framleiðslu á allt að 4.000 tonnum á ári af laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði. Auglýsti Umhverfisstofnun tillögu að starfsleyfi á heimasíðu stofnunarinnar á tímabilinu 8. nóvember 2016 til 5. janúar 2017. Auglýsingin var einnig birt í Lögbirtingablaði og í staðarblaðinu Bæjarins besta. Jafnframt var tillagan send Matvælastofnun, Skipulagsstofnun, Hafrannsóknastofnun, Landssambandi fiskeldisstöðva og Landssambandi veiðifélaga. Tillagan var auglýst aftur á tímabilinu 4. júlí til 31. ágúst 2017. Gögn málsins voru send hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd til umsagnar 29. mars og 29. júní 2017. Athugasemdir bárust á auglýsingatíma frá kærendum máls þessa.

Hinn 22. nóvember 2017 veitti Umhverfisstofnun Arctic Sea Farm starfsleyfi til framleiðslu á 4.000 tonnum af laxi eða regnbogasilungi á ári í Dýrafirði, að hámarki 4.000 tonn af lífmassa á hverjum tíma, miðað við meðalframleiðslu á þriggja ára tímabili. Er rekstraraðila heimilað kynslóðaskipt eldi í sjókvíum á þremur sjókvíaeldissvæðum í Dýrafirði. Gildistími leyfisins er til 22. nóvember 2033 og er það bundið ýmsum skilyrðum, þ. á m. um að fyrir liggi áhættumat og viðbragðsáætlun og ákvæði um innra eftirlit. Leyfið var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar 29. nóvember 2017 ásamt tenglum á starfsleyfið, vöktunaráætlun, ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og skýrslu Náttúrustofu Vestfjarða um sjókvíaeldi á regnbogasilungi í Dýrafirði og annað dýralíf í sjó í firðinum. Útgáfa starfsleyfisins var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember 2017. Hinn 22. desember 2017 gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til handa félaginu fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi lax eða regnbogasilungs í Dýrafirði. Hefur sú ákvörðun jafnframt verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 8/2018.

Í mars 2017 mun leyfishafi hafa sent Skipulagsstofnun drög að matsáætlun vegna stækkunar fiskeldis í Dýrafirði og mun tillaga að matsáætlun hafa verið send stofnuninni í júlí s.á. Féllst Skipulagsstofnun á tillöguna með nánar tilgreindum athugasemdum. Lagði leyfishafi inn frummatsskýrslu, dags. 26. júní 2018, til Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar, nánar tiltekið fyrir 10.000 tonna laxfiskaeldi í Dýrafirði, eða 5.800 tonna framleiðsluaukningu frá fyrri leyfum.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir eigi mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Vatnsdalsár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum. Hættan sé fyrirsjáanleg fyrir hina villtu lax- og silungastofna ánna, m.a. af völdum lúsafárs og mengunar frá erlendum og framandi regnbogasilungi og/eða norskum kynbættum eldislaxi. Muni eldisfiskurinn dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg reynsla sýni, svo ekki sé minnst á stórfellda saur- og fóðurleifamengun í nágrenni eldiskvíanna. Valdi ýmis konar vanræksla Umhverfisstofnunar og annmarkar á starfsleyfinu og útgáfuferli þess ógildingu leyfisins.

Vísað sé til 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sem og til athugasemda við 2. mgr. 1. gr. í frumvarpi því sem orðið hafi að nefndum lögum. Þar segi: „Á hinn bóginn er það skýrt og endurspeglast að sínu leyti í markmiðsyfirlýsingu 2. mgr. og fleiri greinum frumvarpsins að vöxtur og viðgangur atvinnugreinarinnar [fiskeldis] má ekki gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna. Í þessari takmörkun felst í raun að þegar ekki fara saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað er sérstaklega um í frumvarpi þessu víkja hinir síðarnefndu.“ Hafi Umhverfisstofnun ekki sýnt fram á hvernig útgáfa starfsleyfisins samrýmist tilvitnuðu lagaákvæði og valdi það ógildingu leyfisins.

Meðferð stofnunarinnar á umsókn leyfishafa sé hluti af umhverfismatsferli og skuli fara fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eins og þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB svo sem henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB, sbr. g-lið 2. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar, sem sé hluti af EES-samningnum. Umhverfisstofnun hafi t.d. ekki tekið með beinum hætti afstöðu til stóru spurningarinnar í málinu, þ.e.a.s. hvort rök hafi verið til þess að hafna umsókninni, a.m.k. að sinni. Við útgáfu starfsleyfisins hafi Umhverfisstofnun borið skv. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að kynna sér tilkynningu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og kanna hvort framkvæmdin væri í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Hafi Umhverfisstofnun m.a. borið að taka rökstudda afstöðu til þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar að telja framkvæmdina ekki háða mati á umhverfisáhrifum. Einnig hafi henni borið að kanna og rökstyðja álit sitt á því hvort fullnægjandi rannsókn og greining lægju fyrir í málinu þannig að efni rökstuðnings hennar uppfyllti áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi Umhverfisstofnun ekki tekið með ásættanlegum hætti rökstudda afstöðu til ákvörðunar Skipulagsstofnunar.

Í umsögnum Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar hafi lengst af verið mælt með því að fram færi mat á umhverfisáhrifum. Ekki komi fram í starfsleyfinu hvað hafi orðið til þess að Umhverfisstofnun hafi fallið frá þessu áliti sínu, en án umfjöllunar stofnunarinnar um einstök efnisatriði í ákvörðun Skipulagsstofnunar megi ekki búast við því að aðili geti skilið hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð á. Þá hafi ekki verið vikið að því hvort mat á umhverfisáhrifum mismunandi valkosta framkvæmdarinnar hafi farið fram. Hafi Umhverfisstofnun ekki sinnt þeirri skyldu sinni að rannsaka, fjalla um og bera saman aðra valkosti sem til greina komi varðandi framkvæmdina. Um afleiðingar þess að vanrækja samanburð valkosta sé m.a. vísað til dóms Hæstaréttar frá 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar, um að ekki skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum aukningar eldisins, sé andstæð fyrirmælum í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 enda ljóst að framkvæmdin muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Þessi málsmeðferð sé með ólíkindum m.a. með hliðsjón af áliti Fiskistofu, dags. 12. janúar 2012, umsagnar sérfræðinga Umhverfisstofnunar, dags. 27. mars 2013, og kröfu Landssambands veiðifélaga, dags. 21. júní 2015, þar sem fram komi að slíkt mat skuli fara fram.

Samkvæmt 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 geti stjórnvöld ekki afhent eignar- eða afnotarétt að hafsvæði við landið nema fyrir því sé sérstök lagaheimild. Hvergi sé í lögum heimild til handa stjórnsýsluhöfum til að stofna til einstaklingsbundinna afnota manna yfir hafsvæðum umhverfis landið. Fyrirhugað athafnasvæði leyfishafa sé utan netlaga og innan landhelgi Íslands. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins sé íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nái samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Eignarrétti ríkisins fylgi eignarráð yfir hafinu á sama svæði. Leyfishafi hafi ekki lagt fram skilríki fyrir afnotum sínum af hafinu eins og lagaskylda sé skv. 2. mgr. 8. gr. fiskeldislaga, sbr. 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Geti staðhæfingar í greinargerð Umhverfisstofnunar hvað þetta varði í engu haggað skýrum ákvæðum 2. málsl. 40. gr. stjórnarskrárinnar.

Í starfsleyfinu sé opið hvora tegundina, lax eða regnbogasilung, framkvæmdaraðili hyggist framleiða en verulegu máli skipti hvor tegundin verði fyrir valinu. Regnbogasilungur hafi ekki erfðafræðileg áhrif á villta fiskstofna í ám landsins þótt hann geti villst upp í ár og spillt ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og eyðilagt með því eignarréttindi annarra. Verði hins vegar um að ræða 4.000 tonna framleiðslu af erlendum og framandi laxastofni sé það hvað erfðamengun varði stórhættuleg viðbót við þá framleiðslu sem þegar sé komin af stað á Vestfjörðum, m.a. vegna sammögnunaráhrifa. Sé í þessu sambandi m.a. vísað til álita Fiskistofu, dags. 14. janúar 2012 og 13. janúar 2013, um að nauðsynlegt sé að leyfið tilgreini nákvæmlega hvaða tegund sé verið að ala í sjókvíum svo hægt sé að stýra heildarmagni hverrar tegundar.

Fram komi í viðauka 1 með starfsleyfinu að á milli eldissvæðanna Eyrarhlíðar og Haukadalsbótar séu 5,8 km og á milli Gemlufalls og Haukadalsbótar 5,0 km, en mæld sé fjarlægð á milli miðju eldissvæðanna. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar. nr. 401/2012 um fiskeldi, sem hér eigi við, skuli lágmarksfjarlægð á milli eldissvæða vera 5 km miðað við útmörk hvers eldissvæðis. Sýni sú mæling að 2,6 km séu á milli Haukadalsbótar og Eyrarhlíðar og 3,1 km á milli Gemlufalls og Haukadalsbótar. Þegar af þessari ástæðu hafi útgáfa leyfisins verið óheimil. Þá sé vafi um nægilegt dýpi á eldissvæðunum samkvæmt áliti Hafrannsóknastofnunar, dags. 25. febrúar 2013. Þar komi fram að kvíar muni ná niður á 22,5 m dýpi, þannig að lágmarksdýpi undir eldisnótum þurfi að vera 27 m. Eldissvæðin séu sögð á 20-35 m dýpi og því sé ófullnægjandi dýpi fyrir framkvæmdina. Jafnframt sé vísað til dýpistalna á korti framkvæmdaraðila.

Ljóst sé að verði leyft laxeldi með norskum kynbættum og framandi eldisstofni í sjókvíum í Dýrafirði séu veiðiár allt í kringum landið í hættu vegna erfðamengunar frá strokufiski en þó mest á Vestfjörðum og á nærliggjandi laxveiðisvæðum við Breiðafjörð, Faxaflóa og Húnaflóa. Fram komi  í áliti Fiskistofu, dags. 18. janúar 2013, að gert sé ráð fyrir að einn lax sleppi út fyrir hvert framleitt tonn af eldislaxi og leiti inn á þessi nærliggjandi laxveiðisvæði. Við málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi lögvernduðum eignarréttindum annarra í engu verið sinnt enda þótt fyrir liggi, einkum frá Noregi, vísindalegar upplýsingar um víðtæka skaðsemi af starfsemi sem hér um ræði. Þá láti Umhverfisstofnun undir höfuð leggjast að rannsaka sérstaklega og leggja mat á hættuna á umhverfistjóni.

Í starfsleyfinu sé lítið fjallað með raunhæfum hætti um gífurlegt magn úrgangs frá sjókvíaeldinu. Samkvæmt norskum heimildum sé úrgangur í sjó frá 4.000 tonna eldi áætlaður eins og skolpfrárennsli frá 65.000 manna byggð. Eigi Umhverfisstofnun að rannsaka og meta sjálfstætt umhverfismengun frá viðkomandi starfsemi. Staðhæfing um 400 tonna lífrænan úrgang frá eldinu sé röng, þar sem úrgangur frá 4.000 tonna sjókvíaeldi sé um 2.000 tonn. Hér sé vísað til ákvæða í lögum nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda, reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og til reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp.

Ekkert sé fjallað um upplýsingaskyldu til almennings og hagsmunaaðila um óhöpp eða slysasleppingar. Í því sambandi sé vísað til ákvæða Árósarsamningsins, einkum ákvæða hans um söfnun og dreifingu umhverfisupplýsinga, til ákvæðis í k-lið 14. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og til ákvæða laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál.

