Árið 2019, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 153/2017, kæra vegna ákvarðana bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 16. nóvember 2017 um að krefjast þess að rafstöðvarhús og geymsluhús í landi Fjarðar 1 í Mjóafirði verði fjarlægð, sem og að vegur sem liggur frá Mjóafjarðarvegi að íbúðarhúsi í eigu kærenda í landinu Fjörður 1 verði fjarlægður.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. desember 2017, er barst nefndinni 24. s.m., kæra A, Merkjateigi 4 í Mosfellsbæ og B, Sólheimum 2, Breiðdalsvík, eigendur fasteignar í landi Fjarðar 1 og sameigendur jarðarinnar Fjarðar 1 í Mjóafirði þær ákvarðanir bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 16. nóvember 2017 að krefjast þess að rafstöðvarhús og geymsluhús í landi Fjarðar 1 verði fjarlægð, sem og að krefjast þess að vegur sem liggur frá Mjóafjarðarvegi að íbúðarhúsi í þeirra eigu verði fjarlægður. Er þess aðallega krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi, en til vara er þess krafist að rafstöðvarhúsið fái að standa gegn því að rafstöðin verði fjarlægð úr húsinu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjarðabyggð 15. janúar 2018.
Málavextir: Hinn 1. apríl 2011 var sótt um byggingarleyfi fyrir þegar byggðu 42 m2 geymsluhúsi og 9,6 m2 rafstöðvarhúsi í landi Fjarðar 1. Byggingarfulltrúi Fjarðabyggðar veitti byggingarleyfi fyrir rafstöðvarhúsinu en hafnaði umsókn um byggingarleyfi fyrir geymsluhúsinu af þeirri ástæðu að teikningar sem óskað hefði verið eftir hefðu ekki borist.
Á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar 12. maí 2011 var tekið fyrir erindi um framkvæmdaleyfi í landi Fjarðar 1 fyrir veglagningu frá Mjóafjarðarvegi og að íbúðarhúsi í eigu kærenda í landinu. Samkvæmt bókun í fundargerð þess fundar hafði Fjarðabyggð með óformlegum hætti leitað umsagnar Skipulagsstofnunar vegna vegagerðarinnar skv. bráðabirgðaákvæði 1 í skipulagslögum nr. 123/2010. Stofnunin var ekki tilbúin að mæla með vegalagningunni, sem þegar hafði farið fram, auk þess sem samþykki allra landeigenda fyrir framkvæmdinni lægi ekki fyrir. Taldi Skipulagsstofnun því að um óleyfisframkvæmd væri að ræða sem félli undir 53. gr. skipulagslaga, en í 3. mgr. þeirrar greinar segði að skipulagsfulltrúi gæti krafist þess að hin ólöglega framkvæmd yrði fjarlægð. Komst eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd því að þeirri niðurstöðu að nefndin gæti ekki gefið út framkvæmdaleyfi nema fyrir lægi samþykki allra landeigenda. Þá tók nefndin fram að ef slíkt yrði ekki uppfyllt þyrftu landeigendur að fjarlægja veginn.
Sameigandi lands jarðarinnar Fjarðar 1 kærði framangreindar ákvarðanir byggingarfulltrúa og eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í úrskurði nefndarinnar nr. 39/2011 ógilti nefndin þá ákvörðun byggingarfulltrúa að veita byggingarleyfi fyrir rafstöðvarhúsinu með þeim rökum að réttarágreiningur væri uppi um heimildir til yfirráðs þess lands sem rafstöðvarhúsið stæði á. Þá vísaði nefndin frá þeim hluta kærumálsins sem varðaði veglagningu og geymsluhús af þeirri ástæðu að ekki væri séð að kærandi í málinu ætti lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun.
