Ár 2009, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 19/2009, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. apríl 2009, er barst nefndinni sama dag, kærir G, Sjávargötu 19, Álftanesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. apríl 2009, er barst nefndinni hinn 15. sama mánaðar, gerði kærandi jafnframt kröfu um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Ekki hefur verið tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda þar sem engar framkvæmdir hafa enn átt sér stað á grundvelli hins umdeilda leyfis. Þykir kærumálið nú nægilega upplýst og verður það því tekið til endanlegs úrskurðar.
Málsatvik og rök: Í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015, sem staðfest var af ráðherra árið 1998, var gert ráð fyrir lagningu Álftanesvegar yfir Garðahraun nokkru norðar en nú er áformað samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Mat á umhverfisáhrifum vegarins hófst á árinu 2000 í samræmi við legu hans samkvæmt þágildandi aðalskipulag Garðabæjar og Bessastaðahrepps og samþykkti Skipulagsstofnun í úrskurði sínum á því ári tvær tillögur að legu vegarins. Síðar ákvað stofnunin að fram skyldi fara sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum fyrir áformaðan Álftanesveg og fyrirhugaðan Vífilsstaðaveg. Með úrskurði hinn 22. maí 2002 féllst Skipulagsstofnun á þrjá valkosti á legu Álftanesvegar. Var sá úrskurður kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003.
Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem samþykkt var í bæjarstjórn á árinu 2006, var veglínu Álftanesvegar breytt til samræmis við einn þeirra valkosta er Skipulagsstofnun hafði fallist á. Sama ár var samþykkt nýtt aðalskipulag Sveitarfélagsins Álftaness þar sem Álftanesvegur fylgir núverandi legu frá sveitarfélagamörkum við Garðabæ að vegamótum Bessastaðavegar og Norður- og Suðurnesvegar.
Í apríl 2008 var samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar breyting á aðalskipulagi sem fól í sér færslu á legu hins nýja Álftanesvegar til suðurs á 1,5 km löngum kafla um Garðaholt og vestasta hluta Garðahrauns í Garðabæ. Var breytingin staðfest af ráðherra 2. febrúar 2009. Umrædd breyting á aðalskipulagi var tilkynnt Skipulagsstofnun og leitað eftir afstöðu stofnunarinnar til matsskyldu breytingarinnar í samræmi við 6. gr. og 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með ákvörðun, dags. 18. febrúar 2009, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að breytingin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í kjölfar þessa veitti Sveitarfélagið Álftanes Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til lagningar Álftanesvegar fyrir sitt leyti og sama gerði bæjarstjórn Garðabæjar með samþykkt þar um hinn 5. mars 2009 með tilteknum skilyrðum. Framkvæmdaleyfi Garðabæjar var síðan gefið út hinn 7. apríl 2009. Var veiting þess auglýst í dagblöðum og birtist auglýsing sama efnis í Lögbirtingablaðinu hinn 20. maí s.á.
Kærandi telur að rangar forsendur séu að baki umsóknar Vegagerðarinnar fyrir hinu kærða framkvæmdaleyfi. Nýr Álftanesvegur hafi verið ætlaður fyrir átta þúsund manna byggð í Garðaholti og álíka mikla byggð á Álftanesi en fyrir liggi að þessar áætlanir gangi ekki eftir. Því sé ekki þörf fyrir nýjan veg um friðlýst land. Um sé að ræða sjaldgæft lítt snortið hraun í þéttbýli sem sé vinsælt útivistarsvæði sem kærandi nýti sér og fari þar til berja á haustin. Á svæðinu vaxi á þriðja hundrað plöntutegundir, fuglalíf sé fjölbreytt, einstakar sjávarfitjar séu með ströndinni auk þess sem í hrauninu megi finna merkar menningarminjar á borð við fornar gönguleiðir. Svæðið sé vinsælt til fræðslu nemenda á öllum skólastigum.
Unnt hefði verið að finna veginum annan stað sem hefði minni röskun í för með sér og gangi hin kærða ákvörðun því gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Auk þess komi ekki fram í úrskurði Skipulagstofnunar vegna umdeildrar framkvæmdar hvers vegna hún sé nauðsynleg og sé úrskurðurinn því vafasamur grunnur fyrir veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis. Vegagerðin hafi á sínum tíma tíundað margvíslega röskun á umhverfisþáttum er vegalagningunni fylgdi en í skýrslu hennar frá árinu 2008 sé dregið úr þeim umhverfisþáttum og þeim því leynt fyrir aðilum að ákvarðanatöku í málinu. Loks hafi ekki verið sýnt fram á að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá árinu 2002 á friðlýstu svæði standist eftir svo langan tíma.