Umhverfisstofnun hafi ekkert fjallað um áhrif risalaxeldis á búsvæði seiða nytjafiska í firðinum. Engar rannsóknir hafi verið gerðar á því. Í blaðagrein frá 14. desember 2017 eftir tvo starfsmenn Hafrannsóknastofnunar segi m.a. að t.d. sjókvíaeldi geti haft áhrif á gæði og stærð búsvæða fiska. Erfitt sé að meta áhrif framkvæmda á lífríkið fyrirfram og mikilvægt sé að fram fari umfangsmiklar rannsóknir á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði og hugsanlegu áhrifasvæði. Þá segi að varúðarnálgun feli í sér að þegar skortur sé á þekkingu á lífríkinu beri að fara varlega í að hrófla við náttúrulegu ástandi.

Ekkert hafi verið fjallað um stórfellt lúsafár í eldi framkvæmdaraðila samkvæmt lúsatalningum Náttúrustofu Vestfjarða. Samkvæmt talningarskýrslu í eldisstöð við Gemlufall sé fjöldi lúsa á hverjum fiski í hverri kví að meðaltali 16-36, en í norsku laxeldi sé talið viðunandi fari lúsafjöldi ekki yfir 0,2-0,5 lýs á hverjum fiski að meðaltali. Í framlagðri vöktunaráætlun sé hvergi minnst á að setja viðmiðunarmörk fyrir lúsafjölda á hverjum fiski. Eftirlit hafi sýnt að brotið hafi verið gegn ákvæðum þegar fengins starfsleyfis og við þær aðstæður sé það ólögmæt stjórnsýsla að gefa út leyfi fyrir auknu eldi.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. 75. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, fari Umhverfisstofnun með eftirlit með því að náttúru Íslands sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit sé ekki falið öðrum með sérstökum lögum. Beri stofnuninni að rannsaka og meta sjálfstætt öll áhrif framkvæmdarinnar á náttúruna við gerð og útgáfu starfsleyfisins en það hafi ekki verið gert. Sé í þessu sambandi vísað til 1. gr.  og 2. gr. náttúruverndarlaga, til varúðarreglunnar í 9. gr. sömu laga og til 63. gr. laganna um innflutning og dreifingu á lifandi framandi lífverum. Jafnframt verði að líta til 1. gr. laga um fiskeldi.

Starfsemin brjóti gegn 1. gr., 2. gr. og 9. gr. náttúruverndarlaga og setji fjölbreytni íslenskrar náttúru til framtíðar í hættu og þróun hennar á eigin forsendum sé ekki lengur tryggð nái hún fram að ganga. Feli starfsemin í sér samskipti manns og náttúru, sem valdi því að líf spillist og fari enn fremur gegn þeirri stefnu að stuðla að vernd líffræðilegrar fjölbreytni. Hvorki sé í starfsleyfinu getið um skyldu framkvæmdaraðila um að tryggt skuli að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó né getið um norska staðalinn NS 9415:2009.

Eftirfarandi gögn styðji kröfu um ógildingu starfsleyfisins en ekkert hafi verið minnst á þau í umræddu leyfi eða greinargerð með því. Þannig komi m.a. fram í áliti erfðanefndar landbúnaðarins frá júní 2017 að frekari útgáfa leyfa til eldis á frjóum laxi af erlendum uppruna í sjókvíum sé óforsvaranleg miðað við stöðu leyfisveitinga og skort á upplýsingum um áhrif eldisins á villta laxastofna í íslenskum ám. Ráðleggi nefndin stjórnvöldum að koma í veg fyrir alla frekari útgáfu leyfa til sjókvíaeldis á laxi, þ.m.t. fyrir þá tugi þúsunda tonna sem komin séu í formlegt umsóknarferli. Einnig sé vísað til niðurstöðu og rökstuðnings úrskurðar­nefndarinnar frá 20. júní 2017 í máli nr. 5/2017 þar sem ógilt hafi verið starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í innanverðu Ísafjarðardjúpi. Þá komi fram í áhættumati haf- og vatnsrannsókna hjá Hafrannsóknastofnun frá 14. júlí 2017 að sumir strokulaxar syndi um langan veg þar til þeir finni laxveiðiá. Samkvæmt álitinu séu farleiðir strokulaxa allt frá 200 km fyrir snemmgenginn strokulax og allt að 1.000 km fyrir síðgenginn strokulax. Verði sú ályktun dregin af áhættumatinu að allar silungs- og laxveiðiár landsins séu í hættu vegna strokufisks úr sjókvíaeldi hvar sem eldið sé staðsett. Fram komi m.a. í skýrslu haf- og vatnsrannsókna frá 25. ágúst 2017 um erfðablöndun eldislaxa af norskum uppruna við íslenska laxastofna að miðað við reynslu Norðmanna virðist eina leiðin til að koma í veg fyrir skaðleg áhrif eldislaxa á villta laxastofna að ala ófrjóan lax eða ala hann í lokuðum kerjum, t.d. á landi í svokölluðum endurnýtingarkerfum. Loks sé bent á ársskýrslu vísindanefndar NINA 2017 (náttúrurannsóknarstofnunar Noregs) um þá hættu sem villtum laxastofnum stafi af erfðablöndun með eldislöxum.

Fyrir liggi umsögn dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun til Skipulagsstofnunar, dags. 21. janúar 2013, um að fyrirhugað sjókvíaeldi þurfi ekki að fara í sérskylt umhverfismat, þ.e. hvað þá þætti varði sem snúi að sjúkdómum. Verði í ljósi frétta um að umræddur dýralæknir hafi sjálfur stundað sölu bóluefnis til laxeldisfyrirtækja ekki hjá því komist að gera þá kröfu að umsögn hans leiði til ógildingar á allri meðferð málsins eftir að umsögnin hafi verið lögð fram, enda geti hún ekki talist óhlutdræg.

Gerðar séu athugasemdir við nokkur atriði í greinargerð Umhverfisstofnunar, dags. 22. nóvember 2017. Í greinargerðinni sé m.a. staðhæft að ekki sé um að ræða innflutning eða dreifingu á lífverum hvað regnbogasilung varði. Þessu sé mótmælt. Þá sé þess í engu getið að Umhverfisstofnun hafi í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar talið að umrætt sjókvíaeldi skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Því sé mótmælt að Umhverfisstofnun hafi tekið mið af markmiðum og meginreglum náttúruverndarlaga við vinnslu og útgáfu umrædds starfsleyfis, líkt og haldið sé fram. Þurfi stofnunin að sýna fram á hvernig hún hafi tekið mið af meginreglum laganna við útgáfu leyfisins. Stofnunin vísi því frá sér að taka á vandamálum erfðamengunar, laxalúsar og slysasleppinga, þar sem þau snúi ekki að starfsleyfi og heyri undir aðra aðila og stofnanir. Sé því alfarið mótmælt að stofnunin vísi því frá sér að fjalla um slík grundvallaráhættuatriði varðandi náttúru landsins. Sama gildi um ummæli stofnunarinnar um upplýsingaskyldu til almennings og hagsmunaaðila vegna slysasleppinga eða óhappa.

Loks séu verulegir annmarkar á umræddu starfsleyfi, en m.a. liggi ekki fyrir drög að neyðaráætlun eða umhverfismarkmið sem vísað sé til í leyfinu. Fram komi í leyfinu að þéttleiki lífmassa í kví skuli ekki vera meiri en 25 kg/m3 en umbeðið hámark í umsókn sé 15 kg/m3. Þá hafi ekki komið fram að Umhverfisstofnun hafi leitað umsagnar heilbrigðisnefndar, sbr. gr. 8.2 í reglugerð nr. 785/1999 og valdi það eitt og sér ógildingu starfsleyfisins.

Hvað varði kröfu um frávísun málsins sé bent á að haustið 2018 hafi veiðst 12 eldislaxar í hinum ýmsu veiðiám landsins. Hægt hafi verið að rekja uppruna níu þeirra með vissu og hafi þeir allir sloppið frá tveimur kvíastæðum í Tálknafirði og Arnarfirði. Meðal annars hafi veiðst eldislax í Vatnsdalsá í Húnaþingi, sem hafi sameiginlegan ós með Laxá á Ásum, og sé í 260 km fjarlægð frá Arnarfirði. Eldislax hafi einnig veiðst í Eyjafjarðará, en hún sé í um 360 km fjarlægð. Hafa verði í huga að einungis lítill hluti þeirra laxa sem strokið hafi eða sloppið veiðist í þeim ám sem þeir leiti í. Samkvæmt tilkynningum frá Matvælastofnun séu laxar sem sloppið hafi úr kvíum taldir í þúsundum.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að stofnunin gefi út starfsleyfi vegna eldis sjávar- og ferskvatnslífvera á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Markmið þeirra laga séu m.a. að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið gætt að markmiðsákvæðum laganna sem ekki verði séð að farið hafi gegn markmiðsákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Í starfsleyfum vegna mengandi starfsemi sé einkum fjallað um mögulega mengun frá atvinnurekstri, sett losunarmörk vegna mengunar og verklagsreglur í samræmi við viðkomandi lög og reglugerðir. Starfsleyfin séu því almennt gefin út í þeim tilgangi að draga megi úr mengun af völdum atvinnurekstrar og til að setja rekstraraðilum skilyrði og kröfur sem þeir eigi að uppfylla. Viðbragðsáætlun, neyðaráætlun og öll tilskilin gögn hafi legið fyrir hjá stofnuninni við útgáfu leyfisins. Rekstrarleyfi Matvælastofnunar byggi á öðrum efnisatriðum.

Framkvæmdin hafi fengið rétta meðferð skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Starfsleyfið byggi á skilyrðum 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Telji Umhverfisstofnun að þær kröfur og sú vöktun sem tilgreind sé í hinu kærða starfsleyfi sé fullnægjandi til að vinna gegn skaðlegum áhrifum mengunar frá eldinu á annað lífríki fjarðarins. Geti Umhverfisstofnun endurskoðað vöktunaráætlun ef tilefni sé til. Með hvíld svæða milli kynslóða sé dregið úr þeim áhrifum sem mengun vegna eldisins valdi á botn fjarðarins.

Í umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar vegna fyrirhugaðs aukins eldis hafi niðurstaðan verið sú að líkur væru á því að framkvæmdin myndi hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Hafi það atriði einkum byggst á ónógum upplýsingum um strauma og dýpi á eldissvæðunum og áhrif á botndýr. Þá hafi verið talið að ekki væri eingöngu hægt að styðjast við mat framkvæmdaraðila á burðarþoli svæðisins. Veitt hafi verið ný umsögn að fengnum frekari rannsóknum Hafrannsóknastofnunar á straumum og burðarþoli Dýrafjarðar. Hvað varði breytta afstöðu Umhverfisstofnunar til ætlaðra umhverfisáhrifa sé einkum vísað til álits Hafrannsóknastofnunar um burðarþol, blöndunar sjávar og súrefnismettun. Hafi umboðsmaður Alþingis bent á, sbr. álit hans frá 4. mars 2009 í máli nr. 5081/2007, að í lögum væri gert ráð fyrir að það væri almennt í verkahring Hafrannsóknastofnunar að rannsaka lífríki hafsins, sbr. lög nr. 64/1965 um rannsóknir í þágu atvinnuvega. Einnig hafi legið fyrir úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 62/2015 um að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Þegar Umhverfisstofnun gefi umsagnir um framkvæmdir sem séu í ferli hjá Skipulagsstofnun samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum þá séu taldir upp þeir þættir sem talið sé að máli skipti og horft með víðtækum hætti til þeirra atriða sem haft geti áhrif á umhverfið. Þannig hafi Umhverfisstofnun tekið fram í nýlegum umsögnum sínum til Skipulagsstofnunar að þótt fjallað sé í þeim um slysasleppingar, erfðablöndun og fisksjúkdóma í umhverfismatsferli, hvort sem um sé að ræða matsskyldufyrirspurnir eða mat á umhverfisáhrifum, þá falli leyfisveitingar fyrir þessa þætti undir Matvælastofnun. Þó geti verið snertifletir við verksvið Umhverfisstofnunar, til að mynda geti slysaslepping fiska verið tengd þéttleika í kví og dauðum fiski og því tengt lífrænu álagi. Um möguleika á blöndun erfðaefnis milli fiska þá falli það undir sérfræðikunnáttu og valdbærni Matvælastofnunar.

Samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 megi ekki láta af hendi afnotarétt að fasteignum landsins nema samkvæmt lagaheimild. Ekki verði séð að afmörkuð hafsvæði utan netlaga geti flokkast undir hugtakið fasteign. Samkvæmt lögum nr. 41/1979 um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn sé íslenska ríkið með óskoraðan fullveldisrétt innan landhelginnar og einnig í efnahagslögsögu að því er varði rannsóknir, hagnýtingu, verndun og stjórnun auðlinda, lífrænna og ólífrænna, á hafsbotni og í honum, í hafinu yfir honum svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins. Lög nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafbotnsins fjalli um ólífrænar og lífrænar auðlindir á, í eða undir hafsbotninum, annarra en lifandi vera. Einnig sé mælt fyrir um leyfi Orkustofnunar ef um sé að ræða töku eða nýtingu efnis af hafsbotni eða úr honum. Því sé hafnað að ekki séu fyrir hendi heimildir til að veita rekstraraðilum starfsleyfi til að starfrækja eldi sjávarlífvera á haf- og strandsvæðum við Ísland utan netlaga. Löggjafinn hafi ákveðið að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir eldi sjávarlífvera, sbr. lög nr. 7/1998 og Matvælastofnun fari með útgáfu rekstrarleyfa fyrir fiskeldi. Þá sé bent á auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum sé óheimilt.

Ekki sé óvissa um eldistegund. Starfsleyfið nái til eldis á regnbogasilungi eða laxi og sé það sú ráðstöfun sem legið hafi fyrir við fyrirspurn um matsskyldu, umsókn og útgáfu leyfis. Við umfjöllun Skipulagsstofnunar um hugsanleg umhverfisáhrif hafi því legið fyrir hvort um væri að ræða laxeldi eða eldi á regnbogasilungi. Í eftirliti eftirlitsaðila komi svo fram upplýsingar um eldistegund. Auk þessa taki starfsleyfið með sama hætti á lífrænni mengun hvort sem um sé að ræða lax eða regnbogasilung.

Varðandi fjarlægðarmörk vísi kærendur til reglugerðar nr. 401/2012 um fiskeldi, en búið sé að gefa út nýja reglugerð um fiskeldi sem sé nr. 1170/2015. Haldi reglugerð nr. 401/2012 gildi sínu gagnvart rekstrarleyfum gefnum út fyrir gildistöku reglugerðarinnar að því leyti sem það samræmist bráðabirgðaákvæðum hennar. Eigi reglugerðin við um útgáfu rekstrarleyfa og stjórnsýslu Matvælastofnunar og eigi það undir þá stofnun að túlka og framfylgja ákvæðum reglugerðarinnar, þ.m.t. sé beiting heimildar um að víkja frá fjarlægðarmörkum. Gildi starfsleyfisins sé ekki undir því komið. Heimilt sé að gera breytingar á starfsleyfi breytist forsendur, svo sem staðsetning eldissvæða. Vegna athugasemda kærenda um dýpi sé rétt að taka fram að umrætt svæði sé á eldissvæði sem hafi verið í notkun. Varðandi norska staðalinn NS 9415:2009 um fiskeldismannvirki í sjó sé vísað til Matvælastofnunar.

Svæði þar sem óheimilt sé að starfrækja fiskeldi í sjó vegna veiðiréttarhagsmuna séu afmörkuð sérstaklega, sbr. auglýsingu nr. 460/2004. Ekki sé um að ræða aðra svæðisbundna afmörkun sambærilega við afmörkun iðnaðarsvæða í skipulagi, sem starfsleyfisútgáfa á landi þurfi að byggjast á. Ekki hafi heldur verið skilgreindur bótaréttur vegna ráðstöfunar hafsvæðis á sama hátt og gert sé í skipulagslögum. Geri lög ekki ráð fyrir því að Umhverfisstofnun geri við gerð starfsleyfis ráðstafanir varðandi slíka einkaréttarlega hagsmuni.

Fram komi í kæru að ekki hafi verið rannsakað og lagt mat á hættu á umhverfistjóni. Mæli lög nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð ekki fyrir um að fram skuli fara sérstakt mat á tjóni eða yfirvofandi hættu á tjóni við undirbúning starfsleyfa. Umhverfisáhætta heilt yfir sé innbyggð í ferli um mat á umhverfisáhrifum og vinnslu starfsleyfis. Á þeim grunni séu sett í starfsleyfi bindandi ákvæði sem byggi á bestu aðgengilegu tækni til að draga úr áhættu fyrir umhverfið og því sé svo fylgt eftir með mengunarvarnareftirliti. Um ábyrgð rekstraraðila vegna laga nr. 55/2012 sé fjallað um í gr. 1.9 í starfsleyfi.

Í starfsleyfinu séu ákvæði um varnir gegn mengun ytra umhverfis, m.a. um meðhöndlun úrgangs, en einnig sé fjallað um umhverfisvöktun og vöktunaráætlun. Skuli vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar byggja á staðlinum ISO 12878. Eitt helsta markmið starfsleyfisins sé að taka á losun á lífrænu efni, sem muni vera það sem kærendur eigi við með „úrgangi“.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu vegna aukningar á eldi komi fram að sjór í Dýrafirði sé oftast vel uppblandaður, jafnvel yfir sumartímann þegar líklegast sé að lagskipting sjávar sé til staðar. Eiginlegt botnlag sjávar sé því ekki til staðar. Súrefnisinnihald sé að jafnaði hátt, líka á haustmánuðum. Endurnýjunartími sjávar í Dýrafirði sé einungis ein vika. Jafnframt segi að niðurstöður líkanareikninga sýni að Dýrafjörður sé lítt viðkvæmur fyrir lífrænu álagi hvað súrefnisbúskap hans varði. Telji Hafrannsóknastofnun að hægt verði að leyfa allt að 10.000 tonna eldi í Dýrafirði á ári. Í ákvörðuninni komi enn fremur fram að fyrirhuguð eldissvæði séu ekki nálægt verndarsvæðum. Þá verði eldisnætur í kvíum ekki meðhöndlaðar með efnum sem ætlað sé að hamla vexti lífvera. Botndýrategundir á eldissvæðum séu algengar annars staðar í Dýrafirði og við Vestfirði og sé fjölbreytileiki lífríkisins við Haukadalsbót áþekkur og annars staðar við Vestfirði. Hafi engin ummerki fundist um uppsöfnun lífrænna leifa í Haukadalsbót þar sem leyfishafi hafi stundað eldi fram að þessu. Rúmlega 400 tonn af lífrænum úrgangi muni falla til botns vegna fyrirhugaðs eldis. Sauragnir frá eldisfiski muni dreifast og þynnast á 100-200 m kafla í straumstefnu út frá kvíum og áhrifasvæði þess á botni verði um 0,2 km². Áhrif af eldinu verði ekki umtalsverð og helst bundin við hafsbotn á um 0,1 km² svæði undir eldiskvíum og 20-40 m í straumstefnu út frá kvíum. Þau verði hins vegar afturkræf þegar svæði fái hvíld milli eldislota. Fylgst verði með lífríki á hafsbotni á eldissvæðum og kvíaþyrpingar færðar til ef tilefni sé til. Sammögnum áhrifa eldisins með öðru eldi í Dýrafirði verði óveruleg en helst verði sammögnun með fráveitu frá Þingeyri. Ekkert bendi til þess að starfsemin muni hafa áhrif á nytjastofna á svæðinu eða lífríki við nærliggjandi fjörur.

Í starfsleyfinu sé fjallað um upplýsingarétt almennings. Umhverfisstofnun birti eftirlitsniðurstöður opinberlega og þá sé einnig birt upplýsingastefna Umhverfisstofnunar á vefsíðu hennar. Lög nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál snúi að skyldum stofnunarinnar varðandi aðgang að gögnum og miðlun upplýsinga. Lögin séu í fullu gildi og snúi ekki beint að rekstraraðila heldur stjórnvöldum. Þannig sé einnig um frumkvæðisskyldu stjórnvalda skv. 10. gr. og séu því ekki ákvæði um skyldur stjórnvalda í starfsleyfum einstakra rekstraraðila. Þá séu ákvæði um viðbrögð við mengunaróhöppum og tilkynningar í starfsleyfi.

Hvað varði áhrif á búsvæði seiða nytjafiska og lúsafár sé bent á að í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu sé m.a. fjallað um burðargetu Dýrafjarðar, áhrif á villta fiskistofna og laxveiðihlunnindi, laxalús og áhrif á lífríki sjávar. Í ákvörðuninni komi fram að fyrir liggi að Matvælastofnun telji að fyrirhugað eldi muni ekki hafa neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang villtra fiskistofna í Dýrafirði og nágrenni hans. Fiskistofa telji að fyrirhuguð stækkun eldisins muni ekki auka til muna hættu á vandamálum vegna sjúkdóma og sníkjudýra. Skipulagsstofnun telji að fyrirhugað eldi muni auka hættu á sjúkdómum og laxalús hjá villtum laxfiskastofnum á svæðinu en að ekki sé líklegt að áhrif þess verði umtalsverð.

Því sé hafnað að Umhverfisstofnun hafi ekki gætt að lagaskyldum sínum samkvæmt náttúruverndarlögum nr. 60/2013. Meginreglur í I.-II. kafla laganna hafi að geyma leiðarljós sem stjórnvöldum beri að taka almennt mið af við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku ákvarðana. Að baki séu einnig óskráðar meginreglur umhverfisréttar. Meginreglurnar séu vegnar inn í það ferli sem fylgi leyfisveitingum stofnunarinnar og byggi á lögum og reglugerðum, m.a. um mat á umhverfisáhrifum og málsmeðferð sem lúti að undirbúningi og útgáfu starfsleyfis fyrir mengandi atvinnurekstur. Stofnunin vinni samkvæmt vottuðu gæðakerfi sem ætlað sé að tryggja fagleg vinnubrögð og við gerð ferla séu meginreglur umhverfisréttar hafðar til hliðsjónar. Starfsleyfi fyrir mengandi starfsemi séu gefin út á grundvelli laga nr. 7/1998 en séu ekki gefin út með stoð í lögum um náttúruvernd. Einnig sé litið til annarra réttarheimilda við útgáfu starfsleyfisins sem hafi efnislega þýðingu, þ. á m. laga um mat á umhverfisáhrifum og meginreglna í náttúruverndar­lögum. Tekið hafi verið mið af meginreglum og sjónarmiðum laganna við undirbúning starfsleyfisins.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu standi. Sú ákvörðun sé eitt af grunngögnum ákvörðunar um veitingu starfsleyfis. Vangaveltur og fullyrðingar kærenda um hæfi umsagnaraðila annarrar stofnunar leiði ekki til ógildingar á ákvörðun Umhverfisstofnunar.

