Ár 2002, mánudaginn 21. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingaverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 2/2002, kæra nágranna á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. nóvember 2001 um að veita byggingarleyfi fyrir breyttri starfsemi og breyttu innra fyrirkomulagi á 1. hæð og í kjallara að Laugavegi 3 í Reykjavík og á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 20. mars 2002 um að hafna kröfu um afturköllun byggingarleyfisins.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. janúar 2002, gerir H, Laugavegi 5, Reykjavík grein fyrir því að skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur hafi synjað erindi hennar frá 10. desember 2001 um niðurfellingu byggingarleyfis fyrir veitingastað að Laugavegi 3 í Reykjavík. Krefst hún þess að „…..úrskurðarnefndin taki málið upp sem fyrst og felli þegar í stað niður byggingarleyfi fyrir krána að Laugavegi 3.“
Við eftirgrennslan hjá byggingaryfirvöldum fengust þær upplýsingar að til meðferðar væri erindi Félagsíbúða iðnnema um afturköllun umrædds byggingarleyfis og lægi því ekki fyrir endanleg niðurstaða í málinu.
Með bréfi, dags. 24. apríl 2002, kærir Helga Björk Laxdal hdl., f.h. Félagsíbúða iðnnema útgáfu áðurnefnds byggingarleyfis frá 13. nóvember 2001 og synjun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 20. mars 2002 á erindi kæranda um afturköllun leyfisins. Er þess krafist að ákvarðanir þessar verði felldar úr gildi. Verður krafa þessa kæranda um ógildingu byggingarleyfisins tekin til meðferðar þrátt fyrir ákvæði 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með vísan til aðdraganda málsins og með stoð í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærumál Félagsíbúða iðnnema hefur verið sameinað kærumáli því sem áður hafði borist frá H, enda er kæruefnið hið sama í báðum málunum og fara hagsmunir kærenda saman.
Málavextir: Á lóðunum nr. 3 og 5 við Laugaveg í Reykjavík eru sambyggð steinhús á lóðamörkum og skilur þau einfaldur steinsteyptur brunagafl. Á lóðinni nr. 5 er einnig timburhús, byggt að steinhúsinu að austanverðu. Að Laugavegi 3 var um langt skeið rekið bankaútibú á 1. hæð en skrifstofur munu vera á efri hæðum hússins. Í steinhúsinu að Laugavegi 5 eru þrjár íbúðir í eigu Félagsíbúða iðnnema. Íbúð er einnig í timburhúsinu á lóðinni. Umrædd hús standa á svæði sem deiliskipulagt var á árinu 1962 og var skipulag svæðisins samþykkt af Skipulagsnefnd ríkisins hinn 5. mars 1963 og staðfest af félagsmálaráðherra hinn 6. sama mánaðar. Samkvæmt skipulaginu eru byggingar á reitnum fyrirhugaðar undir verslanir og skrifstofur. Skipulag þetta hefur að mestu staðið óhaggað frá fyrstu gerð ef frá er talin breyting sem á því var gerð snemma á árinu 1990 vegna byggingar bílageymsluhúss við Traðarkotssund.
Hinn 9. október 2001 barst byggingarfulltrúanum í Reykjavík fyrirspurn um það hvort veitt yrði leyfi til að innrétta veitingastað á 1. hæð í fyrrverandi húsnæði Búnaðarbankans að Laugavegi 3. Með bréfi til Borgarskipulags, dags. 12. október 2001, óskaði byggingarfulltrúinn eftir umsögn Borgarskipulags Reykjavíkur um málið. Borgarskipulag svaraði erindinu með umsögn, dags. sama dag, þar sem tekið var jákvætt í erindið. Í ljósi umsagnarinnar afgreiddi byggingarfulltrúi fyrirspurnina „Jákvætt. Að uppfylltum skilyrðum.“ á fundi sínum þann 16. október 2001. Byggingarleyfisumsókn um breytta notkun húsnæðisins barst skömmu síðar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 13. nóvember 2001 samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina og staðfesti borgarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum þann 6. desember 2001. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 18. desember 2001 var lagt inn nýtt erindi vegna sama húsnæðis þar sem sótt var um leyfi til að fella niður hurð á kjallaragangi ásamt fleiri minniháttar breytingum frá þeim uppdráttum sem samþykktir höfðu verið hinn 13. nóvember 2001. Samþykkti byggingarfulltrúi breytingar þær sem um var sótt og var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarstjórnar þann 17. janúar 2002.