Framkvæmdaleyfishafi gerir þá kröfu að kærumálinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að kröfu kæranda um ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis verði hafnað.
Kveðið sé á um í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingalaga nr. 73/1997 að þeir einir geti skotið ákvörðunum sveitarstjórnar til úrskurðarnefndar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Kærandi sé búsettur á Álftanesi og ekki liggi fyrir að hann hafi sérstök tengsl eða eigi sérgreinda hagsmuni umfram aðra íbúa Álftaness sem tengist umræddri framkvæmd. Kærandi haldi því fram að með lagningu vegarins um Garðahraun sé gengið á almennan rétt hans sem og annarra borgara til útivistar á svæðinu en ekki sé teflt fram sérstökum og einstaklegum hagsmuni kæranda tengda vegarstæðinu. Af þessum ástæðum beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts kæranda.
Um efnishlið máls byggi leyfishafi á því að hið kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, ákvörðun um matsskyldu og skipulagsáætlanir Sveitarfélagsins Álftaness og Garðabæjar. Ekkert tilefni sé því til að ógilda leyfið. Málið hafi fengið lögboðna umfjöllun af þar til bærum aðilum, þ.á m. fornleifa- og náttúruverndaryfirvöldum. Almenningur hafi haft greiðan aðgang að ferli málsins og getað komið að athugasemdum lögum samkvæmt.
Af hálfu Garðabæjar er gerð krafa um frávísun kærumálsins frá úrskurðarnefndinni en að öðrum kosti að ógildingarkröfu kæranda verði hafnað. Ekki verði séð að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu og beri að vísa því frá sökum aðildarskorts. Eru rökin að baki þeirri ályktun á sömu lund og sett eru fram af hálfu framkvæmdaleyfishafa.
Varðandi efnishlið máls benda bæjaryfirvöld á að vegstæði Álftanesvegar yfir Garðahraun hafi fyrst verið kynnt í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 frá árinu 1997 og í framhaldi af því hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum vegarins. Fallist hafi verið á vegarlagninguna í úrskurði Skipulagsstofnunar samkæmt þremur fyrirliggjandi valkostum og hafi ráðherra staðfest þá niðurstöðu. Ljóst megi því vera að sú ákvörðun, að leggja nýjan Álftanesveg eins og sýnt sé í samþykktu aðalskipulagi Garðabæjar, sæti ekki frekari kæru á stjórnsýslustigi. Hið kærða framkvæmdaleyfi byggi á niðurstöðu úrskurðarins og skipulagsáætlunum bæjarins. Sjónarmið einstaklinga um verndun hrauns, sem þegar hafi fengið skoðun og umfjöllun við gerð skipulagsáætlana, geti ekki hróflað við gildi framkvæmdaleyfisins. Að öðru leyti fullnægi leyfið skilyrðum 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir auk þess sem fyrir liggi matsskýrslur sem bæjarstjórn hafi tekið afstöðu til við útgáfu leyfisins eins og áskilið sé.
Niðurstaða: Í máli þessu er gerð frávísunarkrafa með þeim rökum að kærandi eigi ekki málsaðild þar sem á skorti að hann eigi einstaklegra, lögvarinna hagsmuna að gæta vegna efnis hinnar kærðu ákvörðunar um veitingu framkvæmdaleyfis.
Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 geta þeir einir skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum eiga umhverfisverndar- og hagsmunasamtök, sem varnarþing eiga á Íslandi, jafnframt sama rétt enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Er aðild slíkra samtaka, eðli máls samkvæmt, ekki bundin því skilyrði að þau eigi einstaklegra lögvarinna hagmuna að gæta.
Kærandi máls þessa er búsettur í talsverðri fjarlægð frá fyrirhuguðu vegstæði samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Í kæru er vísað til atriða er lúta að almannahagmunum, t.d. útivistarmöguleikum almennings. Hins vegar liggur ekki fyrir að umdeild ákvörðun snerti lögvarða einstaklingsbundna hagsmuni kæranda svo sem með röskun á grenndarhagsmunum hans sem fasteignareiganda. Verður kærandi því ekki talinn eiga þá einstaklegu og lögvörðu hagsmuni í máli þessu sem eru skilyrði aðildar kærumáls fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _________________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