Kærendur haldi því ranglega fram að Umhverfisstofnun hafi í greinargerð sinni sagt að breytingar á lögum um náttúruvernd breyti framandi leyfisskyldri tegund í innlenda. Seiðaeldi laxa og regnbogasilungs sé við lýði hér á landi og komi hrognin þaðan. Umhverfisstofnun telji að hvorki sé um að ræða innflutning né dreifingu á lífverum.

Fullyrðing kærenda, þess efnis að Umhverfisstofnun vísi frá sér að taka á vandamálum erfða­mengunar, laxalúsar og slysasleppingar sé ekki nákvæm staðhæfing. Vissulega bendi stofnunin á að við leyfisveitingar heyri þessi atriði ekki með beinum hætti undir valdsvið og starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Öll áform og framkvæmdir í eldi sjávar- og ferskvatnslífvera fari í gegnum málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þar sé fjallað með víðtækum hætti um þau hugsanlegu áhrif sem starfsemin geti valdið. Þá sé tekið mið af m.a. mati á heildarálagi, varúðarsjónarmiðum og vísindalegri þekkingu. Starfsleyfi Umhverfisstofnunar skuli svo taka fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Fram fari málsmeðferð um matsskyldu framkvæmdar þótt hún sé síðan ekki talin þurfa að undirgangast mat á umhverfisáhrifum. Stofnanir sem komi að leyfisveitingu þurfi að kynna sér niðurstöður og taka afstöðu til þeirra í samræmi við verksvið sitt.

Í greinargerð með útgefnu starfsleyfi hafi stofnunin vísað til mats á umhverfisáhrifum, en tilvísunin hafi í raun átt við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Sé bent á að hægt sé að bregðast við misritun í greinargerð eða starfsleyfi með leiðréttingu. Þá fái Umhverfisstofnun ekki séð hvernig gögn er kærendur telji að styðji kröfu um ógildingu leiði til þeirrar niðurstöðu.

Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er aðallega gerð krafa um frávísun málsins en til vara að öllum kröfum kærenda verði hafnað. Aðild og lögvarðir hagsmunir kærenda séu verulega vanreifaðir. Einnig séu meintir hagsmunir þeirra svo almenns eðlis að þeir uppfylli ekki skilyrði þess að teljast lögvarðir. Geti eignarréttur að landi eða veiðiréttur að tilteknu veiðivatni ekki nægt til að aðili teljist hafa lögvarða hagsmuni þegar stjórnvaldsákvörðun hafi óveruleg áhrif á allan þorra manna á ákveðnu svæði. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 11. ágúst 2016 í málum nr. 94/2016 og nr. 97/2016. Sé og ljóst að ákvörðun Umhverfisstofnunar sé ekki meðal þeirra ákvarðana sem umhverfis­verndarsamtökum sé heimilt að kæra til úrskurðarnefndarinnar án þess að þau eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.

Leyfishafi mótmæli öllum málatilbúnaði kærenda og kröfum á honum reistum. Um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir sem hafi byggst á lögum og hafi verið teknar að undangengnu ítarlegu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hið kærða leyfi myndi grunn að atvinnuréttindum leyfishafa sem séu stjórnarskrárvarin, sbr. 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Leyfin teljist því til eignarréttinda leyfishafa í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Fyrirætlanir leyfishafa um framleiðsluaukningu á svæðinu hafi verið í lögbundnu ferli síðan 2013. Ferlið hafi verið opið og hagsmunaaðilar hafi á öllum stigum málsins haft tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum. Við meðferð leyfisumsókna hafi verið gætt allra þeirra skilyrða sem lög kveði á um og vandað hafi verið til verka á öllum stigum málsins. Því sé alfarið mótmælt að rannsókn og rökstuðningi Umhverfisstofnunar hafi verið áfátt. Gögn sem áskilin séu samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi og nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem og reglugerðum, hafi legið fyrir og hafi allar forsendur verið uppfylltar til að hægt væri að taka ákvörðun á réttum grunni.

Því sé mótmælt að útgáfa leyfis stríði gegn 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Í 1. mgr. ákvæðisins sé kveðið á um markmið laganna og falli útgáfa leyfisins vel að framangreindum markmiðum. Allt bendi til að vaxandi fiskeldi á svæðunum muni hafa verulega jákvæð áhrif á samfélagið. Aukin atvinna, verðmætasköpun og margfeldisáhrif af eldinu hafi nú þegar átt þátt í að snúa við neikvæðri íbúaþróun á svæðunum og búast megi við að frekari uppbygging leiði til enn jákvæðari þróunar. Vöktun, verklag og markvissar mótvægisaðgerðir muni draga verulega úr möguleikum á sleppingum og öðrum óæskilegum áhrifum frá starfseminni.

Í starfsleyfum séu gerðar kröfur um að fylgt sé ströngustu gildandi stöðlum fyrir fiskeldismannvirki í sjó, þ.m.t. ISO 12878 við vöktun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar og ISO 14001 vegna umhverfisstjórnunarkerfis. Rekstrarleyfi snúi fyrst og fremst að kröfum um búnað og verklag. Samkvæmt reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi skuli allur sjókvíaeldisbúnaður vera samkvæmt norskum staðli NS 9415:2009. Ákvæði 1. gr. laga nr. 71/2008 sé markmiðsákvæði og feli slík ákvæði í sér yfirlýst markmið laga sem ekki sé hægt að byggja á beinan efnislegan rétt. Af því leiði að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti ekki grundvallað niðurstöðu um ógildingu á því að brotið hafi verið gegn markmiðsákvæðum laga um fiskeldi.

Því sé hafnað að fyrirmælum laga nr. 106/2000 hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins. Ekki hafi verið skylt að vinna mat á umhverfisáhrifum vegna útgáfu leyfisins. Skylda til að gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 eigi eingöngu við um matsskyldar framkvæmdir. Verði að leggja úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 21. mars 2016 í máli nr. 62/2015 um matsskyldu framkvæmdarinnar til grundvallar í máli þessu, enda gefi málatilbúnaður kærenda ekki tilefni til annars. Jafnframt beri að leggja áherslu á að frá því að tilvitnaður úrskurður hafi fallið hafi Hafrannsóknastofnun gefið út nýtt burðarþolsmat vegna Dýrafjarðar og séu fyrirætlanir leyfishafa langt innan þeirra marka sem burðarþolsrannsóknir stofnunarinnar geri ráð fyrir. Þá hafi leyfishafi leitað til Náttúrustofu Vestfjarða til að kanna hver gætu verið hugsanleg áhrif fiskeldis á lífríkið í Dýrafirði, sbr. skýrslu, dags. 2. október 2015. Skýrslan hafi verið hluti af umsókn leyfishafa um alþjóðlega vottun samkvæmt svokölluðum ASC-staðli. Hafi niðurstöður skýrslunnar legið frammi við meðferð málsins.

Það sé engum vafa undirorpið að lög geri ráð fyrir að fiskeldi geti farið fram á hafsvæði innan íslensks forráðasvæðis. Til staðar sé fullnægjandi lagaheimild til starfseminnar. Hafi hið kærða leyfi verið veitt á grundvelli laga og með því hafi verið heimilað fiskeldi utan netlaga á svæði sem ekki sé undirorpið beinum eignarrétti íslenska ríkisins eða annarra. Ákvæði laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins taki aðeins til auðlinda hafbotnsins. Það sé því ljóst að gildissvið laganna nái ekki til nýtingar hafsvæðis undir fiskeldi og eigi lögin því ekki við í máli þessu. Þá verði ekki séð að afmörkuð svæði utan netlaga geti flokkast undir hugtakið fasteign. Teljist hafsvæði utan netlaga, ólíkt auðlindum hafsbotnsins, til hafalmenninga, sem enginn geti talið til beinna eignarréttinda yfir. Svæðið sem um ræði teljist þó til forráðasvæðis íslenska ríkisins, sbr. lög nr. 41/1979 um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn. Þar komi fram að innan 200 sjómílna efnahagslögsögunnar hafi íslenska ríkið m.a. fullveldisrétt að því er varði hagnýtingu auðlinda í hafinu, lífrænna og ólífrænna, svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir utan svæðisins, sbr. 3. og 4. gr. laganna. Ríkið hafi því heimild til að setja lög og reglur sem gildi á svæðinu, þ.m.t. um nýtingu auðlinda. Þar sem löggjafinn hafi mælt fyrir um hvernig leyfi til kvíaeldis skuli háttað felist í því að kvíaeldi sem uppfylli kröfur laga um starfsleyfi og rekstrarleyfi hljóti með því leyfi ríkisins, sem umráðamanns landhelginnar, til þeirrar starfsemi.

Hið kærða starfsleyfi sé afdráttarlaust um það hvaða eldistegundir sé heimilt að ala. Hafi  fyrirætlanir leyfishafa legið fyrir við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og hafi hún engar athugasemdir gert við þá framsetningu. Hvað fjarlægðarmörk varði sé vísað til þess að leyfishafi sé eini aðilinn sem stundi fiskeldi í Dýrafirði og séu því engir ótengdir aðilar innan fjarlægðarmarka í skilningi 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015.

Því sé alfarið hafnað að veiðiár allt í kringum landið séu í hættu vegna erfðamengunar. Eldissvæðin í Dýrafirði séu í tæplega 100 km fjarlægð frá ám með villta laxastofna sem hafi reglulega skráða veiði. Næstu ár í norðri séu innst í Ísafjarðardjúpi og í suðri sé Fjarðarhornsá á Barðaströnd næst. Veiðistofnar þessara áa hafi verið styrktir með seiðasleppingum í mörg ár og í sumum tilvikum í áratugi. Minni laxveiðiár með óreglulega skráða laxveiði séu í 50-100 km fjarlægð. Samkvæmt rannsóknum skipti fjarlægð á milli eldissvæða og laxáa miklu máli um hvort strokulax leiti upp í ár og líkur til þess að hann leiti í ár minnki því meiri sem fjarlægðin sé. Þetta sé ein meginforsenda þess að til greina komi að heimila eldi á laxfiskum á þeim svæðum við landið sem tilgreind séu í auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum er óheimilt. Á þessum grunni sé óheimilt að stunda fiskeldi í námunda við þau svæði þar sem helst finnist villtir stofnar laxa og séu stór svæði á Vesturlandi, Norðurlandi og Suðurlandi undanskilin af þeim sökum. Hins vegar falli Vestfirðir utan friðunarsvæða. Mat stjórnvalda á því hvaða svæði þurfi að vernda sérstaklega vegna villtra stofna liggi því fyrir og fari starfsemi leyfishafa fram utan slíks svæðis. Lög geri ráð fyrir að heimilt sé að veita starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir fiskeldi. Í þeim lögum sé ekki mælt fyrir um ráðstafanir varðandi einkaréttarlega hagsmuni, svo sem vegna áhrifa slíkrar starfsemi á veiðiréttindi jarðeigenda eða nýtingu hlunninda við útgáfu leyfa til fiskeldis.

Rétt sé að leggja áherslu á að miklar framfarir hafi orðið á búnaði og vinnsluaðferðum, sem dregið hafi úr því að eldisfiskur sleppi úr sjókvíum. Unnið sé eftir ströngustu stöðlum frá Noregi varðandi búnað, þ.e. NS 9415:2009, sem taki mið af aðstæðum á sjókvíaeldisstað og verklagi við viðhald og eftirlit.

Því sé hafnað að við meðferð málsins hafi lítið verið fjallað um magn úrgangs. Að auki sé vísað til umfjöllunar í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar hvað þetta varði.