Með bréfi, dags. 10. desember 2001, óskaði kærandi, H, eigandi íbúðar að Laugavegi nr. 5, eftir því við skipulags- og byggingarnefnd að nefndin endurskoðaði ákvörðun byggingarfulltrúa frá 13. nóvember 2001 um samþykkt byggingarleyfisins. Var erindi hennar lagt fyrir skipulags- og byggingarnefnd þann 17. desember 2001. Nefndin synjaði erindinu með vísan til umsagnar byggingarfulltrúa og Borgarskipulags, en einn nefndarmanna óskaði bókunar um að hann teldi eðlilegt að grenndarkynna breytingar eins og hér væri um að ræða fyrir hagsmunaaðilum í nágrenninu. Var afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 3. janúar 2002 en kærandanum virðist fyrst hafa verið tilkynnt um ákvörðun nefndarinnar með bréfi dags. 2. janúar 2002. Er það þessi málsmeðferð, ásamt fyrri afgreiðslu byggingarfulltrúa, sem Halla Bergþóra Pálmadóttir kærir til úrskurðarnefndarinnar.
Með bréfi til skipulags- og byggingarnefndar, dags. 10. janúar 2002, krafðist Helga Björk Laxdal hdl. þess, f.h. Félagsíbúða iðnnema sem eigenda íbúða að Laugavegi nr. 5 að felld yrði úr gildi framangreind ákvörðun byggingarfulltrúa frá 13. nóvember 2001, um að veita leyfi til að innrétta veitingastað á 1. hæð hússins að Laugavegi 3. Var erindinu vísað til umsagnar forstöðumanns lögfræði- og stjórnsýslusviðs skipulags- og byggignarsviðs á fundi nefndarinnar 16. janúar 2002.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 30. janúar 2002 var ákveðið að veita byggingarleyfishafa tækifæri til þess að tjá sig um fram komið erindi. Bárust nefndinni sjónarmið hans nokkrum dögum síðar. Málið var eftir þetta til meðferðar hjá byggingaryfirvöldum og var m.a. að frumkvæði þeirra haldinn fundur hinn 18. febrúar 2002 með hagsmunaaðilum, þar sem leitað var lausnar á ágreiningi aðila.
Viðræður þessar leiddu ekki til niðurstöðu og lauk skipulags- og byggingarnefnd umfjöllun sinni um málið á fundi hinn 20. mars 2002 með því að hafna erindi Félagsíbúða iðnnema um afturköllun hins umdeilda byggingarleyfis. Var sú ákvörðun staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. apríl 2002.
Að fenginni þessari niðurstöðu vísaði lögmaður Félagsíbúða iðnnema málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 24. apríl 2002, eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: H vísar einkum til röksemda sem fram koma í bréfi hennar til skipulags- og byggingarnefndar, dags. 10. desember 2001. Telur hún að hin umdeilda starfsemi að Laugavegi 3 samræmist ekki þróunaráætlun miðborgar, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra 6. júlí 2000 og sé hluti aðalskipulags Reykjavíkur. Þá hafi málsmeðferð verið áfátt og hafi borgaryfirvöldum m.a. verið skylt að láta fara fram grenndarkynningu áður en umsókn um breytta notkun húsnæðisins að Laugavegi 3 yrði tekin til afgreiðslu. Telur Halla að gróflega hafi verið brotið gegn rétti hennar og að sitthvað í framgangi málsins virðist ekki samræmast lögum, hvað þá þróunaráætlun miðborgarinnar.
Af hálfu Félagsíbúða iðnnema er því haldið fram að við afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík, Borgarskipulags Reykjavíkur og skipulags- og byggingarnefndar auk borgarstjórnar Reykjavíkur hafi réttur þeirra til að kynna sér málið og mótmæla útgáfu byggingarleyfis, verið þverbrotinn. Ekki hafi verið gætt ákvæðis 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði hafi grenndarkynning átt að fara fram áður en umsókn um hið umdeilda byggingarleyfi kom til afgreiðslu byggingaryfirvalda. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli aðalskipulags, enda fullnægi fyrirliggjandi deiliskipulag svæðisins ekki kröfum laga nr. 73/1997.
