Ár 2003, fimmtudaginn 3. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 16/2003, kæra Þ og Á, Hraunási 4, Garðabæ á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 6. febrúar 2003 um breytingar á skipulagsskilmálum í Hraunsholti, Ásum, og á ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 3. mars 2003 um að veita leyfi til framkvæmda við Hraunás 6 í Garðabæ.
Í málinu er nú til bráðabirgða kveðinn upp svofelldur
Úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. mars 2003, kæra Þ og Á, Hraunási 4, Garðabæ ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 6. febrúar 2003 um breytingar á skipulagsskilmálum í Hraunsholti, Ásum, og ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 3. mars 2003 um að veita leyfi til framkvæmda við Hraunás 6 í Garðabæ. Auglýsing um gildistöku hinnar umdeildu skipulagsbreytingar var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 26. febrúar 2003. Ákvörðun byggingarfulltrúa, sem kærð er í málinu, byggir á samþykkt um afgreiðslu byggingarfulltrúans í Garðabæ á byggingarleyfisumsóknum, nr. 249/2000.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að úrskurðarnefndin kveði þegar upp úrskurð til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda við Hraunás 6, Garðabæ á meðan beðið sé endanlegrar niðurstöðu nefndarinnar.
Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu byggingarleyfishafa og bæjaryfirvalda í Garðabæ til kærunnar og framkominnar kröfu um stöðvun framkvæmda. Hafa nefndinni borist andmæli byggingarleyfishafa og greinargerð Garðabæjar um kæruefnið og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu kæranda að framkvæmdir verði stöðvaðar.
Málavextir: Málavöxtum verður hér aðeins lýst stuttlega að því marki er þurfa þykir við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Að sögn kærenda fengu þau úthlutað lóð til byggingar einbýlishúss að Hraunási 4 í Garðabæ á árinu 2000. Hafa þau lokið byggingu hússins og búa þar nú. Er lóðunum að Hraunási var úthlutað giltu þeir skilmálar í Hraunsholti að nýtingarhlutfall mátti að hámarki vera 0,4 fyrir einbýlishús. Nánar var mælt fyrir um byggingar á lóðum á svæðinu í skilmálum við úthlutun þeirra og átti byggingum á lóðunum og frágangi lóða að vera lokið í desember 2002. Þessum tímamörkum mun þó ekki hafa verið fylgt í öllum tilvikum og eru enn fáeinar óbyggðar lóðir á svæðinu.
Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar þann 15. janúar 2003 var samþykkt breyting á skipulagsskilmálum fyrir Hraunsholt, Ásum, sem fólst í því að nýtingarhlutfall var hækkað. Gat nýtingarhlutfall einbýlishúsa, þar sem aðstæður og skilmálar leyfa fleiri hæðir, orðið allt að 0,5 eftir þessa breytingu en hafði áður verið að hámarki 0,4. Breyting þessi var samþykkt í bæjarstjórn og birtist auglýsing um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 26. febrúar 2003.
Þann 3. mars 2003 samþykkti byggingarfulltrúinn í Garðabæ teikningar að 418 fermetra húsi á lóðinni nr. 6 við Hraunás og veitti lóðarhafa leyfi til að byggja hús á lóðinni samkvæmt þeirri teikningu. Samkvæmt teikningum er nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar 0,5 í samræmi við samþykkt bæjarstjórnar um breytt skipulag.
Kærendur vildu ekki una framangreindum ákvörðunum og vísuðu málinu til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 14. mars 2003, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að ákvörðun bæjaryfirvalda um framangreinda skipulagsbreytingu og málsmeðferð við undirbúning hennar hafi verið ólögmæt og beri því að ógilda hana. Ekkert samráð hafi verið haft við íbúa á svæðinu eða hagsmunaðila við undirbúning tillögunnar og að kynning hennar hafi verið ófullnægjandi. Vísa kærendur til 9. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga í þessu sambandi. Þá fullnægi framsetning skipulagsákvörðunarinnar ekki skilyrðum skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Einnig telja kærendur að óheimilt hafi verið að breyta skipulaginu á þann hátt sem gert hafi verið, þar sem með breytingunni hafi verið raskað forendum skipulagsins í bága við hagsmuni þeirra lóðarhafa sem þegar hafi byggt á lóðum sínum og eigi þess varla kost að nýta sér breytinguna, a.m.k. ekki til jafns við rétthafa óbyggðra lóða. Breytingin hafi því í raun verið gerð í þágu örfárra í andstöðu við hagsmuni annarra lóðarhafa. Hafi með þessu verið brotið gegn jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, en að auki sé ljóst að málefnaleg sjónarmið hafi ekki legið til grundvallar breytingunni.
Hvað byggingarleyfið varðar telja kærendur að fella beri það úr gildi þegar af þeirri ástæðu að umrædd skipulagsbreyting fái ekki staðist. Þar að auki brjóti byggingarleyfið gegn skipulagsskilmálum, sem m.a. komi fram í því að gert sé ráð fyrir að í húsinu verði tvær íbúðir þótt byggingarlóðin sé fyrir einbýlishús samkvæmt skipulagi. Krafist sé stöðvunar framkvæmda með hliðsjón af því að fyrirhuguð framkvæmd sé óafturtæk.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda mótmælt. Þá gerir Garðabær þær kröfur við efnismeðferð málsins að afgreiðsla byggingarfulltrúa á byggingarleyfi hússins að Hraunási 6 verði staðfest og að kröfu kærenda um ógildingu á samþykkt bæjarstjórnar um breytingu á deiliskipulagi Ásahverfis verði hafnað.