Leyfishafi mótmæli því að hið kærða starfsleyfi uppfylli ekki lagaskilyrði um upplýsingaskyldu til almennings og hagsmunaaðila. Í 5. gr. Árósarsamningsins sé fjallað um skyldu aðildarríkja til að stuðla að söfnun og dreifingu upplýsinga um umhverfismál, en engin krafa sé gerð um að kveðið sé á um slíka skyldu í starfsleyfum. Í reglugerð nr. 1170/2015 sé t.a.m. skýr upplýsingaskylda varðandi frávik á búnaði eða þjónustu, sbr. 30. gr. reglugerðarinnar. Gögn um lúsatalningar séu einnig opinber og almenningur hafi aðgang að úttektarskýrslum Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar á starfsemi leyfishafa.

Þá sé því hafnað að ekkert tillit hafi verið tekið til áhrifa laxeldis á búsvæði seiða og nytjafiska. Sú skylda hvíli á fiskeldisfyrirtækjum að framkvæma umhverfisvöktun, þ.e. meta umhverfisáhrif fiskeldisins. Það mat sé að stórum hluta framkvæmt af þriðja aðila, Náttúrustofu Vestfjarða, ásamt úttektum Umhverfisstofnunar. Í tilviki leyfishafa fari einnig fram úttekt þriðja aðila vegna ASC-umhverfisvottunar.

Hafnað sé að umfjöllun skorti um hættu sem stafi af laxalús. Það sé algengur misskilningur að í fiskeldi á Íslandi ríki lúsafár sem villtum laxastofnun stafi hætta af. Staðreyndin sé sú að laxalús hafi aldrei valdið vandræðum í íslensku sjókvíaeldi. Ástæðan sé fyrst og fremst lágur sjávarhiti yfir vetrartímann, en laxalús berist með villtum fiski í kvíar að vori og þar nái hún að fjölga sér lítillega fram á haust. Með vetri lækki sjávarhitinn og lúsin hverfi úr kvíunum. Geri kærendur engan greinarmun á fiskilús og laxalús sem séu mjög ólíkar. Vísað sé til fjölda fiskilúsa sem fundist hafi hjá leyfishafa, sem fyrst og fremst hafi á áhrif á eldisfiskinn með því að streita aukist og erfiðara verði að fóðra fiskinn. Oftast sé um tímabundin áhrif að ræða. Fullyrðingum um að regnbogasilungur hafi sloppið úr sjókvíum leyfishafa og dreifst í veiðiár allt í kringum landið sé hafnað enda á engum rökum reistar.

Vísað sé á bug öllum órökstuddum fullyrðingum um að áhrif framkvæmda á náttúruna hafi ekki verið rannsökuð og metin. Sé því alfarið hafnað að Umhverfisstofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni að þessu leyti enda beri gögn málsins með sér að málsmeðferð hafi verið vönduð og öll gögn legið fyrir til að unnt væri að taka ákvörðun á réttum grunni. Þá verði ekki annað séð en að tekið hafi fullt mið af meginreglum gildandi náttúruverndarlaga við meðferð leyfisumsóknar.

Því sé mótmælt að starfsemin sé í andstöðu við markmið laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og sé hér vísað til markmiðsákvæðis 1. gr. laga nr. 71/2008. Við umhverfismatsferli og leyfisveitingar hafi það verið metið svo að starfsemin samræmdist þessum markmiðum. Þá hafi verið sett margvísleg skilyrði fyrir leyfunum. Hvað varði sérstaklega tilvísun kærenda til varúðarreglu 9. gr. náttúruverndarlaga telji leyfishafi að ákvæðið hafi ekki þýðingu í máli þessu. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því sem orðið hafi að náttúruverndarlögum segi að ákvæðið komi fyrst og fremst til skoðunar þegar óvissa sé til staðar eða þekkingarskortur um afleiðingar ákvarðana sem áhrif kunni að hafa á náttúruna. Segi svo að ef fyrir liggi nægileg þekking eða vissa um afleiðingar ákvörðunar verði varúðarreglunni ekki beitt. Líkt og rakið hafi verið hafi starfsleyfið verið veitt að undangenginni ítarlegri og vandaðri rannsókn, víðtækri kynningu og matsferli. Í málinu liggi því fyrir ítarlegar upplýsingar um mögulega hættu og afleiðingar sem litið hafi verið til í leyfisferlinu.

Þau gögn sem kærendur telji að styðji ógildingu leyfisins hafi öll legið fyrir við útgáfu þess. Lögð sé áhersla á að tilmæli í áliti erfðanefndar landbúnaðarins frá júní 2017 séu í andstöðu við lög og afstöðu Hafrannsóknastofnunar. Sýni niðurstöður líkanareikninga Hafrannsóknastofnunar að Dýrafjörður sé ekki metinn viðkvæmur fyrir lífrænu álagi, m.t.t. súrefnisinnihalds sjávar. Gagnstætt því sem haldið sé fram af hálfu kærenda þá staðfesti áhættumat Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 að áhætta erfðablöndunar sé fyrst og fremst staðbundin í mikilli nálægð laxveiðiáa. Dýrafjörður sé innan þess svæðis þar sem ekki sé talin áhætta á að erfðablöndun geti átt sér stað. Mat Hafrannsóknastofnunar sé að mjög lítil hætta sé á innblöndun í öllum helstu laxveiðiám landsins. Helsta ástæðan fyrir þeirri niðurstöðu sé sú að eldissvæðin séu í mikill fjarlægð frá helstu laxveiðiám og laxeldi sé bannað á mjög stórum hluta strandlengjunnar. Séu aðstæður hér allt aðrar en í Noregi og Skotlandi. Í áhættumatinu komi jafnframt fram að í Patreksfirði, Tálknafirði og Dýrafirði væri mögulegt að stunda laxeldi í samræmi við hámarksburðarþolsmat án þess að áhætta skapaðist á erfðablöndun út frá áhættumatslíkaninu. Þá haggi tilvitnuð skýrsla vísindanefndar NINA í engu burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar eða skýrslu stofnunarinnar frá 25. ágúst 2017.

Lýstir annmarkar á leyfinu séu ekki þess eðlis að varðað geti ógildingu þess. Í flestum tilvikum sé um að ræða minniháttar misritanir og svo framvegis en skv. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í stjórnvaldsákvörðun eftir að ákvörðun hafi verið tilkynnt aðila máls. Þá geti meint vanhæfi dýralæknis er gefið hafi umsögn við undirbúning máls engin áhrif haft á gildi hins kærða leyfis.

 ——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

 ——

Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Hafrannsóknastofnunar varðandi áhrif umrædds 4.000 tonna eldis á laxi eða regnbogasilungi á lífríki Haffjarðarár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Vatnsdalsár á Barðaströnd, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum. Var annars vegar óskað eftir því að stofnunin veitti umsögn um það hver væri hættan á að fiskur úr eldinu veiddist í fyrrgreindum ám ef til slysasleppinga kæmi og hins vegar hver væri þá hættan á erfðablöndun fisks úr eldinu og úr greindum ám.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. apríl 2019, er m.a. tekið fram að við eldi á 4.000 tonna ársframleiðslu megi gera ráð fyrir að 1-2 milljónir fiska séu í kvíum á hverjum tíma. Sleppi fiskar úr kvíum sýni langtímagögn að fjöldinn nemi um einum fiski fyrir hvert framleitt tonn. Tekur stofnunin fram að samkvæmt líkani sem kallist áhættumat erfðablöndunar sé áætlað að úr 4.000 tonna eldi á laxi í Dýrafirði myndu samtals tíu laxar koma fram í fimm af framangreindum laxveiðiám. Í fjórum þeirra, það er Haffjarðará, Þverá/Kjarrá, Laxá á Ásum og Vatnsdalsá, myndi einn lax koma fram, en í Langadalsá/Hvannadalsá kæmu fram sex laxar. Tölur séu áætlun út frá tilteknum forsendum og beri að skoða sem slíkar, en gefi mynd af líklegri niðurstöðu. Þar sem varúðarreglu sé beitt séu líkur á að mat sé hærra en raunin verði. Gera megi ráð fyrir að veiðiprósenta sé um 50% þannig að helmingur þessara fiska veiðist.

Þær ár sem teknar séu með í áhættumatinu séu þær þar sem regluleg skráning laxveiða hafi farið fram og taki matið til stofna sem skili yfir 400 laxa árlegri meðalveiði og falli því að þeirri skilgreiningu að um nytjastofna sé að ræða lögum samkvæmt. Ekki sé skráð nein veiði í Fífustaðadalsá eða Bakkadalsá samkvæmt veiðibókaskrá í gagnagrunni Hafrannsóknastofnunar og Fiskistofu. Ár þessar séu bæði litlar og með fáum löxum en séu hins vegar mjög nærri núverandi eldissvæðum. Í fyrrnefndu áhættumati hafi ekki verið gert ráð fyrir að eiginlegir nytjastofnar laxa væru á sunnanverðum Vestfjörðum.

Tilkynnt hafi verið um eina slysasleppingu hér á landi þar sem regnbogasilungur hafi sloppið úr sjókví, en líkur séu á að silungurinn hafi sloppið í talsverðum mæli á Vestfjörðum þótt ekki sé staðfest hvar það hafi verið. Í kjölfarið hafi veiðst tugir fiska í ám víðs vegar um landið. Regnbogasilungur hafi ekki náð að tímgast í íslenskri náttúru. Þetta sé fiskur sem hrygni að vori en auk þess séu geldstofnar notaðir í eldi á honum í dag. Þá séu ekki taldar líkur á því að regnbogasilungur valdi tjóni í þeim ám sem taldar séu upp en hann geti mögulega valdið truflun og verið til ama.

Frjóvgunargeta eldislaxa sé síðri en villtra laxa. Reiknað sé með að hængar sem sloppið hafi í síðbúnu stroki séu með 8-10% af frjóvgunargetu villtra hænga og hrygnur úr síðbúnu stroki hafi um 30% frjóvgunargetu. Að því gefnu að hlutföll kynja séu jöfn megi ætla að meðal-tímgunargeta eldislaxa sem sleppi úr sjókvíum og leiti í ár sé um 20% af tímgunargetu villtra fiska. Fiskar sem strokið hafi sem sjógönguseiði séu hæfari en ekki sé ætlað að seiðin leiti í miklum mæli út fyrir Vestfirði. Verði þeirra því eingöngu vart í Langadalsá/Hvannadalsá af þeim ám sem séu með í líkani áhættumatsins. Ekki sé vitað um ár í nágrenni eldissvæða en fiskar úr snemmbúnu stroki hafi ekki verið skráðir enn sem komið sé hér á landi. Tímgun eldislaxa við villta stofna í tilgreindum ám sé því talin hverfandi miðað við framangreindar forsendur. Í áhættumati sé öryggismark fyrir fjölda eldislaxa af klakstofni sett við 4%. Hlutfallsprósenta sem hér fáist sé langt undir þeim mörkum og því muni stofnum ekki vera búin hætta af 4.000 tonna eldi í Dýrafirði eingöngu.