Væri skipulagsuppdráttur svæðisins frá 1963 hins vegar talinn fullgilt deiliskipulag um reitinn hefði þurft að gera lögformlegar breytingar á skipulaginu til þess að unnt væri að heimila þá breyttu landnotkun sem hin kærða ákvörðun fól í sér. Hefði þá að lágmarki þurft að grenndarkynna áform um minni háttar breytingu á deiliskipulaginu áður en til álita gat komið að veita hið umdeilda byggingarleyfi, enda verði ekki fallist á að starfsemi krár falli undir skilgreiningu skipulagsins, sem kveði á um að á svæðinu sé gert ráð fyrir verslunum og skrifstofum.
Hafa verði í huga að grenndarkynning miði öðrum þræði að því að tryggja réttaröryggi í samræmi við markmið 1. gr. skipulags- og byggingarlaga auk þess að tryggja rétt nágranna til að neyta andmælaréttar skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Hafi verið sérstaklega ríkar ástæður til þess að kynna nágrönnum fyrirhugðar breytingar á notkun húsnæðisins að Laugavegi 3 þegar haft sé í huga hversu mikla röskun breytingin hafi haft í för með sér á högum og hagsmunum kærenda.
Augljóst verði einnig að telja að auðvelt hefði verið að kanna þau áhrif sem breytt starfsemi í húsnæðinu að Laugavegi 3 hefði á nágrenni sitt ef grenndarkynning hefði farið fram og hefði þá verið hægt að koma í veg fyrir tjón kæranda. Því sé sérstaklega mótmælt að heimil landnotkun á svæðinu ráðist af ákvæðum aðalskipulags, en það geti aldrei rutt til hliðar ákvæðum skipulagsuppdráttanna. Auk þess hefði borið að líta til ólögfestra reglna grenndarréttarins við ákvörðun í málinu.
Af hálfu Félagsíbúða iðnnema er því mótmælt að hið umdeilda byggingarleyfi eigi sér stoð í þróunaráætlun miðborgarinnar, enda geti ákvæði hennar ekki vikið til hliðar ófrávíkjanlegum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga. Auk þess sé túlkun byggingaryfirvalda á áætluninni í ýmsum efnum röng. Þá hafi ekki verið gætt ákvæða laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús þar sem ekki hafi verið aflað samþykkis meðeigenda að Laugavegi 3 fyrir breytingu á notkun 1. hæðar og kjallara en samþykki þeirra sé ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir leyfisveitingunni.
Að lokum þyki sérstök ástæða að benda á að um sé að ræða gífurlegt tjón fyrir Félagsíbúðir iðnnema eins og ráða megi af framlögðum gögnum frá lögreglu, uppsagnarbréfum leigjenda og niðurstöðum hljóðmælinga.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að umdeilt byggingarleyfi, sem samþykkt hafi verið á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík þann 13. nóvember 2001 og staðfest í borgarstjórn 6. desember 2001, breytt á fundi byggingarfulltrúa þann 18. desember 2001 og staðfest á fundi borgarstjórnar þann 17. janúar 2002, verði staðfest ásamt afgreiðslum skipulags- og byggingarnefndar um synjun á afturköllun byggingarleyfisins frá 17. desember 2001 og 20. mars 2002, sem staðfestar hafi verið í borgarstjórn Reykjavíkur þann 3. janúar og 4. apríl 2002.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er í fyrsta lagi vitnað til fyrirliggjandi umsagna Borgarskipulags og byggingarfulltrúa frá 14. desember 2001 og skipulags- og byggingarsviðs frá 11. mars 2002.
Mótmælt er þeirri málsástæðu kærenda að deiliskipulag umrædds svæðis hafi ekki gildi m.t.t. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, enda fullnægi það í öllum meginatriðum þeim kröfum sem gerðar séu til deiliskipulags. Að auki hafi það hlotið staðfestingu ráðherra og sé úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála af þeim sökum ekki bær til þess að skera úr um gildi þess.