Af hálfu Garðabæjar er mótmælt fullyrðingum kærenda um að umdeild nýbygging sé í andstöðu við skipulagsskilmála. Húsið sé allt innan byggingarreits og hæð þess innan leyfilegra marka. Umdeild hækkun nýtingarhlutfalls hafi engi áhrif haft á umfang hússins eða ytri gerð, enda komi hún alfarið fram í því að kjallari hússins sé stærri en ella hefði verið. Hægt væri að byggja húsið með óbreyttu sniði þannig að það samrýmdist eldri skilmálum um nýtingarhlutfall með því einu að minnka nýtirými í kjallara og hafa þess í stað uppfyllta sökkla í meira mæli undir húsinu. Hafi breytingin því ekki í för með sér neina röskun á hagsmunum nágranna. Þá sé það ekki andstætt skipulagsskilmálum þótt fyrirhugað sé að nýta neðri hæð til íbúðar, enda sé slíkt algengt í stórum einbýlishúsum og ekkert í lögum eða reglugerðum banni slíka nýtingu. Skýrt sé tekið fram að í lóðarleigusamningi að hús á lóðinni skuli ávallt vera óskipt eign og hafi bæjaryfirvöld ekki hingað til vikið frá slíkum skilmálum.
Af hálfu Garðabæjar er því mótmælt að hin umdeilda breyting á deiliskipulagi hafi verið ólögmæt eða henni áfátt. Heimildir séu í lögum til breytinga á deiliskipulagi og hafi tillaga að breytingunni verið auglýst í samræmi við ákvæði laga og reglugerða um auglýsingu skipulagstillagna, en farið hafi verið með breytinguna í samræmi við 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Breytingin taki til allra sambærilegra lóða á svæðinu og feli ekki í sér neina mismunum. Hún leiði almennt ekki til þess að hús verði stærri eða hærri og raski því ekki hagsmunum íbúa á svæðinu. Þá séu forsendur breytingarinnar í alla staði málefnalegar.
Því er mótmælt að grenndarkynna hefði átt skipulagsbreytinguna, enda hafi ekki verið farið með málið sem minniháttar breytingu skv. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 og virðist málsástæða kærenda um þetta efni á misskilningi byggð. Loks er hafnað öðrum málsástæðum kærenda um ágalla á málsmeðferð og um það að kærendur bíði skaða af umræddri breytingu.
Hvað varðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda er sérstaklega tekið fram að enga nauðsyn beri til að stöðva framkvæmdir til þess að tryggja réttaröryggi kærenda enda megi með hægu móti breyta húsinu til samræmis við fyrri skilmála um nýtingarhlutfall með því að breyta innra fyrirkomulagi kjallara án þess að hrófla að nokkru marki við ytri gerð hússins eða útliti. Byggingarstöðvun sé þvingunarúrræði sem ekki sé heimilt að grípa til nema augljóst sé að með framkvæmd sé gengið gegn lögvörðum hagsmunum annarra. Svo sé ekki í máli þessu.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfum kærenda mótmælt. Er af hans hálfu í aðalatriðum byggt á sömu sjónarmiðum og fram koma af hálfu Garðabæjar og að framan hefur verið lýst.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Hefur úrskurðarnefndin haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins en nánar verður gerð grein fyrir málatilbúnaði aðila við efnisúrlausn þess.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er í máli þessu deilt um lögmæti tveggja sjálfstæðra stjórnvaldsákvarðana. Bera kærendur annars vegar brigður á lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar að breyta deiliskipulagi umrædds svæðis með þeim hætti sem að framan er lýst. Hins vegar draga kærendur í efa að byggingarleyfi fyrir húsinu að Hraunási 6 samræmist skipulagsskilmálum.
Enda þótt sveitarstjórnum sé að lögum heimilt að gera breytingar á samþykktu deiliskipulagi verður að fallast á með kærendum að þessum heimildum séu settar nokkrar skorður. Verði m.a. að gera þær kröfur að lögmæt og málefnaleg sjónarmið liggi til grundvallar ákvörðunum um slíkar beytingar. Telur úrskurðarnefndin að eins og atvikum sé háttað í máli þessu megi draga í efa að lögmæt sjónarmið hafi ráðið hinni umdeildu ákvörðun. Þar að auki virðist nokkuð hafa skort á að undirbúningi hennar væri hagað í samræmi við ákvæði 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Byggingarleyfi það sem um er deilt í málinu gerir ráð fyrir að neðri hæð fyrirhugaðs húss að Hraunási 6 verði að flatarmáli um 67% af heildarflatarmáli efri hæðar (götuhæðar) og er þá bílgeymsla þar meðtalin. Á skráningartöflu er á neðri hæð tilgreind íbúð en aðalíbúð hússins er á efri hæð. Þykir vafi leika á um það hvort gerð hússins samræmist ákvæðum um einbýlishús af gerðinni E-2, svo sem henni er lýst í skipulagsskilmálum.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þau sjónarmið Garðabæjar að stöðvun framkvæmda hafi enga þýðingu þar sem ekki þyrfti að koma til breytinga á ytri gerð fyrirhugaðrar nýbyggingar þótt fallist yrði á kröfur kærenda. Verður ekki á það fallist að nágrannar þurfi að una framkvæmdum á grundvelli ákvarðana sem verulegar líkur eru á að séu haldnar ógildingarannmörkum.
Með vísan til framanritaðs þykir rétt að fallast á kröfu kærenda um að framkvæmdir við byggingu húss samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi verði stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hefur kærumál þetta til meðferðar.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir við byggingu húss að Hraunási 6 í Garðabæ skulu stöðvaðar meðan kærumál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
_____________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