Kærendum og öðrum aðilum málsins var veitt færi á því að koma að athugasemdum við téða umsögn Hafrannsóknastofnunar og bárust þær eingöngu frá kærendum. Af þeirra hálfu er m.a. bent á að við mat á fjölda strokulaxa frá fyrirhuguðu eldi þurfi að taka með í reikninginn þá fyrirætlan leyfishafa að auka laxeldið í Dýrafirði í 10.000 tonn. Umrætt áhættumat erfðablöndunar byggist á útgefnum eldisleyfum á Vestfjörðum í júlí 2017 en þá hafi verið útgefin leyfi fyrir samtals 13.000 tonna laxeldi í sjókvíum. Eftir útgáfu hins kærða leyfis hafi samtals verið gefin út leyfi fyrir 31.500 tonna sjókvíalaxeldi í Dýrafirði, Arnarfirði, Tálknafirði og Patreksfirði. Hljóti því samlegðaráhrif að hafa aukist. Þá sé bent á að villa sé í útreikningum en reiknað sé með strokulöxum í Þverá/Kjarrá í Borgarfirði í stað Þverár innarlega í Ísafjarðardjúpi. Ekki sé og ljóst hvort átt sé við Vatnsdalsá á Barðaströnd eða Vatnsdalsá, sem hafi sama ós og Laxá á Ásum, en kæran varði þá fyrrnefndu. Útreikningar og mat á fjölda strokulaxa frá þessu 31.500 tonna laxeldi séu því mjög frábrugðnir og gefi langtum hærri niðurstöðutölur en settar séu fram í umsögn Hafrannsóknastofnunar. Fjöldi regnbogasilungs­strokufiska hafi veiðst sumarið og haustið 2016 í ám allt í kringum landið, en þó mest í ám á Vestfjörðum. Bendi allt til þess að þessir fiskar hafi komið úr sjókvíaeldi í Dýrafirði þar sem ekkert annað regnbogasilungseldi geti komið til greina varðandi þessa slysasleppingu.

Vísað sé til upprunagreiningar á veiddum strokulöxum 2018. Þeir hafi nánast allir komið úr eldi í Arnarfirði og Tálknafirði og hafi veiðst allt frá Staðarhólsá/Hvolsá í Dölum og austur til Eyjafjarðarár. Þessi útbreiðsla strokulaxa úr sjókvíaeldi á Vestfjörðum staðfesti þá gífurlegu erfðablöndunaráhættu sem um sé að ræða í sjókvíaeldi með norskum kynbættum laxastofni. Hrognafjöldi hverrar eldishrygnu sem nái að hrygna í veiðiá sé um 6.000 hrogn, miðað við 4 kg fisk. Ef gert sé ráð fyrir að endurheimtur í viðkomandi veiðiá verði 1% af þessum hrognafjölda geri það 60 göngufiska, blendinga, í ána frá aðeins einni eldishrygnu.

Að mati tilgreinds líffræðings feli áhættumat Hafrannsóknastofnunar í sér stórkostlegt vanmat á erfðablöndunaráhættu fyrir íslenska laxastofna. Án uppfærslu áhættumats erfðablöndunar frá 2017, sem umsögn Hafrannsóknastofnunar byggist á, sé það mat fölsk vörn fyrir íslenska laxastofna. Taka þurfi inn í áhættumatið alla náttúrulega íslenska laxastofna sem nú séu ekki inni í matinu frá 2017. Einnig þurfi að uppfæra hættumörk erfðablöndunar, enda sé ekki tekin með í matið viðbótaráhætta sem felist í norskum og framandi uppruna eldislaxanna og aðeins sé birt áhættumat fyrir þær ár eða árkerfi sem fóstri stóra laxanytjastofna. Í verstu tilfellum, líkt og í Fífustaðadalsá, muni aukið umfang fiskeldis valda því að smáir laxastofnar hverfi, en bent sé á að þrír regnbogasilungar úr eldi hafi veiðst í ánni 2015-2018. Sérkenni laxastofns Fífustaðadalsár og áhættan sem honum sé búin af erfðablöndun sýni berlega nauðsyn þess að litið sé til hans þegar fjallað sé um áhættuna af erfðablöndun. Þekkt áhætta erfðablöndunar sé nú þegar ofan hættumarka í Fífustaðadalsá.

Úrskurðarnefndin óskaði frekari umsagnar Hafrannsóknastofnunar. Í bréfi, dags. 20. maí 2019, kemur m.a. fram að við fyrri umsögn hafi hvorki verið ljóst til hvaða Vatnsdalsár hefði verið vísað né Þverár, en allnokkrar ár beri sama heiti. Líklega sé átt við þá Þverá sem sé í Veiðifélagi Langadalsár, Hvannadalsár og Þverár. Ekki sé vitað til þess að stunduð sé veiði í Þverá og ekki hafi farið þar fram seiðamælingar svo vitað sé. Veiðiskráning í Vatnsdalsá á Barðaströnd hafi verið stopul og sé vísað til skráðrar veiði í gagnagrunni Hafrannsóknastofnunar. Í úttektum sem gerðar hafi verið 2004 og 2005 hafi komið í ljós að lax hafi verið farinn að nema land í ánni í kjölfar lagfæringar á fiskvegi. Talið hafi verið að uppbygging laxastofns í ánni myndi taka 5-10 ár. Fiskrækt muni hafa verið stunduð í framhaldi með sleppingu seiða. Ekki hafi verið lagt mat á áhrif laxeldis í þessum tveimur ám.

Hafrannsóknastofnun telji að ekki sé um vanmat að ræða. Sé vísað til þess er fram komi í áhættumatsskýrslu en þar segi m.a. „Áhættumatið verður sannreynt og uppfært reglulega með viðamikilli vöktun á laxveiðiám. Getur það leitt til aukningar eða minnkunar á leyfilegu magni á frjóum laxi í sjókvíaeldi. Frumforsenda greiningarinnar er að náttúrulegir laxastofnar skaðist ekki. Sé tekið tillit til varúðarsjónarmiða er miðað við að fjöldi eldislaxa verði ekki meira en 4% í ánum en erfðablöndun verði mun lægri. Notuð verði bestu fáanlegu gögn bæði innan lands og utan.“ Talið sé að ár sem „fóstra fáa fiska geta ekki talist sem sérstakur stofn“ heldur séu háðar aðflutningi erfðaefnis með flökkufiskum. Ár með fáa fiska geti aftur á móti verið „hluti af stærri stofni sem ná í fleiri áa og/eða stærra svæðis.“ Þótt að fiskar í ám séu fáir þurfi það ekki að þýða að viðkomandi einstaklingar geti ekki haft sérkenni eða verndargildi.

Þær viðbótarupplýsingar sem komi fram í greinargerð þeirri sem kærendur leggi fram lúti að mati á fjölda hrygningarfiska í Fífustaðadalsá. Auk þess sé vísað til þess að í ánni hafi fundist strokulaxar af norskum uppruna, en það sé vitneskja sem hafi legið fyrir. Ljóst sé að þegar um lágar tölur sé að ræða, líkt og sé um fjölda laxa í ánni, þá geti hver einstakur fiskur vegið þungt. Þegar svo hátti til sé afar erfitt að beita tölfræði til útreikninga, m.a. varðandi hlutföll eldislaxa. Ýmsar fullyrðingar séu settar fram í nefndri greinargerð sem erfitt sé að taka efnislega afstöðu til án þess að vísað sé til heimilda. Almennt sé viðurkennt og sýnt hafi verið fram á að laxeldi geti haft áhrif á villta laxastofna og sé það ástæða þess að áhættumatið hafi verið unnið. Sé gert ráð fyrir því að matið sé endurskoðað reglulega og tekið þar tillit til allra áa sem séu með skráða veiði og teljist til nytjastofna, en þær séu 104 talsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 að gefa út starfsleyfi fyrir allt að 4.000 tonna eldi á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök og hins vegar ýmsir veiðiréttarhafar.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sú undantekning var þó gerð í nefndum lögum að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök gátu að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, en nú teljast þau að lögum eiga lögvarinna hagsmuna að gæta í sömu tilfellum. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr., og ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. ákvæðisins.

Skipulagsstofnun hefur í tvígang tekið ákvörðun um það hvort fiskeldi í Dýrafirði skuli sæta mati á umhverfisáhrifum. Annars vegar ákvörðun vegna sjókvíaeldis á allt að 2.000 tonnum af regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði og hins vegar vegna aukinnar framleiðslu úr 2.000 tonnum í 4.000 tonn. Lágu ákvarðanir Skipulagsstofnunar fyrir 3. júní 2009 og 8. júlí 2015. Var niðurstaða stofnunarinnar í báðum málunum sú að fyrrgreindar framkvæmdir væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldu því ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Staðfesti umhverfisráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. júní 2009 og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafnaði því að ógilda síðargreinda ákvörðun stofnunarinnar. Framangreindum niðurstöðum hefur ekki verið hnekkt af dómstólum og stendur því óbreytt það mat Skipulagsstofnunar að 4.000 tonna sjókvíaeldi á regnbogasilungi og/eða laxi í Dýrafirði sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Þar sem kæra í máli þessu lýtur að ákvörðun um útgáfu starfsleyfis vegna framkvæmdar sem ekki er háð mati á umhverfisáhrifum uppfylla náttúruverndarsamtök ekki skilyrði kæruaðildar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kæru Náttúruverndarsamtaka Íslands og náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Aðrir kærendur þurfa að uppfylla framangreind skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður við úrlausn þess atriðis að meta hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess að kærendur skorti lögvarða hagsmuni nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Telja framangreindir kærendur, sem eru ýmist eigendur veiðiréttar í tilgreindum laxveiðiám eða veiðifélög þeirra, sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki sé stefnt í hættu lífríki þeirra áa, þar á meðal hinum villtu lax- og silungastofnun þeirra, m.a. með lúsafári og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi og/eða norskum, kynbættum eldislaxi, sem sleppa muni úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi.

Sjókvíaeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er í Dýrafirði. Laxveiðiáin Haffjarðará er í Hnappadal á Snæfellsnesi og rennur hún til sjávar á sunnanverðu nesinu. Laxá á Ásum er í Austur-Húnavatnssýslu og rennur áin í Húnavatn og síðan um Húnaós í Húnaflóa. Eru nefndar ár því í mikilli fjarlægð frá umræddu eldi og staðhættir þannig að ef til kæmi að fiskur slyppi úr eldiskvíum væru umtalsverðar hindranir því í vegi að hann leitaði í þær ár. Það sýnist þó ekki útilokað þegar til þess er litið að fyrir liggur staðfesting Hafrannsóknastofnunar á því að veiðst hafi eldislax í Vatnsdalsá, sem fellur til sjávar á sama stað og Laxá á Ásum. Auk þess liggur nú fyrir upprunagreining eldislaxa sem veiðst hafa í íslenskum ám sem stofnunin vann að í samvinnu við Matvælastofnun og MATÍS. Hafrannsóknastofnun hefur í umsögn sinni til úrskurðarnefndarinnar talið að miðað við áhættumat megi gera ráð fyrir að fjöldi laxa frá hinu kærða eldi sem næði að ganga í Haffjarðará og Laxá á Ásum verði einn í hvorri á. Er því ekki hægt að útiloka að lax úr fyrirhuguðu eldi gangi í árnar og hafi áhrif á hagsmuni þeirra kærenda sem á því byggja. Með hliðsjón af fjarlægð ánna frá fiskeldi leyfishafa og þeim litla fjölda laxa sem sennilegt verður að telja að í þær geti gengið verður hins vegar ekki talið að þeir hagsmunir séu svo verulegir af úrlausn kæruefnisins að þeir uppfylli skilyrði þess að geta talist lögvarðir. Kröfum veiðiréttarhafa í Haffjarðará og Veiðifélags Laxár á Ásum er því vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. fyrrnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Aðrar þær ár sem nefndar eru í kæru eru á Vestfjörðum og verður að játa þeim kærendum kæruaðild sem þar eiga veiðirétt vegna nándar við fyrirhugað eldi.

