154/2024 Brúarhlöð

Árið 2025, miðvikudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 154/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 19. september 2024 um að samþykkja deiliskipulagið Brúarhlöð L234128, uppbygging ferðamannaaðstöðu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. nóvember 2024, er barst nefndinni 8. s.m., kærir eigandi landspildu Einiholti Kálfholti í Bláskógabyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 19. september 2024 að samþykkja deiliskipulagið Brúarhlöð L234128, uppbygging ferðamannaaðstöðu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að deiliskipulagið verði fellt úr gildi hvað varði þann hluta sem skipulagið kalli „eyjar í Hvítá“ sem ekki séu innan sveitarfélagsmarka Hrunamannahrepps.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hrunamannahreppi 4. desember 2024.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. 28. júní 2020 var lögð fram skipulagslýsing vegna deiliskipulags fyrir Brúarhlöð í landi Haukholts og var mælst til þess við sveitarstjórn Hrunamannahrepps að samþykkja skipulagslýsinguna til kynningar og umsagna í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn Hrunamannahrepps samþykkti skipulagslýsinguna til kynningar og umsagna á fundi sínum 12. nóvember s.á.

Tillaga deiliskipulags fyrir Brúarhlaðir var lögð fram á fundi skipulagsnefndar 9. mars 2022. Mæltist skipulagsdeildin til þess við sveitarstjórn Hrunamannahrepps að deiliskipulagið yrði auglýst á grundvelli 41. gr. skipulagslaga og samþykkti sveitarstjórn auglýsingu deiliskipulagsins á fundi sínum 27. apríl s.á. Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsnefndar 11. janúar 2023 auk þeirra umsagna sem bárust á auglýsingatíma skipulagsins. Mælti skipulagsnefnd til þess að sveitarstjórn Hrunamannahrepps samþykkti deiliskipulagið. Á fundi sveitarstjórnar 13. apríl 2023 var deiliskipulagið samþykkt en það tók ekki gildi þar sem talið var nauðsynlegt að gera breytingar á Aðalskipulagi Hrunamannahrepps 2016–2032.

Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. 28. júní 2023 var lögð fram skipulags- og matslýsing vegna breytinga á aðalskipulagi og deiliskipulag fyrir Brúarhlöð, sunnan Skeiða- og Hrunamannavegar. Breytt landnotkun í verslunar- og þjónustusvæði væri innan jarðarinnar Brúarhlöð, L234128. Stærð skipulagssvæðisins væri um 6 ha, þar sem gert væri ráð fyrir uppbyggingu þjónustu á staðnum, svo sem gistingu, veitingum og bílastæðum auk gönguleiða um svæðið og út í eyjar í Hvítá þar sem gerð yrðu örugg útsýnissvæði. Gert var ráð fyrir að heildar byggingarmagn gæti orðið allt að 1.000 m². Mæltist skipulagsnefnd til þess við sveitarstjórn Hrunamannahrepps að samþykkja skipulagslýsingu tilkynningar og umsagnir í samræmi við 30. og 40. gr. skipulagslaga. Sveitarstjórn gerði ekki athugasemdir við afgreiðslu skipulagsnefndar og samþykkti skipulagslýsinguna til kynningar og umsagna á fundi sínum 29. s.m.

Skipulags- og matslýsing vegna breytinga á Aðalskipulagi Hrunamannahrepps 2016–2032 og deiliskipulags fyrir Brúarhlaðir var auglýst frá 13. júlí til 4. ágúst 2023. Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. 29. september s.á. var tekin fyrir tillaga til breytingar á aðalskipulagi. Fram kom að dregið hefði verið úr umfangi mannvirkja og stærð svæðis miðað við hugmyndir sem settar hefðu verið fram í skipulags- og matslýsingu, hætt við gistingu og þjónustuhús minnkað. Athugasemdir og umsagnir sem bárust á umsagnartíma voru lagðar fram, þar á meðal athugasemd kæranda varðandi mörk Einiholts Kálfholts og Brúarhlaða. Lagði skipulagsnefnd áherslu á að leitað yrði umsagnar Bláskógabyggðar vegna fyrirhugaðrar skipulagsbreytingar, breyting á aðalskipulagi tæki til breyttrar landnotkunar innan jarðar Brúarhlaða en ekki væri tekin afstaða til eignarréttarlegs ágreinings varðandi landamerki, hvorki við vinnslubreytingar á aðalskipulagi eða innan deiliskipulags þegar það kæmi til afgreiðslu. Þá var vísað til þess að eigandi Einiholts Kálfholts hafi eingöngu vísað til eldri skipulagsgagna sem ekki hafi tekið gildi auk landamerkjalýsinga sem tilgreini að mörk séu dregin í miðlínu ár. Fyrir lægju hnitsett mörk lands Brúarhlaða sem eigendur Haukholts 1 hafi skrifað undir en ekki hafi verið leitað samþykkis landeigenda Einiholts Kálfholts varðandi mörk lands Brúarhlaða út í Hvítá.