Ekki sé fjallað með ítarlegum hætti um landnotkun í umræddu skipulagi. Aðeins segi þar að byggingar á reitnum séu fyrirhugaðar undir verslanir og skrifstofur. Orðalag þetta verði varla skýrt eða skilið á þann hátt að önnur starfsemi en sú sem felist í þrengstu merkingu orðalagsins sé óheimil á reitnum, eðlilegra sé að líta svo á að um sé að ræða stefnuyfirlýsingu um að æskileg notkun nýrra bygginga verði fyrir atvinnustarfsemi sem eðlilegt sé að starfrækja á miðbæjarsvæðum. Auk þess verði að skýra ákvæði um landnotkun í svo gömlu skipulagi með hliðsjón af þeim reglum sem gilt hafi um skipulagsuppdrætti á þeim tíma þegar það hafi verið sett. Á þeim tíma er umrætt skipulag hafi verið sett hafi gilt í þessu efni lög nr. 55/1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa með síðari breytingum, en í þeim lögum hafi ekki verið fjallað með eins ítarlegum hætti um landnotkun og nú sé. Síðar hafi komið til nákvæmari ákvæði um landnotkun, m.a. í reglugerð um gerð skipulagsáætlana nr. 217/1966. Þar hafi verið kveðið á um miðbæjarhverfi á skipulagsskyldum stöðum með yfir 300 íbúa, þar sem fyrst og fremst skyldu vera verslunar- og skrifstofuhús ásamt byggingum til almannaþarfa og ýmis konar þjónustumiðstöðvar fyrir almenning. Af þessu megi ráða að ekki hafi á þessum tíma verið fjallað um landnotkun á jafn ítarlegan hátt og nú sé gert og sé fráleitt að draga þá ályktun af orðalagi skipulagsins að á reitnum mættu einungis vera verslanir og skrifstofur í þrengstu merkingu þeirra orða. Fremur verði að ætla að með verslunarhúsnæði hafi verið átt við hvers konar húsnæði undir verslun með sérvöru, matvöruverslanir og ýmis konar þjónustu, svo sem banka, veitingastaði, bakarí o.fl. Falli þessi skýring að skilgreiningu hugtaksins verslun í orðabókum og samkvæmt almennri málvenju. Þessi skilningur birtist og í skráningum Fasteignamats ríkisins þar sem verslunar- og skrifstofuhús séu skráð í einum flokki og í þann flokk falli veitingastaðir. Einnig sé vísað til hugtakanotkunar í greinargerð með breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem gerð hafi verið í tengslum við Þróunaráætlun miðborgar, sem staðfest hafi verið í júlí 2000, en þar sé talað um verslunarhús sem húsnæði fyrir margháttaða verslunar- og þjónustustarfsemi, þar á meðal veitingastaði. Sama skilning megi ráða af Aðalskipulagi Reykjavíkur frá 1962-1983. Ef skilja ætti aðalskipulagið á annan hátt en að veitingastaðir féllu undir hugtakið verslun hefði hvergi verið gert ráð fyrir veitingastarfsemi í borginni, sem auðvitað væri fráleitt.
Væri hins vegar talið að orðalag umrædds skipulags fæli í sér þrengingu á landnotkun telur Reykjavíkurborg að sú þrenging ætti þá einungis við um nýbyggingar, sem skipulagið hafi gert ráð fyrir, en ekki til þeirra húsa sem fyrir hafi verið á reitnum. Leiði þetta af orðalagi skipulagsskilmálanna. Um leyfilega notkun í hinum eldri húsum fari hins vegar eftir ákvæðum í aðalskipulagi. Þar sem húsið nr. 3. við Laugaveg hafi staðið fyrir á reitnum þegar skipulagið hafi verið sett, geti hugsanleg takmörkun á landnotkun ekki tekið til þess.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er áréttað að ekki verði byggt á væntingarsjónarmiðum kærenda í máli þessu, þ.e. að þeir hafi mátt skilja umrætt orðalag deiliskipulagsins svo þröngt sem þeir vilji nú skýra orðalag þess. Í gögnum málsins komi fram að hvorugum kærendanna hafi verið kunnugt um tilvist umrædds deiliskipulags fyrr en Reykjavíkurborg hafi vakið athygli þeirra á tilvist þess. Væntingar kærenda hafa því byggt á ákvæðum aðalskipulags, sem hafi leyft notkunina eins og nánar verður greint frá síðar.
Í máli því sem hér sé til umfjöllunar hafi framangreint þó ekki grundvallarþýðingu. Frá staðfestingu umrædds skipulags hafa verið gerðar nokkrar aðalskipulagsáætlanir af Reykjavík. Í þeim öllum hafi umræddur reitur verið innan svæðis sem haft hafi landnotkunina miðbæjarsvæði og síðar miðborg og miðhverfi. Á þeim svæðum hafi almennt verið leyfð mun rýmri notkun en þrengsta túlkun framangreindra hugtaka í umræddu deiliskipulagi gerir ráð fyrir þ.m.t. veitingastaðir og íbúðir.