—–

Löggjafinn hefur með lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. breytingalög nr. 49/2014, ákveðið að Matvælastofnun fari með framkvæmd stjórnsýslu á grundvelli laganna og hafi eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé framfylgt. Er og nánar kveðið á um það í lögunum að stofnunin veiti rekstrarleyfi til fiskeldis. Tekið er fram í 4. gr. a. um móttöku og afgreiðslu umsókna að til starfrækslu fiskeldisstöðva þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Afhenda skuli Matvælastofnun umsóknir um slík leyfi og skuli þær afgreiddar samhliða. Loks er tekið fram að Matvælastofnun skuli framsenda umsókn um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til meðferðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Löggjafinn hefur þannig með skýrum hætti kveðið á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi.

Löggjafinn hefur einnig kveðið á um mismunandi hlutverk Skipulagsstofnunar og leyfisveitanda samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er það m.a. hlutverk Skipulagsstofnunar, að fengnum umsögnum, að skera úr um hvort framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laganna. Sé svo ekki er það hlutverk leyfisveitanda að kynna sér þá ákvörðun og ganga úr skugga um að umsótt framkvæmd sé í samræmi við þá sem fjallað er um í þeirri ákvörðun, sbr. 3. mgr. 13. gr. nefndra laga.

Stofnunum ber að halda sig innan þeirra valdmarka sem þeim eru sett að lögum. Umhverfisstofnun bar því fyrst og fremst að líta til laga nr. 7/1998 við útgáfu hins kærða starfsleyfis, en til annarra laga, s.s. laga nr. 106/2000, að því leyti sem við átti. Þá bar stofnuninni líkt og endranær að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Verður að teknu tilliti til framangreinds ekki talið að Umhverfisstofnun hafi við leyfisveitinguna borið að fjalla frekar um markmið laga nr. 71/2008 eða tiltekin atriði sem undir þau lög falla, s.s. áhrif eldisins á búsvæði seiða nytjafiska, slysasleppingar og upplýsingar um þær, laxalús og erfðamengun, eldisbúnað og norska staðalinn NS 9415:2009 og fjarlægðarmörk milli kvía og dýpi undir þeim, svo sem kærendur hafa haldið fram. Heyra þau atriði ekki undir valdsvið Umhverfisstofnunar skv. lögum nr. 7/1998, sbr. einnig ákvæði laga nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun. Þó kom fram í greinargerð stofnunarinnar með umþrættu starfsleyfi að matsskylduákvörðun lægi fyrir, en sú ákvörðun tekur til þessara atriða að hluta. Auk þess svaraði stofnunin athugasemdum hvað varðaði almenn áhrif á náttúruna að teknu tilliti til náttúruverndarlaga nr. 60/2013.

—–

Í 40. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 er tekið fram að ekki megi láta af hendi neina af fasteignum landsins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt lagaheimild. Fasteign er almennt skilgreind á þá leið að hún sé afmarkaður hluti lands ásamt lífrænum og ólífrænum hlutum þess, sbr. t.a.m. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Miðast mörk fasteigna við sjó við netlög, en utan netlaga er ekki að finna fasteignir. Innan efnahagslögsögunnar hefur Ísland fullveldisrétt að því er varðar t.a.m. hagnýtingu í hafinu yfir hafsbotni, sbr. a-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/1979 um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn. Hefur löggjafinn m.a. ákveðið með lögum nr. 71/2008 að hagnýta megi hafið með fiskeldi og að til þess þurfi m.a. starfsleyfi. Er og tekið fram í 2. gr. laga nr. 7/1998 um gildissvið laganna að þau taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda m.a. hér á landi og í efnahagslögsögu, sem hafa eða geta haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. laganna. Hafði Umhverfisstofnun samkvæmt framangreindu ótvíræða lagaheimild til útgáfu hins kærða starfsleyfis.

Samkvæmt 6. gr. áðurnefndra laga nr. 7/1998 skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. laganna. Fellur eldi sjávar- og ferskvatnslífvera undir viðauka II, sbr. 2. tölul. hans, en skv. 7. gr. laganna gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem fellur þar undir. Við veitingu hins kærða starfsleyfis gilti reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Meðal markmiða hennar var að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. þágildandi gr. 1.1.

Hið kærða starfsleyfi tók til þeirra þátta sem skylt var samkvæmt þágildandi reglugerð nr. 785/1999, en þar var í 14. gr. kveðið á um þær kröfur, skilyrði og upplýsingar sem starfsleyfi skyldu innihalda, auk þess sem í 15. gr. var nánar fjallað um efni starfsleyfa. Meðal annars tilgreindi hið kærða starfsleyfi að þéttleiki lífmassa í kví skyldi ekki vera meiri en 25 kg/m3 en leyfið er til framleiðslu 4.000 tonna af fiski á ári. Breytir tilgreining á þéttleika lífmassa í kví ekki framleiðsluheimild leyfishafa heldur kveður hún á um ákveðið hámark í kvíum sem ber að virða. Er um að ræða heimild til að haga eldinu með tilteknum hætti og hefur það ekki þýðingu þótt tiltekið hafi verið í umsókn að ætlunin væri að þéttleikinn yrði 15 kg/m3. Einnig kom fram í leyfinu að það tæki til framleiðslu á laxi/regnbogasilungi, en matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar laut að aukinni framleiðslu á regnbogasilungi eða laxi. Þannig leikur enginn vafi á því hvaða tegundir sé verið að leyfa eldi á, enda tekur leyfið ljóslega til tveggja tegunda samkvæmt orðum sínum og efni. Þá var fjallað um upplýsingarétt almennings í leyfinu, bent á hver réttur væri til upplýsinga og að niðurstöður eftirlits væru birtar.

Kærendur hafa gert athugasemd við að lítið sé fjallað með raunhæfum hætti um gífurlegt magn úrgangs frá sjókvíaeldinu. Telja þeir jafnframt að staðhæfing um 400 tonna lífrænan úrgang frá eldinu sé röng, en úrgangur frá 4.000 tonna sjókvíaeldi sé um 2.000 tonn, aðallega saur og fóðurleifar.

Sjókvíaeldi er mengandi starfsemi. Vegna þess er gert ráð fyrir því að til slíkrar starfsemi þurfi starfsleyfi sem feli í sér ákveðin skilyrði. Um slík skilyrði er fjallað í 9. gr. laga nr. 7/1998 og lúta þau m.a. að mengunarvörnum, meðferð úrgangs og vöktun.

Við vinnslu starfsleyfisins og skilyrða þess lá fyrir Umhverfisstofnun starfsleyfisumsókn þar sem áætlað er að allt að 5.000 tonn af fóðri verði gefið árlega eldisfiski í Dýrafirði þegar starfsemin verði komin í fullan rekstur. Samtals muni berast 491 tonn af kolefni, nitri og fosfór út í umhverfið í föstu og uppleystu formi. Þar af berist um 173 tonn niturs í sjó og af því magni sé áætlað að 75% verði í uppleystu formi sem skiljist út frá fiskinum um tálknin og sem þvagefni. Jafnframt lá fyrir Umhverfisstofnun ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, en í þeirri ákvörðun er tiltekið að í tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram að vegna 4.000 tonna framleiðslu í hverri tveggja ára eldislotu þurfi rúmlega 4.500 tonn af fóðri miðað við fóðurstuðul 1,15. Vegna fóðrunarinnar falli rúmlega 400 tonn af föstum lífrænum úrgangi til botns á tveimur árum, þar af 360 tonn sem kolefni, 36 tonn sem köfnunarefni (nitur) og 20 tonn sem fosfór. Þessar upplýsingar voru ekki rengdar af sérfróðum umsagnaraðilum, hvorki við matsskylduákvörðun né leyfisveitinguna. Bendir og ekkert í gögnum málsins til þess að losun næringarefna eða annars úrgangs verði meiri en að framan getur að teknu tilliti til tilhögunar framkvæmdarinnar, t.a.m. hvað varðar mengunarvarnir.

Skilyrði skv. 9. gr. laga nr. 7/1998 voru sett í hið kærða starfsleyfi. Fjallar kafli 3 í leyfinu um varnir gegn mengun ytra umhverfis. Bestu fáanlegu tækni skal nota, myndun úrgangs skal vera í lágmarki, sett eru losunarmörk fyrir fosfór og tilgreint hvaða losun er óheimil. Jafnframt er rekstraraðila heimilað að flytja eldiskvíar til að hindra uppsöfnun fóðurleifa, kveðið er á um meðhöndlun úrgangs og spilliefna og rekstraraðili skyldaður til að hafa útbúnað sem fangar dauðan fisk úr kvíunum. Þá er gerð krafa um það í starfsleyfinu að rekstraraðili setji sér umhverfismarkmið og starfi samkvæmt þeim og liggur ekki annað fyrir en að þeim markmiðum hafi verið skilað inn til Umhverfisstofnunar við meðferð umsóknar um starfsleyfi. Loks mun verða komið á vöktunaráætlun í samráði við Umhverfisstofnun og kveður starfsleyfið á um að vöktun á uppsöfnun lífræns úrgangs á sjávarbotni undir og við eldiskvíar byggi á staðlinum ISO 12878. Sýni vöktun eða annað eftirlit að t.d. losun verði umfram heimildir eða meðferð úrgangs ekki fullnægjandi hefur Umhverfisstofnun möguleika á að knýja fram úrbætur. Með setningu nefndra starfsleyfisskilyrða brást Umhverfisstofnun með viðeigandi hætti við fyrirliggjandi upplýsingum um þá mengun og úrgang sem af fyrirhuguðu eldi myndi stafa og verður ekki séð að rök hafi staðið til frekari umfjöllunar þar um.

Með lögum nr. 7/1998 er tryggður réttur til að koma að athugasemdum áður en starfsleyfi er gefið út. Voru m.a. gerðar athugasemdir við að Umhverfisstofnun hefði við undirbúning starfsleyfisins ekki sinnt lögvörðum eignarréttindum annarra sem raskast gætu í kjölfar leyfisveitingarinnar, einkum vegna slysasleppinga. Athugasemdunum var svarað á þá leið að viðfangsefni starfsleyfa væru einkum að fjalla um mögulega mengun frá starfsemi og því um líkt en ekki einkaréttarlega hagsmuni. Það er þó ekki útilokað að við málsmeðferð vegna útgáfu starfsleyfis beri að fjalla um slíka hagsmuni ef þeir hagsmunir eru þess eðlis að viðkomandi teljist hafa stöðu aðila og rétt til að koma að andmælum sem slíkur á grundvelli stjórnsýslulaga. Kærendur áttu hins vegar ekki aðild að málinu fyrir Umhverfisstofnun en þeir sem athugasemdir gera á grundvelli laga nr. 7/1998 öðlast ekki stöðu aðila á þeim grundvelli einum.

Umhverfisréttur er margþættur og innan þess réttarsviðs er að finna fjölda laga og reglna sem hafa samverkandi áhrif. Meðal þeirra eru lög nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð og gilda þau skv. 1. mgr. 2. gr. um umhverfistjón sem valdið er við atvinnustarfsemi sem fellur undir II. viðauka eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni af völdum slíkrar starfsemi. Fiskeldi það sem hér um ræðir fellur m.a. undir þá starfsemi sem um getur. Getur komið til kasta Umhverfisstofnunar á grundvelli þessara laga þegar atvinnustarfsemi er hafin, en fram að þeim tíma fer stofnunin að öðrum þeim réttarreglum sem gilda á þessu sviði og gefur m.a. út starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 að teknu tilliti til þeirra markmiða að koma í veg fyrir myndun úrgangs og vernda þau gildi sem felast í ómenguðu umhverfi. Eftir atvikum fer slík starfsleyfisveiting fram í kjölfar matsskylduákvörðunar eða mats á umhverfisáhrifum og hefur þá þegar verið litið til áhrifa framkvæmdarinnar á umhverfið.