Á fundi skipulagsnefndar 10. apríl 2024 var lögð fram að nýju tillaga aðalskipulagsbreytingar og mælti skipulagsnefnd til þess að sveitarstjórn samþykkti breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins í samræmi við 1. mgr. 36. gr. skipulagslaga. Aðalskipulagsbreytingin var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 18. apríl 2024 og tók gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 5. september s.á. Á sama fundi 10. apríl 2024 var lögð fram tillaga til deiliskipulags fyrir land Brúarhlaða L234128. Skipulagið tók til um 2,5 ha svæðis á austurbakka Hvítár við Brúarhlöð og voru helstu markmið þess að vinna heildarskipulag fyrir móttöku ferðamanna á svæðinu sem tæki til bílastæðis, göngustígs með áningarstöðum, útsýnispalla og þjónustuhús með veitinga- og snyrtiaðstöðu. Mæltist skipulagsnefnd til þess að deiliskipulagið yrði samþykkt og auglýst á grundvelli 41. gr. skipulagslaga og samþykkti sveitarstjórn að auglýsa deiliskipulagstillöguna á fundi sínum 18. s.m.

Deiliskipulagstillagan var auglýst frá 8. maí til og með 21. júní 2024 og á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. 5. júlí s.á. var mælst til þess við sveitarstjórn Hrunamannahrepps að samþykkja deiliskipulagið. Brugðist hafi verið við umsögnum sem borist hefðu með fullnægjandi hætti.

Á fundi skipulagsnefndar 11. september 2024 var deiliskipulagstillagan tekin fyrir í kjölfar yfirferðar Skipulagsstofnunar sem gerði athugasemdir við gildistöku tillögunnar. Voru athugasemdirnar ásamt samantekt athugasemda og viðbragða lagðar fram. Mælti nefndin til þess að sveitarstjórn samþykkti deiliskipulagið þar sem brugðist hefði verið við umsögn Skipulagsstofnunar með fullnægjandi hætti innan samantektar á athugasemdum og viðbrögðum sem lögð væru fram við afgreiðslu málsins. Sveitarstjórn Hrunamannahrepps samþykkti deiliskipulagið á fundi sínum 19. s.m. og tók það gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 11. október 2024.

Málsrök kæranda: Bent er á að hið samþykkta deiliskipulag fyrir Brúarhlöð fari yfir miðlínu Hvítár og inn á landsvæði Einiholts Kálfholts. Samkvæmt hinu kærða skipulagi sé gert ráð fyrir mannvirkjum inn á landareign kæranda. Engin slík notkun eða uppbygging mannvirkis á landareigninni hafi verið rædd eða samþykkt af hálfu kæranda og ljóst að eigendur Brúarhlaða séu að reyna að færa landamerki á milli landspildnanna á kostnað kæranda og færa þar með sveitarfélagamörk á milli Bláskógabyggðar og Hrunamannahrepps. Kærandi hafi í skipulagsferlinu ítrekað bent á að sveitarstjórn Hrunamannahrepps hafi ekki lagaheimild til skipulagsvalds út fyrir sveitarfélagsmörk Hrunamannahrepps en skipulagsnefnd umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita og Hrunamannahreppur hafi kosið að taka ekki efnislega á athugasemdunum. Sveitarstjórn Hrunamannahrepps hafi lýst því yfir að brugðist hafi verið við athugasemdum kæranda með fullnægjandi hætti án þess þó að hafa á nokkurn hátt fjallað um landamerki jarðanna. Sá misskilnings hafi gætt að þótt fyrir lægju hnitsett mörk lands Brúarhlaða þá séu mörkin eingöngu hnitsett að því leyti sem þau liggi ekki að Einiholti Kálfholti, en þar ráði Hvítá. Eigendur Haukholts hefðu átt að vera meðvitaðir um að eyjarnar í Hvítá væru ekki nema að hluta í þeirra eigu eins og sjáist þegar skoðuð séu önnur gögn sem liggi að baki kaupsamningi núverandi eiganda landsins við seljendur, sem skipt hafi eigninni út úr Haukholti. Engin rök styðji það að hin meinta skoðun eigenda Haukholts sé rétthærri en aðrar skoðanir um landamerkin. Engin gögn hafi verið lögð fram sem styðji neina aðra túlkun á landamerkjum Einiholts Kálfholts og Brúarhlaða en að dregin skuli miðjulína í Hvítá.

Það að skipulagsnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að ekki hefði átt að stöðva skipulagsferlið þar „sem eingöngu er vitnað til eldri skipulagsgagna sem tóku ekki gildi auk landamerkjalýsinga sem tilgreina að mörk séu dregin í miðlínu ár“ sé óskiljanlegt. Öll eldri skipulagsgögn styðji að eyjarnar fari yfir miðjulínu Hvítár. Núna liggi fyrir ný skipulagsgögn sem sýni enn nákvæmari legu eyjanna og því fullkomlega ljóst að deiliskipulagið, sem og aðalskipulag, fari út fyrir skipulagssvæði Hrunamannahrepps og inn yfir miðlínu Hvítár og þar með inn á land Einiholts Kálfholts í Bláskógabyggð.

Í hinu kærða deiliskipulagi hafi önnur aðaleyjan í Hvítá verið teiknuð inn sem landföst Brúarhlaða megin en hin færð inn sem eyja. Teikningarnar hafi ekki verið bornar undir eiganda Einiholts Kálfholts sem telji að við meðalflæði Hvítár séu báðar eyjarnar umvafðar straumum Hvítár þótt ljóst sé að í lægstu vatnsstöðu árinnar verði önnur eyjan landföst Brúarhlaða megin. Umsögn Bláskógabyggðar við skipulagstillögur Hrunamannahrepps hafi ekkert gildi í málinu þar sem sveitarfélagið hafi ekki ákvörðunarvald um landamerki. Auk þess sem sömu starfsmenn sitji báðu megin við borðið við gerð slíkrar umsagnar.

Málsrök Hrunamannahrepps: Vísað er til þess að umfangsmikil kynning hafi farið fram vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar á umræddu svæði á grundvelli hins kærða deiliskipulags. Skipulagslýsing og deiliskipulagstillagan hafi farið í gegnum umsagnar og kynningarferli árin 2020–2023 þar sem niðurstaðan hafi verið að nauðsynlegt væri að vinna aðalskipulags­breytingu sem tæki til svæðisins, samhliða vinnslu deiliskipulags. Athugasemdir kæranda snúi að mörkum sveitarfélaganna Hrunamannahrepps og Bláskógabyggðar og um leið marka á milli Brúarhlaða, L234128, og Einiholts Kálfholts, L167299. Engar athugasemdir hafi komið fram af hálfu Bláskógabyggðar eða Hrunamannahrepps varðandi það að sveitarfélagamörk væru rangt skilgreind innan tillögunnar eða að deiliskipulagssvæðið væri að hluta innan marka Bláskógabyggðar. Fyrir liggi bókun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar þar sem staðfest sé að engar athugasemdir séu gerðar við skipulagstillöguna.