Á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar 9. október 2017 fól nefndin skipulags- og byggingarfulltrúa Fjarðabyggðar að tilkynna kærendum að nefndin hygðist taka til umfjöllunar og afgreiðslu tillögu um að kærendum yrði gert að fjarlægja rafstöðvarhús og geymsluhús á lóð í landi Fjarðar 1 og afmá jarðrask vegna bygginganna skv. 55. og 56. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og tillögu um að þeim yrði gert að fjarlægja veg í landi Fjarðar 1 að íbúðarhúsi í eigu kærenda, sbr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hinn 6. nóvember 2017 var samþykkt á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar að kærendum, sem eigendum mannvirkjanna, yrði gert að fjarlægja umræddar byggingar, sbr. 55. og 56. gr. mannvirkjalaga, sem og fjarlægja veginn sem lægi frá Mjóafjarðarvegi að íbúðarhúsinu, sbr. 53. gr. skipulagslaga. Bæjarstjórn Fjarðabyggðar staðfesti ákvarðanir nefndarinnar á fundi sínum 16. nóvember 2017 og var kærendum tilkynnt um þær í bréfi dags. 22. s.m., sem undirritað var fyrir hönd Fjarðabyggðar af skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins.
Málsrök kærenda: Kröfu sína um ógildingu hinna kærðu ákvarðana byggja kærendur á því að smáhýsi undir rafstöð, eins og hér um ræði, sé undanþegið byggingarleyfi skv. g-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Rafstöðin sé nauðsynleg þegar nota þurfi tæki sem gangi fyrir rafmagni og myndi það rýra notagildi fasteignar þeirra í landi Fjarðar 1 ef fjarlægja þyrfti hana. Geymsluhúsið, sem sé í raun tveir gámar í fjárhústóft, geti ekki talist vera bygging eða mannvirki í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. 3. gr. laganna. Þá sé vegurinn ekki framkvæmdaleyfisskyldur skv. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem hann sé í raun varnargarður við lækinn Beljanda sem hafi verið byggður af Vegagerðinni á mörgum undanförnum árum í þeim tilgangi að verja þjóðveg 953, Mjóafjarðarveg, fyrir ágangi lækjarins. Með tíð og tíma hafi varnargarðurinn vissulega verið kominn í það horf að hægt hafi verið að aka bifreiðum á honum en það breyti því þó ekki að um varnargarð sé að ræða.
Niðurstaða Fjarðabyggðar, sem tilkynnt hafi verið með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa 22. nóvember 2017, hafi ekki verið sett fram á fullnægjandi hátt. Hvorki hafi rökstuðningur ákvörðunarinnar staðist þær lágmarkskröfur sem lýst sé í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né hafi kæruleiðbeiningar verið í samræmi við 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. laganna.
Málsrök Fjarðabyggðar: Af hálfu Fjarðabyggðar er bent á að til skoðunar ætti að koma að vísa frá þeim hluta af kröfum kærenda sem snúi að því að rafstöðvarhús eigi að fá að standa en rafstöð fjarlægð. Sveitarfélagið hafi hvorki tekið afstöðu til slíkrar kröfu né geti slík ákvörðun fallið undir lög nr. 160/2010 um mannvirki og valdsvið úrskurðarnefndarinnar. Að öðru leyti fer sveitarfélagið fram á að kröfum kærenda verði hafnað. Ákvörðun sveitarfélagsins hafi verið efnislega rétt, málsmeðferð í samræmi við reglur og í öllu falli séu engir slíkir annmarkar á ákvörðun Fjarðabyggðar að varði ógildingu. Málið hafi fengið langa og ítarlega málsmeðferð þar sem kærendur hafi a.m.k. tvisvar fengið heimild til andmæla. Gögn málsins liggi fyrir og helstu sjónarmið að baki ákvörðununum hafi verið kynnt. Hvorki sé unnt að fallast á að rafstöðvarhúsið sé undanþegið byggingarleyfi sem smáhýsi né að bygging geymsluhúsnæðis sé ekki byggingarleyfisskyld þótt hluti mannvirkisins séu gámar. Þá sé veglagningin framkvæmdaleyfisskyld að áliti sveitarfélagsins og ljóst sé að farið hafi verið í framkvæmdir vegna hans hvað sem líði fyrri framkvæmdum á staðnum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirra ákvarðana bæjarstjórnar Fjarðarbyggðar að fara fram á að rafstöðvarhús og geymslubygging í landi Fjarðar 1 verði fjarlægð ásamt því að vegur sem liggur frá Mjóafjarðarvegi að íbúðarhúsi í landi Fjarðar 1 verði fjarlægður.
Fram kemur í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að byggingarfulltrúa sé heimilt að beita ýmsum þvingunaraðgerðum, t.a.m. í þeim tilvikum þegar ekki er til staðar tilskilið leyfi fyrir mannvirki. Í 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis kemur fram að byggingarfulltrúi geti krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er tekið fram að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt sé til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Slík samþykkt var í gildi fyrir byggingarnefnd Fjarðabyggðar og er áréttað í 1. gr. hennar að byggingarfulltrúi fari með verkefni sem mælt sé fyrir um í mannvirkjalögum. Þá er kveðið á um í 2. gr. samþykktarinnar að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa samkvæmt III. kafla laga um mannvirki sé að eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd, sem annist verkefni byggingarnefndar skv. samþykkt nr. 567/2013 um stjórn Fjarðabyggðar og fundarsköp bæjarstjórnar og 7. laga um mannvirki, hafi samþykkt útgáfuna. Í samþykktinni er hins vegar hvorki byggingarnefnd né sveitarstjórn falið að samþykkja eða taka ákvörðun sem varðar beitingu þvingunarúrræðis skv. 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga. Er ljóst samkvæmt skýru orðalagi laganna, sem nýtur frekari stuðnings í lögskýringargögnum, að byggingarfulltrúar, eða eftir atvikum Mannvirkjastofnun, hafa einir forræði á að beita þeim heimildum sem um er rætt.
Í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er fjallað um framkvæmdir sem brjóta í bága við skipulag eða eru án leyfis. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að framkvæmdaleyfi sé fengið fyrir henni, framkvæmdaleyfi brjóti í bága við skipulag eða sé fallið úr gildi eigi skipulagsfulltrúi að stöðva slíkar framkvæmdir tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Þá segir í 2. mgr. fyrrnefnds ákvæðis að ef framkvæmd er í ósamræmi við útgefið framkvæmdaleyfi eða skilyrði þess skuli skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdina þar til úr hefur verið bætt og tilkynna sveitarstjórn þá ákvörðun. Að lokum er í 3. mgr. tekið fram að ef skilyrði 1. og 2. mgr. eigi við geti skipulagsfulltrúi krafist þess að hin ólöglega framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni framkvæmdaaðili ekki þeirri kröfu sé heimilt að framkvæma slíkar aðgerðir á hans kostnað. Líkt og sjá má af ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir öðru en að skipulagsfulltrúi taki ákvörðun um að ólögleg framkvæmd verði fjarlægð og er ekki gert ráð fyrir aðkomu sveitarstjórnar með sama hætti og gert er í 1. og 2. mgr. nefndrar 53. gr. skipulagslaga. Var því bæjarstjórn ekki til þess bær að krefjast þess að vegur yrði fjarlægður heldur hefði þurft að koma til sjálfstæð ákvörðun skipulagsfulltrúa.
Samkvæmt því sem að framan er rakið var bæjarstjórn ekki til þess bær að taka hinar kærðu ákvarðanir heldur hefðu þurft til að koma annars vegar sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa vegna umdeildra mannvirkja og hins vegar ákvörðun skipulagsfulltrúa vegna meintrar vegaframkvæmdar í landi áðurgreindrar jarðar.
Liggur ekki fyrir að slíkar ákvarðanir hafi verið teknar þrátt fyrir að skipulags- og byggingar-fulltrúi hafi tilkynnt kærendum um hinar kærðu ákvarðanir, enda var með tilkynningunni einni og sér ekki tekin efnisleg afstaða til málsins af hans hálfu. Var meðferð málsins því ekki í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki og 3. mgr. 53. gr. skipulagslaga. Ber þegar af þeim sökum að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 16. nóvember 2017 um að krefjast þess að rafstöðvarhús og geymsluhús í landi Fjarðar 1 verði fjarlægð.
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 16. nóvember 2017 um að krefjast þess að vegur sem liggur frá Mjóafjarðarvegi að íbúðarhúsi í eigu kærenda í landi Fjarðar 1 verði fjarlægður.