Reykjavíkurborg telji að þrátt fyrir að margumrætt orðalag skipulagsins yrði skilið svo þröngt sem kærendur hafi haldið fram þá hafi landnotkun reitsins verið rýmkuð ekki seinna en með staðfestingu Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 á þann veg sem greini í aðalskipulaginu. Í því er í fyrsta skipti ótvírætt pósitíft ákvæði um að rekstur veitingastaða á svæðinu sé heimill. Á grundvelli þess hafi því ekki einungis verið heimilt heldur skylt að veita byggingarleyfi fyrir umræddum veitingastað að Laugavegi nr. 3 að uppfylltum öðrum skilyrðum. Þannig hafi Reykjavíkurborg túlkað skipulagið í framkvæmd enda hefði ella ekki verið veitt byggingarleyfi fyrir íbúðum kærenda né starfsemi banka á reitnum leyfð en þeir hafi um tíma verið tveir.
Reykjavíkurborg byggi framangreinda niðurstöðu í fyrsta lagi á hinni viðurkenndu lögskýringarreglu „Lex superior“ um að æðri réttarreglur gangi framar lægra settum. Ljóst sé að aðalskipulag sé æðra deiliskipulagi skv. skipulags- og byggingarlögum. Aðalskipulagsáætlun sé grunnur deiliskipulagsáætlana sem gerðar séu á grundvelli þess og verði að vera í samræmi við það. Í því sambandi verði að hafa í huga að bæði í eldri skipulagslögum og núgildandi skipulags- og byggingarlögum sé gengið út frá þeirri meginreglu að landnotkun sé ákveðin í aðalskipulagi enda sé það helsti tilgangur þeirrar gerðar skipulagsáætlana. Stangist aðalskipulags- og deiliskipulagsáætlun á hvað þetta varði ráði því ákvæði aðalskipulagsáætlunarinnar. Því verði að skýra ákvæði deiliskipulagsáætlunarinnar í samræmi við það. Í öðru lagi byggi Reykjavíkurborg niðurstöðu sína á lögskýringarreglunni „Lex posterior“ um að yngri reglur gangi framar eldri en deiliskipulagið sé mun eldra en gildandi aðalskipulag. Þá leiði samræmis- og jafnræðissjónarmið einnig til þessarar niðurstöðu. Sömu sjónarmið hljóti að gilda um skýringu á þessum stjórnvaldsreglum (þ.e. ákvæðum aðalskipulags annars vegar og deiliskipulags hins vegar) og lögð séu til grundvallar við skýringu á ákvæðum eldri reglugerða þegar sett hafa verið ný lög en ný reglugerð ekki öðlast gildi eða ekki verið sett. Í slíkum tilvikum sé eldri reglugerð almennt talin hafa gildi nema um þau atriði sem hún samræmist ekki ákvæðum hinna nýju laga. Sama regla hljóti að gilda um ákvæði deiliskipulags sem stangast á við ákvæði nýrri aðalskipulagsáætlunar.
Með breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 sem gerð hafi verið í tengslum við Þróunaráætlun miðborgar og staðfest í júlí árið 2000, hafi verið settar nákvæmari reglur um landnotkun í miðborginni. Umsókn byggingarleyfishafa hafi verið innan þess ramma sem þar hafi verið settur og því heimilt að veita byggingarleyfi fyrir umræddum veitingastað.
Samantekið sé það niðurstaða Reykjavíkurborgar að þar sem í gildi sé deiliskipulag fyrir reitinn hafi borgaryfirvöldum hvorki verið rétt né heimilt að grenndarkynna umrædda umsókn sem byggingarleyfisframkvæmd á ódeiliskipulögðu svæði skv. 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þar sem umsótt landnotkun að Laugavegi 3 hafi samræmst gildandi skipulagsuppdrætti, sem staðfestur hafi verið árið 1963, hafi heldur hvorki verið skylt né heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á honum. Verði að telja að slík grenndarkynning hefði verð markleysa og að borgaryfirvöldum hefði ekki verið heimilt að taka tillit til athugasemda sem hugsanlega hefðu komið fram í henni nema kannski athugasemda sem lotið hefðu að byggingartæknilegum atriðum.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er því hafnað að andmælaréttur hafi verið brotinn á kærendum. Sérreglur séu í skipulags- og byggingarlögum um andmælarétt hagsmunaaðila en ekki sé í þeim reglum gert ráð fyrir því að hagsmunaaðilar eigi andmælarétt þegar um sé að ræða framkvæmdir sem samræmist skipulagi eins og hér sé raunin. Þá sé einnig hafnað þeim málsástæðum kærenda sem vísi til ólögfestra reglna grenndarréttarins. Umræddar eignir séu á miðborgarsvæði og verði íbúar á slíkum svæðum að umbera starfsemi sem leyfð sé og tíðkuð á slíkum svæðum. Hins vegar sé ljóst að hljóðstig í íbúðum kæranda hafi verið yfir viðmiðunarmörkum vegna þeirrar starfsemi sem rekin sé á grundvelli hins umdeilda byggingarleyfis. Þessum annmörkum beri að gefa byggingarleyfishafanum kost á að bæta úr með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi raunar þegar verið lagt fyrir hann að bæta úr þessum annmörkum.
Reykjavíkurborg telur það ekki hafa þýðingu í málinu hvort starfsemin að Laugavegi 3 hafi verið talin falla í notkunarflokk A3 eða A4 þar sem það hefði einu gilt um niðurstöðuna um byggingarleyfið. Í vinnureglum um afgreiðslu umsókna um breytta notkun á skilgreindum götusvæðum komi fram að þegar um breytta notkun sé að ræða beri byggingarfulltrúa að senda umsókn til Borgarskipulags, sem taki ákvörðun um grenndarkynningu. Ástæða þessarar reglu sé sú að stærstur hluti miðborgarinnar sé ódeiliskipulagður. Í þorra slíkra tilvika þurfi því að skoða hvort grenndarkynningar sé þörf. Í því tilviki sem hér um ræði sé hins vegar í gildi deiliskipulag af því svæði sem byggingarleyfisumsóknina varðaði. Hafi notkunarbreytingin verið talin samræmast því m.t.t. ákvæða aðalskipulags og hafi því að ekki verið talið að grenndarkynna þyrfti umsóknina.
Athugasemd Félagsíbúða iðnnema um að ekki hafi verið aflað samþykkis annarra eigenda að Laugavegi 3 telur Reykjavíkurborg ekki hafa þýðingu í máli þessu enda hafi þeir ekki gert athugasemd við byggingarleyfið né séu þeir aðilar að kærumálinu.
Fallast megi á að Félagsíbúðir iðnnema hafi orðið fyrir einhverju tjóni vegna málsins. Það sé þó ekki ógildingarástæða fyrir hinni kærðu ákvörðun. Í því sambandi sé rétt að fram komi að Reykjavíkurborg hafi haft allt húsnæði þeirra að Laugavegi nr. 5 á leigu frá því í maí 2002 og þar með takmarkað tjón eigandans að nokkru leyti.
Reykjavíkurborg ítrekar þá kröfu sína að hið kærða byggingarleyfi standi óraskað enda samræmist það gildandi deiliskipulagi og staðfestu aðalskipulagi eins og gerð hafi verið ítarlega grein fyrir. Í ljósi þess sé fráleitt að formreglur skipulags- og byggingarlaga um grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknarinnar hafi verið brotnar enda geri lögin ekki ráð fyrir því að grenndarkynna beri byggingarleyfisumsóknir sem samræmist gildandi skipulagi.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa eru gerðar sömu kröfur í málinu og af hálfu Reykjavíkurborgar. Hann telur málið nægilega vel upplýst til þess að taka megi það til úrlausnar. Tekið sé undir öll þau sjónarmið sem fram komi í greinargerð Reykjavíkurborgar í málinu. Að auki sé sérstaklega bent á að byggingarleyfið sé ívilnandi stjórnvaldsákvörðun og hafi það þýðingu við mat á því hvort fallast beri á kröfur kærenda um ógildingu þess. Ógilding leyfisins myndi hafa alvarlegar afleiðingar í för með sér fyrir leyfishafann og sé sérstaklega varað við því að fara þá leið enda séu önnur og vægari úrræði tiltæk, svo sem að bæta hljóðeinangrun en að því sé unnið. Að mati byggingarleyfishafa séu því, með vísan til 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ekki forsendur til þess að fella úr gildi eða afturkalla byggingarleyfið.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð nánari grein fyrir röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er óheimilt að breyta húsi eða notkun húss nema að fengnu leyfi viðkomandi sveitarstjórnar. Byggingarnefndir fara með afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi, eða byggingarfulltrúi, hafi samþykkt verið sett um þá tilhögun með lögformlegum hætti.
Með samþykkt nr. 661/2000, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 27. september 2000, var byggingarfulltrúanum í Reykjavík falin fullnaðarafgreiðsla fjölmargra erinda, þar á meðal afgreiðsla umsókna um byggingarleyfi til breytinga á húsum eða notkun húsa. Í 5. gr. nefndrar samþykktar segir að um afgreiðslur byggingarfulltrúa gildi, eftir því sem við eigi, ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum. Samkvæmt vinnureglum byggingaryfirvalda í Reykjavík um afgreiðslu umsókna um breytta notkun húsnæðis á skilgreindum götusvæðum (skv. þróunaráætlun miðborgar) ber byggingarfulltrúa að senda umsókn til Borgarskipulags, sem tekur ákvörðun um grenndarkynningu. Sýnist þessari vinnureglu vera ætlað að tryggja að gætt sé ákvæðis 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 við meðferð umsókna um breytingar á notkun húsnæðis.
Í samræmi við framangreint leitaði byggingarfulltrúinn í Reykjavík afstöðu Borgarskipulags til fyrirspurnar um byggingarleyfi það sem um er deilt í máli þessu. Í umsögn Borgarskipulags, dags. 12. október 2001, kemur ekki fram að í gildi sé deiliskipulag á svæði því sem hér um ræðir. Er þess í stað vitnað til ákvæða í aðalskipulagi og þróunaráætlun miðborgar og breytingin talin jákvæð „….í anda megin markmiða þróunaráætlunar miðborgarinnar“. Engin afstaða er tekin til þess hvort grenndarkynna beri erindi umsækjanda.
Á grundvelli þessarar niðurstöðu veitti byggingarfulltrúinn umbeðið byggingarleyfi á afgreiðslufundi hinn 13. nóvember 2001.
Kærandinn, H, óskaði þess með bréfi, dags. 10. desember 2001, að skipulags- og byggingarnefnd tæki ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu leyfisins til endurskoðunar og léti þegar í stað fara fram grenndarkynningu þar sem um breytta notkun væri að ræða.
Í umsögn byggingarfulltrúa og Borgarskipulags um erindi þetta, dags. 14. desember 2001, kemur m.a. fram að umrætt húsnæði sé á miðborgarsvæði þar sem heimilt sé að reka veitingastaði, sé verslunarhúsnæði ekki undir tilteknu lágmarki. Samkvæmt því megi eigendur húsnæðis á svæðinu búast við slíkri starfsemi. Hafi það því verið mat Borgarskipulags að ekki þyrfti að grenndarkynna umsóknina. Segir síðar í umsögninni að við samþykkt byggingarfulltrúa á erindi umsækjanda hafi verið til staðar þær lögformlegu forsendur sem krafist sé samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, sbr. einnig megin markmið þróunaráætlunar miðborgar og aðalskipulag Reykjavíkur. Hvergi er hins vegar að því vikið í umsögninni að í gildi sé deiliskipulag fyrir umrætt svæði.
Með vísan til þessarar umsagnar hafnaði skipulags- og byggingarnefnd framangreindu erindi frá 10. desember 2001 um endurskoðun á ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu hins umdeilda byggingarleyfis.
Löngu síðar og í tilefni af ítarlegu erindi Félagsíbúða iðnnema til skipulags- og byggingarnefndar, dags. 10. janúar 2002, tóku byggingaryfirvöld að vísa til þess að í gildi væri deiliskipulag fyrir umrætt svæði og að hið umdeilda byggingarleyfi hefði átt stoð í þessu skipulagi eins og það hefði verið túlkað af hálfu Reykjavíkurborgar. Hefði byggingaryfirvöldum því hvorki verið rétt né heimilt að grenndarkynna umsókn byggingarleyfishafa sem umsókn um byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði. Var Félagsíbúðum iðnnema sendur deiliskipulagsuppdráttur svæðisins með bréfi hinn 1. febrúar 2002.
Úrskurðarnefndin telur að verulegir ágallar hafi verið á þeirri málsmeðferð sem að framan er lýst. Ef ætlan borgaryfirvalda var sú að byggingarleyfið ætti sér stoð í aðalskipulagi og ákvæðum um landnotkun í þróunaráætlun miðborgarinnar var fjallað um leyfið á grundvelli aðalskipulags og bar þá samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 að viðhafa grenndarkynningu í málinu. Ekki nægði að vísa til þróunaráætlunar miðborgar, enda er hún hluti aðalskipulagsins og ætlað að vera forsögn að deiliskipulagi einstakra reita innan miðborgarinnar eins og fram kemur í kafla Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um miðborg. Tilvísun til deiliskipulags síðar breytir ekki því að forsendur hinnar kærðu ákvörðunar og rökstuðningur henni tengdur stóðust ekki og var málatilbúnaður byggingaryfirvalda til þess fallinn að torvelda kærendum að gæta réttar síns í málinu. Þá skorti á að grenndaráhrif fyrirhugaðrar breytingar væru rannsökuð á fullnægjandi hátt áður en umdeilt leyfi var veitt. Virðist m.a. ekki hafa verið gengið úr skugga um gerð veggjar þess sem skilur að húsin nr. 3 og 5 við Laugaveg en af málsgögnum verður ráðið að aðalhönnuður breytingarinnar hafi talið vegginn tvöfaldan með loftbili eða einangrun á milli en að síðar hafi komið í ljós að um einfaldan óeinangraðan steinvegg sé að ræða. Er það mat úrskurðarnefndarinnar að fullnægjandi rannsókn hefði leitt í ljós að fyrirhuguð framkvæmd hefði í för með sér hljóðstig yfir viðmiðunarmörkum byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og reglugerðar um hávaða nr. 933/1999 í íbúðum kærenda að Laugavegi 5, svo sem raunin varð.
Jafnvel þótt fallist væri á síðbúin rök byggingaryfirvalda um að hið umdeilda byggingarleyfi hafi verið veitt á grundvelli staðfests deiliskipulags er það niðurstaða nefndarinnar að breyta hefði þurft gildandi skipulagsskilmálum svæðisins áður en unnt hefði verið að veita umrætt leyfi. Hefði að lágmarki þurft að fara með málið eins og um minni háttar breytingu á deiliskipulagi væri að ræða. Hefði því einnig í því falli þurft að koma til grenndarkynningar, sbr. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997. Fellst úrskurðarnefndin ekki á þá túlkun borgaryfirvalda að skilmálar skipulagsins taki aðeins til bygginga sem síðar áttu að rísa enda er ekki vísað til fyrirhugaðra bygginga í skilmálunum heldur segir þar að byggingar á reitnum séu fyrirhugaðar undir verslanir og skrifstofur. Nefndin fellst ekki heldur á þá víðu orðskýringu að undir verslanir og skrifstofur falli rekstur veitinga- eða öldurhúsa. Þá þykir það ekki hafa þýðingu þótt byggingaryfirvöld hafi ekki virt skipulagsskilmála svæðisins og leyft þar íbúðir eða aðra notkun í andstöðu við skilmálana, en sú staðreynd hefði hins vegar getað orðið tilefni til endurskoðunar deiliskipulagsins, sbr. 2. málslið 11. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997.
Hafnað er þeirri túlkun borgaryfirvalda að ákvæði aðalskipulags gangi framar ákvæðum deiliskipulags um landnotkun. Er sá skilningur í mótsögn við ákvæði 2. og 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 um deiliskipulag, þar sem ótvírætt kemur fram að deiliskipulag sé nánari útfærsla á ákvæðum aðalskipulags og að ákveða megi þrengri landnotkun einstakra reita, lóða húsa eða húshluta í deiliskipulagi, að því tilskildu að notkunin sé innan landnotkunarramma aðalskipulags fyrir viðkomandi svæði. Hefur rýmkun landnotkunar í aðalskipulagi ekki áhrif á þegar skilgreinda landnotkun deiliskipulagðra svæða nema þegar svo háttar til að í deiliskipulagi er vísað til ákvæða aðalskipulags um landnotkun.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun hafi verið haldin verulegum annmörkum. Hún hafi í upphafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli og málsrannsókn hafi verið áfátt. Þá hafi ákvörðunin ekki getað átt sér stoð í deiliskipulagi svæðisins að óbreyttu. Að auki hafi hún haft í för með sér óviðunandi röskun á högum kærenda. Þykja þessir ágallar svo verulegir að fella beri hið umdeilda byggingarleyfi úr gildi.
Miðað við þá niðurstöðu sem að framan greinir verður ekki fjallað sérstaklega um aðrar kröfur kærenda er lúta að meðferð borgaryfirvalda á erindum um endurskoðun eða afturköllun hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega. Stafar það af miklum önnum úrskurðarnefndarinnar og töfum við gagnaöflun en verulega dróst að nefndinni bærust gögn og málsrök borgaryfirvalda í málinu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. nóvember 2001 um að veita byggingarleyfi fyrir breyttri starfsemi og breyttu innra fyrirkomulagi á 1. hæð og í kjallara að Laugavegi 3 í Reykjavík, með síðari breytingu, er felld úr gildi.
______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