Hrunamannahreppur og Bláskógabyggð reki sameiginlega skipulagsnefnd í gegnum embætti Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita þar sem sveitarfélögin eigi einn fulltrúa hvort. Á aðaskipulagssjá Skipulagsstofnunar séu aðalskipulagsflákar ásamt mörkum sveitarfélaga lögð fram eins og þau séu skilgreind á uppdráttum aðalskipulags og þar megi sjá að svæðið sem kærandi vísi til sé allt innan marka Hrunamannahrepps samkvæmt skilgreiningum aðalskipulagsáætlana beggja sveitarfélaga. Í samantekt um umsagnir og athugasemdir hafi komið fram að í aðalskipulagi séu sveitarfélagsmörk sett fram í mælikvarðanum 1:50.000–1:100.000 og séu því fremur ónákvæm í þeim skilningi. Að jafnaði sé þó miðað við að sveitarfélaga og eignarmörk séu dregin í miðlínu áa nema annað sé tekið fram. Ekki sé tekin afstaða til ágreinings um eignamörk á milli landa eða jarða í afgreiðslu sveitarstjórnar á deiliskipulagstillögunni. Í landeignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar séu mörk Brúarhlaða skilgreind og byggi þau á hnitum á lóðarblaði. Við gerð deiliskipulagstillögu sé miðað við hnitsett mörk landsins. Aftur á móti byggi skilgreind mörk Einiholts Kálfholts ekki á hnitsettum gögnum heldur sé um að ræða vörpun á teikningu sem fyrir liggi innan þinglýstra gagna. Nákvæmni þeirrar afmörkunar sé því óviss. Engin ágreiningur sé um legu sveitarfélaga­marka á svæðinu eða óvissa um hvar mörk þeirra séu dregin.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að nágrannar Brúarhlaða hafi ekki verið látnir vita né leitað umsagna þeirra þegar fyrstu drög að deiliskipulagi hafi verið lögð fram 21. október 2020. Það hafi ekki verið gert fyrr en á miðju ári 2024, eftir að kærandi hafi gert ítrekaðar athugasemdir við deiliskipulagstillöguna á nokkrum stigum og við breytingar á aðalskipulagi sem það byggi á. Landareign kæranda sé eina fasteignin svo vitað sé, þar sem farið sé yfir bæði landamerki og sveitarfélagsmörk með hinu kærða deiliskipulagi og aðalskipulagi.

Í afgreiðslu skipulagsnefndar 5. júlí 2024 og aftur 8. s.m. hafi nefndin bókað að brugðist hafi verið við þeim umsögnum sem borist hafi „innan gagnanna og í framlagðri samantekt umsagna, athugasemda.“ Ein athugasemda Skipulagsstofnunar við deiliskipulagið hafi verið að ef deiliskipulagið næði yfir sveitarfélagsmörk þurfi skipulagsáætlunin að hljóta samsvarandi málsmeðferð í Bláskógabyggð. Hrunamannahreppur hafi svarað athugasemdinni á þann hátt að Bláskógabyggð hafi engar athugasemdir gert við legu sveitarfélagsmarka á svæðinu. Ljóst sé að skipulagsnefnd umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs., sem sé sameiginleg nefnd beggja sveitarfélaga, hafi ákveðið að taka ekki á athugasemdum kæranda. Það að Bláskógabyggð hafi ekki gert athugasemd geti ekki talist staðfesting á legu markanna.

Þegar skipulagsnefnd hafi fjallað um málið á árunum 2020 til 2022 hafi miðjulína Hvítár, og þar með sveitarfélagamörkin, verið skilgreind á allt annan og réttari hátt en í hinu kærða deiliskipulagi. Eftir að hið nýja skipulag hafi komið fram hafi mörkunum verið breytt en óvíst sé að nefndarmenn hafi hugað sérstaklega að því á þeim tíma. Þegar athugasemdir kæranda hafi komið fram á árinu 2023 sé líklegt að erfitt hafi verið fyrir starfsmenn nefndarinnar að skipta um skoðun og falla frá ákvörðun um breytt sveitarfélagamörk sem hafi líklega farið fram hjá þeim. Í deiliskipulagsdrögum, dags. 31. janúar 2022, séu skipulagsmörkin dregin í gegnum eyjarnar í Hvítá. Þar sem fjárhagslegir hagsmunir Bláskógabyggðar séu engir í málinu sé líklegt að það hafi verið einfaldara fyrir Bláskógabyggð að skipta sér ekki af málinu. Kærandi hafi sent tölvupóst á sveitarstjóra Bláskógabyggðar 9. nóvember 2023 og óskað eftir afstöðu sveitarfélagsins en engin svör hafi borist.

Í svörum umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. við kærunni sé vísað í mörk sveitarfélaga á aðalskipulagssjá Skipulagsstofnunar. Nákvæmari mynd úr aðalskipulagssjá sýni hins vegar að sveitarfélagamörkin fari í gegnum eyjarnar í Hvítá og það sama megi sjá í aðalskipulagi Hrunamannahrepps fyrir breytingar. Óskiljanlegt sé hvernig komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að umrætt svæði sé innan Hrunamannahrepps og það sé mat kæranda að með andsvari sínu hafi umhverfis- og tæknisvið uppsveita bs. viðurkennt að mikil óvissa ríki um legu eignamarkanna. Ekki sé hægt að túlka það á neinn annan hátt en að þar sé einnig átt við sveitarfélagamörkin.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðar­nefndin eftir afstöðu Bláskógabyggðar um hvort sveitarfélagið teldi að hið kærða deiliskipulag færi inn fyrir sveitarfélagamörk Bláskógabyggðar. Í svörum sveitarfélagsins kom fram að litið hafi verið svo á að landamörk jarða sem liggi að Hvítá ráði sveitarfélagamörkum á svæðinu. Jafnframt væri litið til 3. gr. vatnalaga nr. 15/1923 um merki landareigna í lækjum og ám. Af hálfu sveitarfélagsins hafi ekki verið talin ástæða til að gera athugasemdir við að Hrunamannahreppur færi með skipulagsvald á svæði því sem deiliskipulagið tæki til.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Hrunamannahrepps um að samþykkja deiliskipulagið Brúarhlöð L234128, uppbygging ferðamannaaðstöðu.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórn gerð skipulagsáætlana og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. gr. og 38. gr. laganna. Í aðal­skipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi land­notkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Sveitarfélög hafa samkvæmt þessu einungis heimild til að deiliskipuleggja svæði innan sveitarfélagamarka sinna.

Í sveitarfélagasjá Náttúrufræðistofnunar eru mörk sveitarfélaga sýnd. Samkvæmt því korti liggja sveitarfélagamörk Hrunamannahrepps og Bláskógabyggðar vestan við umræddar eyjur í Hvítá, líkt og hið kærða deiliskipulag miðar við. Þá kom fram í svörum Bláskógabyggðar við fyrirspurn nefndarinnar að sveitarfélagið hafi ekki talið ástæðu til að gera athugasemdir við að Hrunamannahreppur færi með skipulagsvald á svæðinu sem hið kærða deiliskipulag tekur til. Verður ráðið af svörum Bláskógabyggðar að það sé afstaða sveitarfélagsins að svæði það er hið umdeilda deiliskipulag tekur til tilheyri Hrunamannahreppi. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, sem og að virtri þeirri afstöðu, verður ekki talið sýnt sé að Hrunamanna­hreppur hafi farið út fyrir staðarleg valdmörk við setningu hins umþrætta deiliskipulags.

Kærandi vísar til þess að hluti hins deiliskipulagða svæðis nái yfir landareign hans. Samkvæmt landeignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er hið kærða deiliskipulag innan lóðarinnar Brúarhlöð, L234128. Vísar afmörkunin til þinglýstra gagna um landaskipti. Úrskurðarnefndin er ekki til þess bær að lögum að skera úr um eignaréttarlegan ágreining, líkt og hér um ræðir, enda einskorðast valdheimildir hennar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ágreining um bein eða óbein eignaréttindi verður eftir atvikum að leiða til lykta fyrir dómstólum, en rétt þykir að geta þess að deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem leitt geta til ógildingar hennar og kröfu þar um því hafnað. 

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamanna­hrepps frá 19. september 2024 um að samþykkja deiliskipulagið Brúarhlöð L234128, uppbygging ferðamannaaðstöðu.