19/2017 Esjugrund

Árið 2017, mánudaginn 13. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 19/2017, kæra á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 22. janúar 2017 um álagningu gjalds vegna endurvinnslustöðva fyrir fasteignina Esjugrund 28.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. febrúar 2017, er barst nefndinni 21. s.m., kærir A, Esjugrund 28, Reykjavík, þá ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 21. janúar 2017 að leggja á gjald vegna endurvinnslustöðva fyrir fasteign kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 21. mars 2017.

Málavextir: Álagningarseðill fasteignagjalda hjá Reykjavíkurborg fyrir árið 2017 er dagsettur 22. janúar 2017. Var kæranda m.a. gert að greiða vegna fasteignar sinnar kr. 13.340 í gjald vegna endurvinnslustöðva. Er það árgjald fyrir hverja íbúð samkvæmt gjaldskrá.

Málsrök kæranda: Kærandi krefst þess að Reykjavíkurborg felli niður kröfu um gjald vegna endurvinnslustöðva fyrir árið 2017. Fasteign hans sé á Kjalarnesi en haustið 2010 hafi stjórn Sorpu bs. ákveðið að loka móttökustöð fyrir sorp á Kjalarnesi, sem hafi verið þvert á þau loforð sem íbúum þar hefðu verið gefin árið 1997, þegar Kjalarneshreppur hafi sameinast Reykjavík.

Búið sé að setja upp grenndarstöð á Kjalarnesi en hún komi ekki að gagni þegar komi að móttöku á garðaúrgangi eða byggingaúrgangi. Til að losa sig við þessháttar þurfi íbúar að keyra 30 km eða meira. Algengast sé að íbúar safni slíkum úrgangi saman á lóðum sínum og keyri á móttökustöð Sorpu í Mosfellsbæ. Þar sem um mikið magn sé að ræða þá þurfi þeir sem þetta geri að greiða rúmmetragjald, sem sé að lágmarki kr. 2.000. Niðurstaðan verði sú að margir keyri grófan úrgang upp í Esjuhlíðar, eða niður í fjöru, þar sem hann sé til lítillar prýði. Jafnframt sé algengt að íbúar brenni allt timbur sem til falli, hvort sem um sé að ræða hreint timbur eða ekki. Þetta valdi miklum umhverfisáhrifum á svæðinu.

Rök stjórnar Sorpu fyrir því að loka móttökustöðinni hafi verið að kostnaður við hana væri fjórar til fimm milljón króna á ári. Álagt gjald á Kjalarnesi vegna endurvinnslustöðva sé samtals kr. 2.668.000, en ekki sé veitt þjónusta fyrir gjaldið, eins og áður segi. Fram á mitt ár 2016 hafi verið tekið við skilagjaldskyldum umbúðum í Grundarhverfi, en því hafi verið hætt. Þetta hafi leitt til þess að farið sé að bera á brotnum glerflöskum og fjúkandi umbúðum í hverfinu, sem sé óviðunandi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að sjö sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu hafi stofnað Sorpu bs. Tilgangur fyrirtækisins sé að annast meðhöndlun úrgangs fyrir sveitarfélögin, sbr. lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Sorpa sinni sínu hlutverki m.a. með því að reka sex endurvinnslustöðvar og u.þ.b. 80 grenndarstöðvar, þar sem úrgangi frá íbúum höfuðborgarsvæðisins sé veitt viðtaka. Reykjavíkurborg fjármagni kostnaðarhlutdeild sína í rekstri framangreindra stöðva með álagningu hins umdeilda gjalds, sbr. 4. mgr. 2. gr. gjaldskrár nr. 1191/2016 fyrir sorphirðu og meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg. Innheimt sé fast gjald af hverri fasteignareiningu sem standi þjónustan til boða, en mislangt sé í þjónustuna.

Nefna megi að 14 km séu frá Grundarhverfi á Kjalarnesi að endurvinnslustöð Sorpu við Blíðubakka í Mosfellsbæ. Íbúar á Álftanesi í Garðabæ þurfi t.d. að fara um svipað langan veg í næstu endurvinnslustöð. Síðustu fjögur árin hafi Kjalnesingum verið boðið að skila garðaúrgangi, trjágreinum og jarðvegi gjaldfrjálst yfir sumartímann við áhaldahúsið á Kjalarnesi og því sé það rangt að keyra þurfi 30 km til að losna við þann úrgang.

Grenndarstöð sé staðsett á Kjalarnesi þar sem yfir 80% íbúanna hafi aðgang að henni í 500 m fjarlægð eða minna. Þar sé tekið við pappír, plasti, gleri, klæðnaði og drykkjarumbúðum með skilagjaldi. Samanborið við aðrar grenndarstöðvar þá safnist minnsta magnið á Kjalarnesi. Úrvinnslusjóður greiði úrvinnslugjald fyrir pappírsefni og plast, sem standi að hluta undir rekstri grenndar- og endurvinnslustöðvanna. Minnstar tekjur fáist því úr sjóðnum á móti kostnaði vegna reksturs grenndarstöðvarinnar á Kjalarnesi. Kjalnesingum hafi einnig verið boðið upp á fræðslu um heimajarðgerð til að jarðgera garðaúrgang og annan lífrænan úrgang, en ekki hafi verið boðið upp á þá fræðslu í öðrum hverfum borgarinnar. Reykjavíkurborg hafi kostað leigu og losun á gámum í tengslum við hreinsunarátak á Kjalarnesi, m.a. fyrir grófan úrgang. Loks megi benda á að frá því í byrjun árs 2016 hafi hirða á pappírsefnum verið á 14 daga fresti á Kjalarnesi en ekki á 21 dags fresti eins og annarsstaðar í borginni. Sama gjald liggi þó að baki. Ákvörðun hafi verið tekin um framangreint vegna þess að íbúar þurfi nú að fara lengri veg með úrgangsefnin.

Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 sé sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi og beri hún ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs. Þá beri henni að sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang. Reykjavíkurborg hafi sett gjaldskrá nr. 1191/2016 fyrir sorphirðu í Reykjavík, sem birt hafi verið 28. desember 2016. Þar komi fram að gjald vegna reksturs grenndar- og endurvinnslustöðva sé kr. 13.340 á íbúð og sé því ætlað að standa undir kostnaðarhlutdeild Reykjavíkurborgar í rekstri grenndar- og endurvinnslustöðva Sorpu bs.

Mismunur á álögðum gjöldum og kostnaði vegna grenndar- og endurvinnslustöðva hafi verið eftirfarandi á síðustu árum í krónum talið:

Ár                                         2016                     2015               2014
Álögð gjöld                    397.447.000    343.847.000    322.028.000
Kostnaður v. stöðvar    427.811.000    384.580.000    334.287.000
Tap                                     30.364.000      40.733.000      12.259.000

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs er sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu. Ber hún ábyrgð á flutningi hans og skal sjá til þess að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem til fellur í sveitarfélaginu. Setur sveitarstjórn samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs, umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum samkvæmt þeim, sbr. 2. mgr. 8. gr., sbr. einnig þágildandi 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, nú 59. gr. laganna, sbr. lög nr. 66/2017. Sú samþykkt um meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg, sem í gildi var þegar hið kærða gjald var lagt á, var nr. 228/2013.

Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 skulu sveitarfélög innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Ákvæðinu var breytt með 11. gr. laga nr. 63/2014 um breytingu á lögum nr. 55/2003 og var heimild sveitarfélaga til innheimtu gjalds breytt í skyldu. Um nefnda breytingu segir í frumvarpi til laganna að greininni sé breytt til að uppfylla kröfu tilskipunar 2008/98/EB um að svokölluð greiðsluregla skuli vera lögð til grundvallar, en inntak hennar sé að sá borgi sem mengi. Samkvæmt 23. gr. laganna er sveitarfélögum jafnframt heimilt að innheimta gjald fyrir tengda starfsemi sem samræmist markmiðum þeirra, svo sem tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt er að miða gjaldið við mælanlega þætti sem hafa áhrif á kostnað, svo sem magn úrgangs, en einnig má ákveða fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig, sbr. nefnda lagagrein. Gjaldið skal aldrei vera hærra en nemur kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna, sbr. 3. mgr. 23. gr., og skal birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 4. mgr. Gjaldskrá fyrir meðhöndlun úrgangs í Reykjavíkurborg er nr. 1191/2016.

Samanber áður tilvitnaða 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 skal sveitarstjórn sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélaginu, eftir atvikum í samstarfi við aðrar sveitarstjórnir. Sorpa bs. er byggðasamlag í eigu sex sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu. Samkvæmt 2. gr. stofnsamnings Sorpu er tilgangur byggðasamlagsins að annast meðhöndlun úrgangs, sbr. lög nr. 55/2003, fyrir þau sveitarfélög sem eru stofnaðilar að því. Samkvæmt skilgreiningu í 3. gr. laga nr. 55/2003 telst meðhöndlun úrgangs vera söfnun, geymsla, böggun, flokkun, flutningur, endurnotkun, endurnýting, pökkun og förgun úrgangs, þ.m.t. eftirlit með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðum eftir að þeim hefur verið lokað. Samkvæmt 6. mgr. 7. gr. samþykktar nr. 228/2013 og 2. gr. gjaldskrár nr. 1191/2016 er gjald fyrir rekstur grenndar- og endurvinnslustöðva lagt á allar íbúðir í Reykjavík og samkvæmt gjaldskránni er gjaldið kr. 13.340 fyrir hverja íbúð. Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út. Sveitarfélagi er þannig ekki talið skylt að reikna út kostnað við meðhöndlun sorps hvers íbúa eða fasteignar. Hefur Reykjavíkurborg valið þá leið að jafna sínum hluta af kostnaði við grenndar- og endurvinnslustöðvar Sorpu niður á áætlaðan fjölda notenda, í samræmi við skýra heimild þar um í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003. Þó að endurvinnslustöð sé ekki í næsta nágrenni við heimili kæranda eru sex endurvinnslustöðvar starfræktar innan starfssvæðis Sorpu á höfuðborgarsvæðinu, m.a. í Mosfellsbæ, og getur kærandi því ekki krafist þess að hið kærða gjald verði fellt niður á þeim forsendum að þjónusta komi ekki á móti því. Samkvæmt þeim gögnum sem Reykjavíkurborg hefur lagt fram eru álögð gjöld að jafnaði ekki hærri en kostnaður af veittri þjónustu og fullnægir gjaldið því áskilnaði áður tilvitnaðra ákvæða 23. gr. laga nr. 55/2003 og þágildandi 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 59. gr.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur tafist vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 22. janúar 2017 um álagningu gjalds vegna endurvinnslustöðva fyrir fasteignina Esjugrund 28.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon