182/2021 Svínabú að Torfum

Árið 2022, föstudaginn 11. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 182/2021, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar­sveitar frá 19. nóvember 2021 um að samþykkja umsókn til að byggja eldishús fyrir svínabú á lóðinni Sölvastöðum í landi Torfa í Eyjafjarðarsveit.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

 um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur tveggja jarða sem liggja að jörðinni Torfum í Eyjafjarðarsveit þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðarsveitar frá 19. nóvember 2021 að samþykkja umsókn til að byggja eldishús fyrir svínabú á lóðinni Sölvastöðum í landi Torfa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðarsveit 22. desember 2021.

Málavextir: Hinn 28. mars 2019 samþykkti sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. maí s.á. Tiltekið er í auglýsingunni að skipulagssvæðið sé 15 ha spilda sunnan Finnastaðaár sem skilgreint sé sem landbúnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins. Skipulagið taki til byggingar tveggja gripahúsa, samtals u.þ.b. 5.700 m² að flatarmáli, auk tilheyrandi fóðursílóa, haug­geymslu og starfsmannahúss. Kærendur kærðu ákvörðun Eyjafjarðarsveitar um að samþykkja deiliskipulag fyrir svæðið og með úrskurði, uppkveðnum 14. nóvember 2019 í máli nr. 49/2019, komst nefndin m.a. að þeirri niðurstöðu að deiliskipulagið hefði ekki verið samþykkt með réttum hætti í sveitarstjórn og væri því ekki í gildi. Var kröfu um ógildingu skipulagsins því vísað frá þar sem ekki var til staðar gilt deiliskipulag til að kæra. Sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar samþykkti hinn 25. nóvember 2019 nýtt deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa. Kærendur kærðu þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem hafnaði kröfu kærenda um ógildingu deiliskipulagsins með úrskurði uppkveðnum 7. maí 2020 í máli nr. 133/2019. Hinn 19. nóvember 2021 samþykkti skipulags- og byggingarfulltrúi Eyjafjarðarsveitar byggingarleyfisumsókn vegna svínabús á lóðinni Sölvastöðum í landi Torfa. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að hið umdeilda byggingarleyfi sé byggt á veikum for­sendum í eldri matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Sé því farið fram á að framkvæmdir verði stöðvaðar þar til dómsúrlausn liggi fyrir hjá héraðsdómi eða þar til Skipulagsstofnun hafi tekið afstöðu til endurupptökubeiðni kærenda.

Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Af hálfu Eyjafjarðarsveitar er bent á að engin rök séu til að stöðva framkvæmdir auk þess sem krafa kærenda sé vanreifuð. Hvorki sé vísað til lagaheimildar né séu rök færð fyrir því hvers vegna hagsmunir þeirra krefjist þess að framkvæmdir verði stöðvaðar. Rétt sé að hafa í huga að stöðvun framkvæmda valdi leyfishafa miklu tjóni og erfiðleikum við fram­kvæmdina. Ákvörðun um stöðvun framkvæmda yrði í hróplegu ósamræmi við hagsmuni aðila máls af framvindu þess. Sú ákvörðun yrði verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa en að sama skapi hafi kærendur aðeins haft uppi almennar yfirlýsingar um ætlaða réttindaskerðingu sína af því að reist verði svínabú og að áhrif þess nái u.þ.b. 500 m inn á jarðir þeirra, sem þó séu skipulagðar sem landbúnaðarsvæði. Engin tilraun sé gerð til að afmarka hvenær hið ætlaða tjón kærenda geti orðið. Mögulegt tjón kærenda verði ekki ljóst fyrr en svínabúið hefji rekstur en fyrst þurfi viðeigandi ­leyfi frá þar til bærum yfirvöldum, þ.e. heilbrigðiseftirliti, Umhverfisstofnun og Matvælastofnun. Byggingarnar einar og sér ættu ekki að trufla kærendur og hafi þeir ekki sýnt fram á tjón eða umfang neikvæðra áhrifa. Matsgerð sem unnin hafi verið að beiðni kærenda sé til að mynda ekki sönnunargagn um tjón þeirra. Að því sögðu blasi við að kærendur hafi enga hagsmuni af því að stöðva fyrirhugaðar byggingarframkvæmdir og beri því að hafna kröfu um stöðvun framkvæmda.

Með sömu rökum sé á því byggt að það hafi engan hagnýtan tilgang að stöðva framkvæmdirnar. Hefjist framkvæmdir áður en málið sé til lykta leitt hjá úrskurðarnefndinni þá færu þær fram­kvæmdir fram á ábyrgð og áhættu leyfishafa. Verði að ætla honum þá skynsemi að leggja sjálfur mat á það hvort hagsmunum hans sé betur borgið með því að hefja byggingarframkvæmdir eða fresta þeim. Stöðvun framkvæmda sé mjög mikilsverð og íþyngjandi ákvörðun. Þar sem kæran snúi í raun að því hvort gefið verði út starfsleyfi fyrir svínabú að Torfum, en ekki hvort byggingar rísi, sé ótækt að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda við byggingu mannvirkja á skipulags­reitnum.

Meðalhófsregla stjórnsýsluréttar, um að ekki skuli taka meira íþyngjandi ákvarðanir en nauðsynlegt sé til að ná fram lögmætu markmiði, leiði til þeirrar niðurstöðu að ekki skuli stöðva byggingaráform. Í besta falli verði réttaráhrifum ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis frestað, en ekki hafi verið sótt um slíkt leyfi og því síður komið að því að gefa það út. Leyfishafi hafi áform um að reisa tvö hús samkvæmt deiliskipulaginu, en nú standi til að reisa aðeins annað þeirra. Að fenginni þeirri niðurstöðu að starfsemi sé ekki meiri að umfangi en svo að hún ekki skuli háð mati á umhverfisáhrifum, þá liggi fyrir að nægjanlegt myndi reynast að stöðva framkvæmdir að hluta þar sem einfalt sé að áfangaskipta framkvæmdinni. Það yrði þá á valdi umsækjanda sjálfs að leggja mat á það hvort hann myndi vilja hefja byggingu annars hússins með það fyrir augum að geta minnkað byggingarmagn og sótt um starfsleyfi fyrir minna búi sem því nemi. Verði að telja öruggt að starfsemin þannig minnkuð væri innan marka matsskyldu og í samræmi við landnotkun aðal­skipulags.

Ákvörðun um að stöðva framkvæmdir sé íþyngjandi fyrir leyfishafa og það þurfi að skýra heimildir til stöðvunar með tilliti til þess. Almennt fresti kæra ekki réttaráhrifum og því þurfi mikið til að koma svo vikið verði frá þeirri meginreglu. Íþyngjandi ákvarðanir sem beinast gegn ráðstöfun eiganda á landi hans, sem séu í samræmi við gildandi skipulag á eignarlandi, þurfi skýra lagastoð og takmarkist af meðalhófi og mati á gagnstæðum hagsmunum, enda sé eignarrétturinn stjórnarskrár­varinn. Þá sé ekki úr vegi að tiltaka og minna á atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar, en leyfishafi reki fjölskyldufyrirtæki um búrekstur eigenda félagsins sem hafi helgað búrekstrinum ævistarf sitt og byggi afkomu sína á honum.

 Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til sömu röksemda og koma fram í athuga­semdum Eyjafjarðarsveitar vegna höfnunar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Jafn­framt er bent á að kærendur hafi tvívegis áður gert kröfu um stöðvun framkvæmda vegna fyrirhugaðs svínabús, annars vegar í kærumáli úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 49/2019 og hins vegar í máli nr. 70/2019. Kröfunni hafi verið hafnað í fyrra málinu en vísað frá í því síðara. Leyfishafi telji skjóta skökku við að unnt sé að fara oft fram á stöðvun vegna sömu framkvæmdar, ekki síst þegar framkvæmdin hafi fengið jafn ítarlega umfjöllun hjá stjórnvöldum, þ. á m. fyrir úrskurðarnefndinni.

Kærendur hafi sýnt af sér verulegt tómlæti við að halda á lofti kröfu sinni um að matsskyldu­ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019 skyldi felld úr gildi. Kæru þeirra til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamáli í máli nr. 49/2019 hafi verið vísað frá með úrskurði nefndarinnar 14. nóvember 2019. Sá úrskurður hafi verið fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi en dómsmál hafi hins vegar ekki verið höfðað fyrr en í október 2021. Það skjóti því skökku við að aðrir eigi að bíða eftir niðurstöðu dómsmálsins.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafn­framt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu, sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðunin sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu eru málsaðilar fleiri en einn og eiga þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Ekki verður talið að bygging eldishúss fyrir svínabú séu óafturkræfar framkvæmdir. Þá verður ekki hjá því litið að kærendur hafa í engu rökstutt sérstaklega hagsmuni sína af stöðvun framkvæmda.

Í ljósi framangreinds verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður kröfu kærenda þess efnis því hafnað en frekari fram­kvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við byggingu eldishúss fyrir svínabú á lóðinni Sölvastöðum í landi Torfa í Eyjafjarðarsveit verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.