183/2021 Laugavegur

Árið 2022, miðvikudaginn 14. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 183/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. nóvember 2021 um að synja umsókn um leyfi til að byggja bílageymslu neðanjarðar á lóðinni Laugavegi 178.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. desember 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Dyrhólmi hf., einn eigenda fasteignarinnar að Laugavegi 178, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. nóvember 2021 að synja umsókn um leyfi til að byggja bílageymslu neðanjarðar á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 16. mars 2022.

Málavextir: Í október 2008 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir byggingu bílastæðageymslu neðanjarðar á lóðinni Laugavegi 178. Ekki varð þó af byggingu hennar. Á árinu 2020 var samþykkt deiliskipulag sem náði m.a. til Laugavegar 178 þar sem gert var ráð fyrir því að bílastæðum á lóðinni myndi fækka. Deiliskipulagið var fellt úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála uppkveðnum 1. desember 2020. Kærandi sótti um endurnýjun byggingarleyfis fyrir byggingu bílastæðageymslu neðanjarðar á umræddri lóð 16. febrúar 2021. Á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 23. nóvember s.á. var umsókninni synjað með vísan til neikvæðrar umsagnar skipulags­fulltrúa, dags. 19. nóvember 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ástæða þess að hann hafi í hyggju að byggja bílastæðageymslu neðanjarðar á lóð sinni sé að samkvæmt deiliskipulagi, sem síðar var fellt úr gildi, myndi kærandi glata að lágmarki 15 bílastæðum á lóðinni. Umrætt deiliskipulag hefði gert ráð fyrir nýrri aksturstengingu við Laugaveg á lóðamörkum Laugavegar 176 og 178, en sú breyting myndi hafa veruleg áhrif á nýtingu lóðarinnar og líklegt væri að fleiri bílastæði myndu glatast. Fyrir liggi að Borgarlínan muni liggja meðfram lóð kæranda eins og fram komi í um­sögn skipulagsfulltrúa og bílastæðum á lóðinni muni fækka verulega. Verðmæti fasteignarinnar að Laugavegi 178 muni rýrna að öllu óbreyttu. Með tilheyrandi fækkun bílastæða vegna Borgarlínu muni bílastæði í bílageymslu neðanjarðar að öllum líkindum ekki leiða til fjölgunar bílastæða á lóðinni, a.m.k. ekki umtalsvert.

Margvísleg atvinnustarfsemi sé rekin í fasteigninni og hin kærða ákvörðun hafi áhrif á marga leigutaka og starfsmenn þeirra. Eigi að vera hægt að stunda atvinnustarfsemi á lóðinni með viðunandi hætti í framtíðinni sé nauðsynlegt að byggja bílastæðageymslu. Verðmæti fasteignarinnar lækki verulega séu einungis örfá bílastæði sem starfsmenn og viðskiptamenn hafi aðgang að og því séu hagsmunir kæranda af því að byggja bílageymslu neðanjarðar veru­legir. Ekki þýði að hefja undirbúning að framkvæmdum þegar bílastæði á lóðinni hafi þegar glatast með tilkomu Borgarlínu. Ekki hafi verið tekið tillit til þessa né afstaða tekin til þess hvort framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Því hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verði ekki séð hvaða hagsmunir séu hlunnfarnir með því að heimila byggingu bílageymslunnar.

Ekki sé málefnalegt að byggja synjun á umsókn um byggingarleyfi á þeirri staðreynd að ekki sé til staðar deiliskipulag fyrir lóðina. Byggingarfulltrúa sé heimilt að veita byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá sé almenna reglan sú að grenndarkynning fari fram. Hvorki sé vísað til fyrrnefndrar lagagreinar í umsögn skipulagsfulltrúa né í ákvörðun byggingarfulltrúa. Þá geri gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 jafnframt ráð fyrir að hægt sé að veita byggingarleyfi þótt deiliskipulag sé ekki til staðar. Sveitarstjórnir fari með skipulagsvaldið og beri ábyrgð og annist gerð deiliskipulags skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í því felist tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Þar af leiðandi standist ekki skoðun að synja umsókn kæranda með vísan til þess að ekki sé til staðar deiliskipulag fyrir lóðina. Það brjóti gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins enda fái sjónarmiðið ekki stoð í lögum og því ekki málefnalegt. Þvert á móti gangi lög út frá því að veita megi byggingarleyfi án þess að deiliskipulag sé til staðar.

Kærandi sé sammála því að af aðalskipulagi megi almennt ráða að ekki sé gert ráð fyrir fjölgun bílastæða. Hins vegar byggi sú stefnumörkun eðlilega á því að útþenslu byggðar verði hætt, sbr. bls. 130 í A-hluta Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 og að byggð verði þétt, sem varði einkum bílastæði ofanjarðar. Á bls. 154 í aðalskipulaginu komi fram að lögð verði áhersla á að bílastæði í miðborginni og á lykilþróunarsvæðum verði neðanjarðar, inni í byggingum eða með þeim hætti að sem minnst röskun verði á götumyndinni. Almenn viðmið sé að finna á bls. 155 í aðalskipulaginu en þar segi: „1 bílastæði að hámarki á 50 m² atvinnuhúsnæðis.“ Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að byggingarmagn Laugavegs 178 sé 6.377 m² sem skili í samræmi við framangreint 127,5 bílastæðum, ólíkt þeim fjölda sem komi fram í umsögninni. Hin umsótta bílageymsla falli vel að markmiði aðalskipulagsins og geri borginni kleift að fækka bílastæðum ofanjarðar enn frekar, þétta þar með byggð og skapa m.a. rými fyrir Borgarlínu. Þá geri aðalskipulag jafnframt ráð fyrir aukningu byggingarmagns á svæðinu og fjölgun íbúða. Því sé vanhugsað að synja um byggingu bílageymslna neðanjarðar til að mæta aukinni þéttingu byggðar á svæðinu.

Reglur um fjölda bíla- og hjólastæða í Reykjavík eigi ekki við um byggingu bílageymslu neðanjarðar, en hvorki sé um að ræða nýbyggingu né endurnýjun byggðar, sbr. gildissvið reglnanna sem sé skilgreint á þann hátt á bls. 1 í reglunum. Óháð gildissviði og efni reglnanna sé vandséð hvernig bílageymsla neðanjarðar falli ekki að reglunum og falli ekki að markmiðs­skýringu aðalskipulags og reglnanna. Hin kærða ákvörðun sé því ekki byggð á málefnalegum sjónarmiðum, í andstöðu við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar þess efnis. Skipulagslög gildi um aðalskipulag sveitarfélaga og gerðar séu mun meiri kröfur til málsmeðferðarreglna aðalskipulags heldur en framangreindra reglna. Ekki verði séð hvaða lagastoð liggi að baki reglunum en fyrir liggi í öllu falli að hvergi sé vísað til þeirra í 44. gr. skipulagslaga. Skýrt sé að reglurnar séu einungis til viðmiðunar, sbr. bls. 154 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Þær verði því ekki lagðar til grundvallar sem réttarheimild fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá kveði reglurnar á um að þegar „uppbygging fellur undir þessar skilgreiningar skal vinna sam­göngumat þar sem meðal annars er áætlað hvernig endurskoða megi heildarfjölda bílastæða.“ Ekkert samgöngumat hafi farið fram enda gildi reglurnar ekki um bílageymslu á lóðinni Laugavegi 178.

Brotið hafi verið gegn réttmætum væntingum kæranda, sem m.a. séu verndaðar af 1. gr. 1. samningsviðauka Mannréttindasáttmála Evrópu og 72. gr. stjórnarskrárinnar. Skipulagsfulltrúi hefði árið 2008 veitt jákvæða umsögn fyrir byggingu bílastæðageymslunnar og því hefði kærandi haft réttmætar væntingar til þess að umsókn hans yrði samþykkt. Kærandi hafi greitt lóðarleigu fyrir bílastæðageymsluna í fjölmörg ár en hún sé innheimt með fasteignagjöldum. Sjá megi af álagningarseðlum að fjárhæðin sem kæranda hafi verið gert að greiða sé vegna bílastæðageymslu að stærð 794,2 m² í samræmi við samþykkta byggingarleyfisumsókn árið 2008. Kærandi hefði verið í miklum samskiptum við byggingarfulltrúa við gerð nýju umsóknarinnar en ekki verið tjáð að umsóknin hlyti ekki hljómgrunn.

Þá brjóti hin kærða ákvörðun ennfremur gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem komi ávallt til athugunar þegar tekin sé íþyngjandi ákvörðun og stjórnvald hafi val á milli tveggja eða fleiri kosta við úrlausn máls. Um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun og hagsmunir kæranda verulegir af því að byggja bílastæðageymslu neðanjarðar. Byggingin sé í samræmi við stefnu borgarinnar um að bílastæði séu neðanjarðar og falli að markmiði reglna um fjölda bíla- og hjólastæða. Hægt sé að ná markmiði Reykjavíkurborgar með öðru og vægara móti en að hafna umsókninni. Samkvæmt 44. gr. skipulagslaga hefði verið hægt að grenndarkynna umsóknina.

Jafnframt hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslurétta, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Bygging bílageymslna neðanjarðar hafi verið samþykkt á nærliggjandi lóðum. Sem dæmi megi nefna deiliskipulag fyrir Laugaveg 168-176 og deiliskipulag Skipholtsreits. Kærandi þurfi því að bera hallan af því að ekki sé fyrir hendi deiliskipulag sem heimili byggingu bílageymslu. Þá hafi einnig verið brotið gegn andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, og því beri að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúa.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að byggingarleyfi frá 7. október 2008 hafi verið samþykkt í tíð eldri laga og fyrir gildistöku Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Kærandi byggi á því að í deiliskipulagi sem fellt hafi verið úr gildi hafi verið gert ráð fyrir að bílastæðum kæranda myndi vera fækkað um 15 bílastæði á lóð. Borgaryfirvöld geti ekki byggt ákvarðanir sínar á gögnum sem hafi verið felld úr gildi. Þótt um sé að ræða endurnýjun á byggingarleyfi sé umræddum byggingaráformum hafnað á þeim grundvelli að aðalskipulag og reglur um fjölda bíla- og hjólastæða hafi myndað það regluverk sem umrætt svæði falli undir í dag. Í málinu hafi 13 ár liðið frá veitingu byggingarleyfis fyrir bílageymslu á lóðinni og margt geti breyst í regluumhverfinu á þeim tíma.

Lóðin Laugavegur 178 sé staðsett á svæði þar sem borgaryfirvöld hafi sett sér stefnu í Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um hvernig bílastæðamálum skuli háttað á svæðinu, ásamt því að útfæra það nánar í reglum um fjölda bíla- og hjólastæða. Ekki séu forsendur fyrir að heimila fjölgun bílastæða á lóðinni þar sem það stangist á við framangreinda stefnu. Þá sé það ekki í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar fyrri málsrök sín og bendir jafnframt á að í greinargerð Reykjavíkurborgar sé vísað til þess að bygging bílageymslu neðanjarðar sé ekki í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar án þess að það sé rökstutt með nokkrum hætti.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. nóvember 2021 um að synja umsókn um leyfi til að byggja bílageymslu á lóðinni Laugavegi 178. Í umsókninni er gert ráð fyrir 34 bílastæðum í geymslu neðanjarðar og 115 bílastæðum á lóð, eða samtals 149 bílastæðum. Á svæðinu er ekki í gildi deiliskipulag.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deili­skipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Undantekningu frá framangreindri meginreglu um gerð deiliskipulags þegar framkvæmdir eru fyrirhugaðar er að finna í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, en þar segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr. skipulagslaga, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Fyrir liggur að umsókn um byggingarleyfið var synjað án undan­farandi grenndarkynningar.

Umsókn kæranda um byggingarleyfi var synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 19. nóvember 2021. Í umsögninni kemur fram að bílastæðum á lóðinni myndi fjölga talsvert með tilkomu bílageymslunnar. Samkvæmt talningu á loftmynd séu um 80 bílastæði á lóðinni í dag auk þess sem 20 stæði sem tilheyri lóðinni séu undir þakskyggni innan marka lóðar­innar við Skipholt 35. Þá kemur fram að Laugavegur 178 sé í góðum tengslum við almennings­samgöngur borgarinnar, en framan við húsið sé biðskýli strætisvagna sem fimm vagnaleiðir fari um Laugaveg/Suðurlandsbraut og Kringlumýrarbraut. Gert sé ráð fyrir að Borgar­línan muni fara um efri hluta Laugavegar og að samkvæmt frumdrögum fyrir fyrstu lotu hennar sé gert ráð fyrir Borgarlínustöð við gatnamót Laugavegar og Hátúns, beint norðvestan við Laugaveg 178. Ekki sé í gildi deiliskipulag og því séu engar heimildir til staðar sem heimili byggingu bílageymslu af þeim toga sem umsóknin sýndi. Þá er vísað til þess að stefna Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 sé almennt sú að ekki skuli fjölga bílastæðum frá núverandi aðstæðum og að bíla- og hjólastæðareglur Reykjavíkurborgar séu í gildi. Samkvæmt reglunum sé Laugavegur 178 skilgreindur innan svæðis 1 enda vel staðsettur m.t.t. aðgengis að almenningssamgöngum og göngu- og hjólastígum. Á svæði 1 sé stefnt sérstaklega að breyttum ferðavenjum. Heildarbyggingarmagn á lóðinni sé um 6.377 m². Miðað við reglurnar ættu bílastæði á lóðinni að vera á bilinu 32-85. Enn frekari fjölgun bílastæða úr um 100 í 149 sé ekki í samræmi við stefnu borgarinnar. Var því tekið neikvætt í erindið.

Áðurnefndar reglur um fjölda bíla- og hjólastæða í Reykjavík voru samþykktar í skipulags- og samgönguráði 19. desember 2018 og í borgarráði 10. janúar 2019. Í reglunum kemur fram að þær lýsi kröfum um bíla- og hjólastæði innan lóða í Reykjavík vegna nýbygginga og/eða endurnýjunar byggðar og séu hluti af bíla- og hjólastæðastefnu aðalskipulags Reykjavíkur­borgar. Reglurnar skuli leggja til grundvallar við gerð hverfis- og deiliskipulags og við umsókn byggingarleyfa. Ekki var gerð breyting á stefnu um bíla- og hjólastæði í þágildandi Aðal-skipulagi Reykjavíkur 2010-2030 eftir að reglurnar voru samþykktar og verður því að leggja reglur aðalskipulagsins til grundvallar í máli þessu. Þess má þó geta að tilvísun til reglnanna er að finna á bls. 116 í núgildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040.

Samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 var umrædd lóð á miðsvæði M2b – Holt-Laugavegur. Á bls. 51 og 208 í aðalskipulaginu kemur fram að gert sé ráð fyrir allnokkurri þéttingu byggðar á svæðinu, ekki síst í því skyni að skapa heildstæðari götumyndir. Fjallað er um stefnu varðandi bíla- og hjólastæði á bls. 154-155 í aðalskipulaginu. Fram kemur að markmið skipulagsins sé m.a. að skilyrði og kröfur um bíla- og hjólastæði taki mið af stöðu viðkomandi svæðis í borginni, staðsetningu, gerð og hlutverki svæðis. Áhersla sé lögð á að bílastæði í miðborginni og á lykilþróunarsvæðum verði neðanjarðar, inni í byggingum eða með þeim hætti að sem minnst röskun verði á götumyndinni. Þá segir ennfremur að reglur um bíla- og hjólastæði eftir svæðum í Reykjavík séu almenn viðmið fyrir viðkomandi svæði. Mögulegt sé að víkja frá þeim til hækkunar eða lækkunar við gerð hverfis- og/eða deiliskipulags og skuli það rökstutt sérstaklega. Þetta geti átt við um sérhæft húsnæði, svo sem skóla og hótel, og annað húsnæði þar sem erfitt sé að sjá bílastæðaþörfina fyrir. Frávikum frá almennum viðmiðum skuli halda í lágmarki, sérstaklega á svæði 1 og tilgreindum þróunarsvæðum.

Laugavegur 178 fellur innan svæðis 2 samkvæmt framangreindum bílastæðareglum þágildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Reglur fyrir svæði 2 kveða á um eitt bílastæði að hámarki fyrir 50 m² atvinnu­húsnæðis. Samkvæmt upplýsingum í fasteignaskrá er byggingar-magn á Laugavegi 178, að undanskilinni bílageymslu sem samþykkt var árið 2008, 5.583 m². Miðað við reglur þágildandi aðalskipulags var því heimild fyrir 112 stæðum á lóðinni. Umrædd umsókn um byggingarleyfi, þar sem gert er ráð fyrir 149 bílastæðum, var því ekki í samræmi við þágildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030. Var því skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulags­laga um að framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag ekki fullnægt, sbr. einnig 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Með hliðsjón af framangreindu er kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda og umfangs kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. nóvember 2021 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir bílageymslu neðanjarðar á lóðinni Laugavegi 178.