Árið 2018, þriðjudaginn 6. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 155/2017, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 um útgáfu starfsleyfis fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2017, er barst nefndinni 22. s.m., kæra Veiðifélag Árnesinga, Náttúruverndarsamtök Íslands og Náttúruverndarfélagið laxinn lifi þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 að veita starfsleyfi fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi Laxa fiskeldis ehf. að Laxabraut 9, Þorlákshöfn, með kynbættum norskum laxi af SAGA-stofni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda.
Málavextir: Undir fyrirsögninni „Starfsleyfi gefið út fyrir Laxar fiskeldi ehf. Þorlákshöfn“ birtist svohljóðandi frétt á vef Umhverfisstofnunar 17. nóvember 2017: „Umhverfisstofnun hefur gefið út starfsleyfi fyrir Laxar fiskeldi ehf. til framleiðslu á allt að 500 tonnum á ári af laxaseiðum í fiskeldisstöð að Laxabraut 9, Þorlákshöfn. Starfsleyfi Umhverfisstofnunar tekur á mengunarþætti eldisins á grunni reglugerðar 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Starfsleyfið gerir ítarlegar kröfur um takmörkun á mengun, eftirlit og mælingar á starfstíma. Engar athugasemdir bárust vegna starfsleyfistillögunnar. Nýja starfsleyfið öðlast gildi við afhendingu Matvælastofnunar og gildir það til 8. nóvember 2033.“
Í fréttinni var jafnframt að finna hlekk á hið útgefna starfsleyfi og greinargerð með því, sem og á ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfisins er dagsett 8. nóvember 2017 og er þar tekið fram að ákvörðunin sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan eins mánaðar frá birtingu hennar.
Auglýsing um starfsleyfið var birt 24. nóvember 2017 í B-deild Stjórnartíðinda og barst kæra í máli þessu úrskurðarnefndinni 22. desember s.á., svo sem áður greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að hin kærða ákvörðun hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. nóvember 2017 og sé kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála því til 24. desember s.á. skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Um kærufrest vísi Umhverfisstofnun í starfsleyfinu sjálfu til 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvernd. Sú lagatilvísun sé beinlínis röng, þar sem ákvæðið í núgildandi lögum fjalli ekki um kærufrest, heldur „stöðvar sem framleiða títandíoxíð.“ Um tilhögun birtingar starfsleyfis sé nú fjallað í 7. gr. laganna.
Varðandi birtingu og gildistöku hins kærða starfsleyfis sé nauðsynlegt að skoða nánar lagaákvæði um birtingu starfsleyfa og gildistökuákvæði starfsleyfisins. Starfsleyfið hafi verið gefið út en taki ekki gildi fyrr en við afhendingu Matvælastofnunar á því til rekstraraðila samtímis afhendingu stofnunarinnar á rekstrarleyfi, sbr. 7. gr. starfsleyfisins. Aldrei hafi verið auglýst hvenær afhending Matvælastofnunar hafi farið fram eða hvenær rekstrarleyfi hafi verið gefið út og því hafi aldrei legið fyrir opinberlega hvenær starfsleyfinu hafi í reynd verið ætlað að taka gildi. Ummæli í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu um að leyfið öðlist þegar gildi virðist því vera út í hött. Gildistaka starfsleyfisins sé bundin því skilyrði að Matvælastofnun gefi út rekstrarleyfi. Sú stofnun hafi gefið þær upplýsingar 13. janúar 2018 að rekstrarleyfi hefði verið útgefið 13. nóvember 2017 og verið póstlagt samdægurs til rekstaraðila. Nefnt leyfi hafi enn ekki verið auglýst, hvorki á heimasíðu Matvælastofnunar né opinberlega, og hafi því enn ekki tekið gildi. Þar með hafi starfsleyfi Umhverfisstofnunar heldur ekki tekið gildi, þar sem raunverulegur gildistökudagur þess hafi ekki verið birtur opinberlega.
Hið kærða starfsleyfi hafi aðeins birst sem frétt í fréttahluta heimasíðu Umhverfisstofnunar en ekki sem auglýsing um starfsleyfi og gildistöku þess, eins og nú sé mælt fyrir um í 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi síðan birt auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, sem undirrituð hafi verið 8. nóvember 2017 og birt 24. s.m., en auglýsing í Stjórnartíðindum sé ekki lengur lögbundin. Sú auglýsing hafi innihaldið sömu skilyrði varðandi gildistöku starfsleyfis og ákvæðin í 7. gr. starfsleyfisins. Samkvæmt auglýsingunni hafi kærufrestur verið til 24. desember 2017. Birting auglýsingarinnar hafi ekki fullnægt skilyrðum 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um birtingu. Sé litið til þessa verði ekki annað séð en að starfsleyfið hafi ekki enn tekið gildi. Sú stjórnsýsla sem lýst hafi verið verði að teljast svo óskýr og ómarkviss að verulegur annmarki hafi verið á auglýsingu um útgáfu starfsleyfisins. Annmarkinn sé svo verulegur að ómerkingu varði og að líta beri svo á að leyfið hafi aldrei tekið gildi.
Farið sé fram á að réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis sé frestað eða framkvæmdir stöðvaðar þar sem gera megi ráð fyrir töluverðum afgreiðslutíma úrskurðarnefndarinnar í kærumálinu og að framkvæmdir geti hafist við umrædda eldisstöð áður en afgreiðsla nefndarinnar liggi fyrir.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er þess krafist að kröfu um frestun réttaráhrifa verði hafnað þar sem hún sé órökstudd og að ekki hafi verið sýnt fram á að sérstakar ástæður mæli með frestun.
Tekið sé fram að opinber birting hafi farið fram á vefsíðu Umhverfisstofnunar 17. nóvember 2017, sbr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. breytingarlög nr. 66/2017. Kæran sé dagsett 21. desember s.á. og hafi kærufrestur því verið liðinn er hún hafi borist. Beri að vísa kærunni frá af þeim sökum.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að skv. 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem tekið hafi gildi 1. júlí 2017, skuli útgefandi starfsleyfis auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa og teljist slík birting vera opinber birting. Umhverfisstofnun hafi birt starfsleyfið með frétt á vefsvæði sínu 17. nóvember 2017. Frestur til að kæra leyfið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sé einn mánuður frá birtingu, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar, sbr. lokamálslið ákvæðisins.
Kæra í málinu sé dagsett 21. desember 2017 og stimpluð sem móttekin hjá úrskurðarnefndinni 22. s.m. Sé sama við hvorn daginn sé miðað og sé ljóst að kæran hafi borist nefndinni utan kærufrests, sbr. framangreint, enda hafi kærufrestur runnið út í síðasta lagi mánudaginn 18. desember. Þegar af þessari ástæðu beri að vísa kærunni frá nefndinni.
Starfsemi sé þegar hafin á grundvelli hins kærða starfsleyfis, enda hafi stöðin verið byggð og tilbúin til rekstrar. Heildarkostnaður við framkvæmdir hafi verið um 800 milljónir króna. Um 900 þúsund seiði séu nú í ræktun í landstöðinni og sé áætlað að fjölga þeim í 1-1,2 milljónir á næstu vikum. Gríðarlegt tjón yrði ef leyfishafa yrði gert að stöðva rekstur sinn. Farga þyrfti þeim seiðum sem í ræktun séu með tilheyrandi mengun og tjóni, auk þess sem veruleg áhrif yrðu á afkomu fyrirtækisins til framtíðar. Líklega yrði tjón fyrirtækisins 3-3,5 milljarðar króna hið minnsta. Hagsmunir þess af því að halda áfram rekstri séu því miklu mun meiri en hagsmunir kæranda af því að fá framkvæmdir stöðvaðar, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks sé grundvöllur kæru hæpinn og lögvarðir hagsmunir kærenda í besta falli tiltölulega fjarlægir og almennir, auk þess sem hið kærða starfsleyfi falli ekki undir reglur um rýmri kæruaðild náttúruverndarsamtaka, sbr. a- til c-liði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Niðurstaða: Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Ekki er gert að skilyrði að ákvörðunin hafi tekið gildi við birtingu.
Lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir var breytt á árinu 2017 með lögum nr. 66/2017. Fyrir breytinguna var kveðið á um það í 4. mgr. 6. gr. laganna að auglýsa skyldi í B-deild Stjórnartíðinda útgáfu og gildistöku starfsleyfa sem Umhverfisstofnun gæfi út. Eftir breytingu laganna segir í 5. mgr. 7. gr. að útgefandi starfsleyfis skuli auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa. Birting á vefsíðu útgefanda starfsleyfis teljist vera opinber birting. Í samræmi við fyrirmæli ákvæðisins birti Umhverfisstofnun auglýsingu um útgáfu starfsleyfis til leyfishafa á vefsvæði stofnunarinnar 17. nóvember 2017. Var auglýsingin birt sem frétt á fréttasvæði heimasíðunnar. Fréttasvæði þetta er þannig upp sett að yngri fréttir koma í stað þeirra eldri og leita þarf aftur í tímann til að finna auglýsinguna. Einungis eru tvær nýjustu fréttirnar birtar á forsíðu heimasíðunnar. Umhverfisstofnun birti einnig auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, með útgáfudag 24. nóvember 2017.
Í greinargerð með lögum nr. 66/2017 segir um breytingu á ákvæði um auglýsingu og útgáfu starfsleyfa með 7. gr. laga nr. 66/2017: „[E]r lögð skylda á Umhverfisstofnun að hafa aðgengilegar upplýsingar um útgáfu starfsleyfa og önnur tilgreind atriði. Telja verður mikilvægt að hagsmunaaðilar og almenningur hafi greiðan aðgang að upplýsingum um framangreind atriði til að auðvelda þeim að koma á framfæri sjónarmiðum sínum við fyrirhugaðar ákvarðanir Umhverfisstofnunar. Um er að ræða innleiðingu á 24. og 25. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. […] Þá er lagt til að Umhverfisstofnun auki upplýsingagjöf sína svo sem varðandi útgáfu starfsleyfa. Þannig er gert ráð fyrir að umsóknir um starfsleyfi, umsóknir um breytingar á starfsleyfum og upplýsingar um endurskoðun á starfsleyfum verði gerðar aðgengilegar á vefsvæði Umhverfisstofnunar.“ Síðan segir um birtingu útgefinna starfsleyfa: „Að lokum er lagt til að Umhverfisstofnun skuli auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa. Samkvæmt núgildandi lögum skal Umhverfisstofnun auglýsa útgáfu starfsleyfa í Stjórnartíðindum. Talið er að ein helsta ástæðan fyrir framangreindri skyldu hafi verið sú að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um gildistöku tiltekinna starfsleyfa. Telja verður að unnt sé að ná fram framangreindu markmiði með öðrum hætti en með birtingu í Stjórnartíðindum. Af þeim sökum er lagt til að Umhverfisstofnun verði gert skylt að auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa. Almenningur mun því auðveldlega geta nálgast þessar upplýsingar á vefsíðu Umhverfisstofnunar.“
Samkvæmt framangreindu eru breytingarnar sem gerðar eru á ákvæðum um auglýsingu á útgáfu liður í því að gera starfsleyfisferlið gagnsætt og aðgengilegt almenningi og er greinileg sú forsenda löggjafans að Umhverfisstofnun noti vefsvæði sitt til miðlunar upplýsinga. Taka má undir að þessi leið geti leitt til greiðari aðgangs að upplýsingum er varða hagsmuni almennings. Þó verður að gera þann fyrirvara að upplýsingarnar sem um ræðir séu auðfundnar á vefsvæði viðkomandi stofnunar. Eins og áður kom fram var auglýsing um útgáfu hins kærða starfsleyfis birt á því svæði á heimasíðu Umhverfisstofnunar þar sem fréttir eru birtar, án frekari sérgreiningar. Það veldur því að sífellt erfiðara verður að finna viðkomandi auglýsingu/frétt eftir því sem lengri tími líður. Tvær nýjustu fréttir Umhverfistofnunar sjást á forsíðu heimasíðu hennar án þess að farið sé sérstaklega í fréttasafn stofnunarinnar. Þannig birtist frétt um að vika nýtni stæði yfir 20. nóvember 2017 og fréttatilkynning um hunda og ketti á veitingastöðum birtist 22. nóvember. Frá þeim tíma var auglýsing um hið kærða starfsleyfi eingöngu aðgengileg í fréttasafni Umhverfisstofnunar en ekki á forsíðu heimasíðunnar eða með öðrum aðgreinanlegum hætti, s.s. með sérstökum hnappi sem merktur er „útgefin starfsleyfi“. Slíkan hnapp er t.d. að finna á forsíðunni merktur sem „starfsleyfi í auglýsingu“. Verður þetta að teljast galli á auglýsingu viðkomandi starfsleyfis og ekki til þess fallið að auðvelda aðgengi almennings að upplýsingunum. Auglýsing sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 24. nóvember 2017, um útgáfu sama starfsleyfis, var auk þess til þess fallin að skapa vafa um það hvaða birtingardag skyldi miða kærufrest við.
Þrátt fyrir nefnda ágalla er það engum vafa undirorpið að auglýsing á heimasíðu Umhverfisstofnunar er nú sú leið er fara skal til birtingar starfsleyfis samkvæmt 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 og er ekki í lögunum eða greinargerð með þeim skilgreint nánar hvernig birtingin skuli fara fram. Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að auglýsing hins kærða starfsleyfis hafi farið fram 17. nóvember 2017 í skilningi 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 og hafi kærendur mátt vita af útgáfu þess frá sama tíma, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Var kærufrestur því liðinn þegar kæran barst úrskurðarnefndinni 22. desember s.á. Hins vegar var fyrirkomulag birtingarinnar, svo sem áður er lýst, með þeim hætti að afsakanlegt verður að telja að kæra í máli þessu hafi ekki borist fyrr, sbr. ákvæði 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður málinu því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni á þeim forsendum og verður nú tekin afstaða til framkominnar kröfu um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.
Kærendur byggja í kæru sinni á því að gífurlegt magn úrgangs stafi frá eldinu og að hætta sé á lúsafári, sjúkdómasmiti og erfðamengun sleppi eldisfiskur úr stöðinni. Fyrir liggur matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2016 og hefur hún ekki verið kærð. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að helstu neikvæðu áhrif eldisins yrðu losun næringarefna út í sjó, en að ekki væru líkur á að næringarefni söfnuðust upp að neinu ráði vegna staðhátta. Væri eldið ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og væri framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Verður með hliðsjón af framangreindu að telja litlar líkur á að þau áhrif komi fram á umhverfið á meðan á meðferð málsins stendur að kæruheimild verði þýðingarlaus en að sama skapi er ljóst að frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir leyfishafa. Eru því ekki forsendur til að beita undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 og fresta réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis.
Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 um útgáfu starfsleyfis fyrir allt að 500 tonna seiðaeldi.