Hið kærða starfsleyfi var gefið út 22. nóvember 2017 en í því er vísað til þess í gr. 2.1 að rekstraraðili skuli setja sér umhverfismarkmið fyrir 15. nóvember 2016 og að drög að neyðaráætlun skuli lögð fram fyrir sama tíma, sbr. gr. 1.5 í leyfinu. Er hér um augljós mistök að ræða hvað tímasetningu varðar, enda er í viðauka 3 með leyfinu vísað til þess að leggja skuli fram umhverfismarkmið fyrir 1. maí 2018. Raska þær bersýnilegu villur, sem leiðrétta hefði mátt skv. 23. gr. stjórnsýslulaga, ekki gildi leyfisins, en umrædd gögn liggja nú fyrir.

Í 42. gr. laga nr. 7/1998 segir að m.a. ríkisstofnanir skuli leita álits heilbrigðisnefndar um hvers konar ráðstafanir vegna framkvæmda sem lögin taka til. Þá var nánar tiltekið í gr. 8.2 í reglugerð nr. 785/1999 að áður en starfsleyfi væri veitt skyldi Umhverfisstofnun leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar. Af gögnum málsins sést að óskað var eftir umsögn og sú beiðni ítrekuð áður en leyfið var veitt án þess að heilbrigðisnefnd hefði veitt umbeðna umsögn. Var og tekið fram í greinargerð með hinu kærða starfsleyfi að Umhverfisstofnun hefði leitað slíkrar umsagnar. Álitsumleitan er þáttur í að upplýsa mál og er jafnan mikilvægt að fá fram afstöðu staðbundinna stjórnvalda til framkvæmda í nærumhverfi þeirra. Þegar stjórnvald lætur hjá líða að gefa umsögn er hins vegar rétt, þegar litið er til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, að láta afgreiðslu máls ekki tefjast af þeim sökum. Umhverfisstofnun gaf tiltekna fresti til að koma að umbeðinni umsögn sem ekki voru virtir. Þótt rétt hefði verið af stofnuninni að taka fram að yrði svo ekki gert mætti búast við að leyfi yrði gefið út án þess að sjónarmið heilbrigðisnefndar lægju fyrir í málinu hefur það ekki áhrif á niðurstöðu kærumáls þessa, enda verður að teknu tilliti til sérfræðihlutverks Umhverfisstofnunar ekki talið að skort hafi á rannsókn málsins vegna þessa.

—–

Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd fer Umhverfisstofnun m.a. með eftirlit með framkvæmd laganna og veitir einnig leyfi og umsagnir samkvæmt þeim. Í máli þessu er deilt um starfsleyfi sem veitt er á grundvelli laga nr. 7/1998, en sérstök málsmeðferð fór ekki fram á grundvelli laga nr. 60/2013. Samkvæmt 7. gr. nefndra laga skulu stjórnvöld þó við töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna taka mið af þeim meginreglum og sjónarmiðum sem fram koma í 8.-11. gr. laganna. Kærendur hafa einkum bent á 1. gr. laga nr. 60/2013, sem geymir markmið laganna, 2. gr., sem setur verndarmarkmið fyrir m.a. tegundir, svo og varúðarreglu 9. gr. Bera rök kærenda hvað þetta varðar öll að sama brunni, þ.e. að verulegur og óafturkræfur skaði verði á villtum laxa- og silungsstofnum vegna fyrirhugaðs eldis. Eins og fram hefur komið liggur fyrir matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þar sem komist var að því að umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 myndu ekki stafa af framkvæmdinni og því væri hún ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er í þessu sambandi rétt að benda á að umtalsverð umhverfisáhrif eru skilgreind í p-lið 3. gr. nefndra laga sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Áður en til leyfisveitingar kom af hálfu Umhverfisstofnunar lágu því fyrir upplýsingar og afstaða sérfróðra stjórnvalda til þeirra atriða sem talin eru í 8.-11. gr. laga nr. 60/2013. Verður ekki séð, eins og hér háttar, að frekari rannsóknar eða mats Umhverfisstofnunar hafi verið þörf hvað þetta varðar, en auk þess fór málsmeðferð fram á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 með tilheyrandi upplýsingaöflun. Þá fer ekki milli mála að Umhverfisstofnun skal hafa eftirlit með eldinu hvort sem er á grundvelli starfsleyfisins eða 75. gr. laga nr. 60/2013.

Kærendur hafa enn fremur haldið því fram að eldið falli undir innflutning og dreifingu lifandi framandi lífvera, enda séu regnbogasilungur og norskur eldislax slíkar lífverur. Framandi lífverur eru skilgreindar í 8. tl. 5. gr. laga nr. 60/2013 sem tegund eða lægri flokkunareining, svo sem afbrigði, kyn eða stofn, þ.m.t. lífhlutar, kynfrumur, fræ, egg eða dreifingarform sem geta lifað af og fjölgað sér, sem menn hafa flutt vísvitandi eða óvitandi út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði. Virðist regnbogasilungur og lax af norskum SAGA-stofni falla að þessari skilgreiningu þótt eldi þeirra tegunda hafi tíðkast til fjölda ára hér á landi. Í gildistíð eldri náttúruverndarlaga nr. 44/1999 var sérstaklega tekið fram að ákvæði þeirra um innflutning, ræktun og dreifingu lifandi framandi lífvera ættu ekki við um sjávarafla, sbr. lög nr. 55/1998. Þar undir fellur eldisfiskur. Með nýjum náttúruverndarlögum nr. 60/2013 var hins vegar horfið frá því að undanskilja innflutning lifandi fisks ákvæðum laganna. Slíkur innflutningur er hins vegar ekki fyrirhugaður í því tilviki sem hér um ræðir heldur eru seiði til eldisins fengin frá seiðaeldisstöðvum hér á landi sem ætla verður að starfi samkvæmt tilskildum leyfum. Þá er ekki heldur fyrirhugað að dreifa eldisfiskinum eða sleppa út í náttúruna heldur þvert á móti að ala hann í sjókvíum til slátrunar. Verður því ekki séð að Umhverfisstofnun hafi átt að líta sérstaklega til 63. gr. laga nr. 63/2013 þótt aðgæsluskylda kunni að hvíla á leyfishafa skv. 65. gr. þeirra laga.

—–

Um rökstuðning er fjallað í V. kafla stjórnsýslulaga. Er tiltekið í athugasemdum um þann kafla í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að almennri skyldu til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunum sé ekki til að dreifa en finna megi dreifð ákvæði um rökstuðning í lögum. Var lagt til að tekin yrði upp í lög almenn regla um skyldu til eftirfarandi rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðunum kæmi fram beiðni um það frá aðila máls, sbr. ákvæði 21. gr. stjórnsýslulaga. Þá var tekið fram í athugasemdunum að ljóst væri að á sumum sviðum væri eðlilegast að setja sérreglur í lög um að rökstuðningur skuli fylgja ákvörðun, t.d. þar sem um mjög mikilvægar og íþyngjandi ákvarðanir væri að ræða.

Þannig er t.a.m. í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gert ráð fyrir að þegar leyfi eru veitt í kjölfar mats á umhverfisáhrifum taki leyfisveitandi rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum umsóttrar framkvæmdar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna. Áskilja lögin að fjalla skuli um ákveðin efnisatriði í slíku áliti, sbr. 1. og 2. mgr. 11. gr. þeirra. Svo sem fram hefur komið fór mat á umhverfisáhrifum ekki fram, enda lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skyldi ekki háð slíku mati. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar Umhverfisstofnun því að kynna sér þá ákvörðun og tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina og kanna hvort umsótt framkvæmd væri í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Var og vísað til matsskylduákvörðunarinnar í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu og tekið fram að hún teldi varnir og vöktun tilgreindar í starfsleyfi fullnægjandi til að vinna gegn skaðlegum áhrifum mengunar frá eldinu á annað lífríki fjarðarins. Hins vegar bar Umhverfisstofnun ekki skylda að lögum til að taka rökstudda afstöðu til matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar eða taka til umfjöllunar hvort og þá hvaða valkostir hafi legið fyrir, enda hafði mat á umhverfisáhrifum ekki farið fram.

Í lögum nr. 7/1998 er tekið fram að heimilt sé að gera skriflegar athugasemdir við tillögur að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr. laganna, og í 25. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 er mælt fyrir um að þeim sem athugasemdir hafi gert skuli tilkynnt um ákvörðun um útgáfu starfsleyfis og skuli gerð grein fyrir því efnislega hvernig tekið hafi verið á athugasemdum hvers og eins. Var það og gert auk þess sem rakið var í greinargerð með starfsleyfinu hvaða athugasemdir hefðu komið fram og svör Umhverfisstofnunar við þeim. Frekari skyldur til rökstuðnings hvíldu ekki á Umhverfisstofnun, enda hvílir engin skylda á stjórnvaldi að rökstyðja af hverju það komst ekki að öndverðri niðurstöðu við þá sem raunin varð.

Þá verður ekki séð að rök hafi staðið til þess að Umhverfisstofnun fjallaði sérstaklega um hvaða afstöðu hún hefði haft við upphaf málsmeðferðar um matsskyldu framkvæmdarinnar, en lokaafstaða hennar við þá málsmeðferð var sú að framkvæmdin væri ekki líkleg til þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. umsögn stofnunarinnar til Skipulagsstofnunar, dags. 4. maí 2015. Höfðu þá frekari upplýsingar komið fram frá því að fyrri umsögn Umhverfisstofnunar var veitt 5. febrúar 2013.

Loks verður, að teknu tilliti til þess að Umhverfisstofnun bar ekki skylda til frekari rökstuðnings, ekki talið að þörf hafi verið á tilvísun til þeirra gagna sem kærendur hafa vísað til, s.s. áhættumats Hafrannsóknastofnunar, álits erfðanefndar landbúnaðarins eða úrskurðar úrskurðarnefndarinnar.

—–

Kærendur hafa m.a. farið fram á ógildingu hins kærða starfsleyfis með þeim rökum að matsskylduákvörðun hafi byggst á umsögn Matvælastofnunar sem ekki geti talist óhlutdræg í ljósi þess að hún hafi verið gefin af dýralækni fisksjúkdóma er selt hafi bóluefni til laxeldisfyrirtækja. Svo sem að framan greinir hefur úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu til ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, en með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 21. mars 2016, í máli nr. 62/2015, var kröfum um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað. Greindri málsástæðu var ekki haldið fram við meðferð kærumálsins, en niðurstaða Skipulagsstofnunar sætir ekki lögmætisathugun nefndarinnar að nýju auk þess sem matsskylduákvörðuninni hefur ekki verið skotið til dómstóla. Þótt matsskylduákvörðunin sé undanfari hins kærða starfsleyfis og lögbundið sé að Umhverfisstofnun kynni sér hana er ákvörðunin ekki lögbundinn liður í undirbúningi stofnunarinnar við útgáfu starfsleyfis heldur sjálfstæð ákvörðun annarrar ríkisstofnunar. Án þess að matsskylduákvörðun sé hnekkt verður þess ekki krafist að hún taki afstöðu til mögulegs annmarka á þeirri ákvörðun, enda skal stofnunin ekki taka rökstudda afstöðu til ákvörðunarinnar heldur einungis kynna sér efni hennar og sannreyna að umsótt framkvæmd sé hin sama, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

—–

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun um útgáfu starfsleyfis hvorki haldin þeim form- né efnisannmörkum að raskað geti gildi hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfu Náttúruverndarsamtaka Íslands, náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, veiðiréttarhafa í Haffjarðará og Veiðifélags Laxár á Ásum.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 um útgáfu starfsleyfis til handa Arctic Sea Farm hf. vegna 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði.