Árið 2025, miðvikudaginn 5. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundarbúnað. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 152/2024, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 um að 250.000 m3 efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. nóvember 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 að 250.000 m3 efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 3. desember 2024.
Málavextir: Hinn 19. ágúst 2024 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Landsvirkjun um efnistöku við Langöldu í Rangárþingi ytra til ákvörðunar um matsskyldu skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 2.02 í 1. viðauka laganna. Í greinargerð sem fylgdi tilkynningunni kom fram að ráðgert efnistökusvæði væri 9,4 ha að stærð og lægi sunnan við Sprengisandsleið og gatnamót við Búðarháls, milli Hrauneyjafosslínu 1 og Sigöldulínu 3. Sótt hafi verið efni í námu á svæðinu við gerð Sultartangastíflu á árunum 1982–1984 og hafi þá verið tekið um 250.000–270.000 m3 af efni. Fyrirhuguð framkvæmd geri ráð fyrir allt að 250.000 m3 efnistöku á árunum 2024–2030 og verði efnið m.a. nýtt til uppbyggingar á vindorkuveri við Vaðöldu (Búrfell). Hafði greinargerðin jafnframt þessu að geyma lýsingu á ráðgerðri tilhögun framkvæmdar.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 3. október 2024. Í henni var fjallað um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila. Tók umfjöllunin til áhrifa framkvæmdarinnar á verndarsvæði, á landslag og ásýnd og áhrifa á jarðmyndanir. Einnig áhrifa á vistgerðir, hljóðvist og rykmengun, umferð, útivist og óbyggð víðerni og á vatnshlot. Í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar kemur fram að um sé að ræða nokkuð umfangsmikla efnistöku á svæði sem hafi áður verið nýtt til námuvinnslu og hafi svæðinu því þegar verið raskað. Fyrirhuguð efnistaka muni hins vegar óhjákvæmilega hafa neikvæð áhrif á ásýnd, einkum á framkvæmdatíma, en með boðuðum aðgerðum um verklag og vönduðum frágangi svæðisins verði hægt að draga úr þeim áhrifum. Það var niðurstaða stofnunarinnar að þættir sem falli undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar kölluðu ekki á að framkvæmdin undirgengist mat á umhverfisáhrifum.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ráðgerð framkvæmd feli í sér hvort tveggja enduropnun efnistökusvæðis og námuvinnslu. Á níunda áratug síðustu aldar hafi 270.000 m3 af efni verið tekið úr námunni og séu nú áform um að bæta við efnistöku upp á 250.000 m3. Samkvæmt tölulið 2.01 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé skylt að umhverfismeta framkvæmd þegar efnismagn vegna vinnslu auðlinda í jörðu sé meira en 500.000 m3. Með þessu fari heildarefnismagn yfir þröskuldsviðmið töluliðarins. Er af þessu tilefni vísað til grunnraka laga nr. 111/2021, tilgangs þeirra og uppruna, dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins og 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sem bæði framkvæmdaraðili og Skipulagsstofnun séu bundin af, sbr. 7. gr. laganna.
Verði ekki fallist á þessi málsrök telji kærandi að efnistakan sé eftir sem áður hluti af framkvæmdinni Búrfellslundi og því þurfi að meta samlegðaráhrif og fjalla um tilkynningu framkvæmdaraðila út frá þeirri staðreynd, sbr. tölulið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila fyrir framkvæmdina Búrfellslund frá árinu 2016 hafi verið greint frá áætlaðri heildarefnistöku, eftir valkostum, eða samtals 700.000–1.000.000 m3. Ítarleg grein hafi verið gerð fyrir því hvar taka ætti það efni, auk þess sem rakið hafi verið hvaða aðrir mögulegir efnistökustaðir gætu bæst við. Efnistakan hafi verið meðal áhrifa- og umhverfisþátta umhverfismatsins og tilteknir efnistökustaðir verið tilgreindir, en þar hafi ekki verið greint frá efnistöku við Langöldu. Í tilkynningu til Skipulagsstofnunar til matsskyldu framkvæmdarinnar hafi ekki verið fjallað um tengsl hennar við Búrfellslund sem sé ekki í samræmi við áskilnað í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021. Það breyti ekki skyldu Skipulagsstofnunar til að kanna þau tengsl sjálfstætt.
Námuvinnsla sé þess eðlis að efnistökusvæði jafni sig ekki með tímanum. Það að 40 ár hafi liðið frá því að efni hafi verið tekið af svæðinu leiði ekki til þess að unnt sé að byrja með „hreint borð“. Um þetta sé vísað til rökstuðnings úrskurðarnefndarinnar í úrskurði frá 31. október 2024 í máli nr. 89/2024. Ekki megi láta hjá líða að meta heildaráhrifin í samræmi við 10. gr. náttúruverndarlaga. Auk framangreinds eigi það að leiða til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun að Skipulagsstofnun hafi látið hjá líða að afla afstöðu Umhverfisstofnunar, en efnistökusvæðið sé á skilgreindu hverfisverndarsvæði. Þá hafi ekkert verið fjallað um aðkomu Orkustofnunar að efnistökuleyfum í þjóðlendum, sbr. lög nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar fullyrði stofnunin að umferð á áhrifasvæðinu sé almennt lítil og telji því ekki líkur á að umferð efnisflutningabifreiða komi til með að hafa neikvæð áhrif. Fullyrðingin sé í beinni andstöðu við það sem fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila þar sem vísað sé til þess að samkvæmt vef Vegagerðarinnar hafi mánuðina júní, júlí, ágúst og september 2023 farið að meðaltali 375 bílar á dag um umræddan hluta Sprengisandsleiðar. Það sé ljóst að það séu ferðamenn að leita inn á hálendið. Þetta sé töluvert meiri umferð bíla en fari um sömu mánuði um Kjalveg norðan Gullfoss og lítilsháttar færri bílar en þeir sem aki veginn niður að Dettifossi austan megin. Á áhrifasvæðinu sé því umferð bíla töluvert mikil. Séu upplýsingar um áætlaða umferð efnisflutningabíla ekki greinargóðar, en umferð allt að 120 efnisflutningabíla verði um svæðið daglega þegar mest verði. Það séu mikil en ekki lítil áhrif, svo sem Skipulagsstofnun hafi ályktað um.
Kærandi álítur að framkvæmdaraðili hafi ekki lagt fram fullnægjandi upplýsingar með tilkynningu framkvæmdarinnar til Skipulagsstofnunar. Vísar hann í því sambandi til grunnraka 2. viðauka, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021, sem varði til hvaða atriða Skipulagsstofnun skuli líta til við ákvörðun um matsskyldu. Jafnframt beri að líta til tilskipunar 2011/92/ESB. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið beri að túlka íslensk lög til samræmis við EES-samninginn og gerðir hans og leiki ekki neinn vafi á því að íslensk stjórnvöld séu bundin af skuldbindingum tilskipunarinnar. Í henni sé kveðið á um þá skyldu framkvæmdaraðila að taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna úr öðrum viðeigandi mötum á umhverfisáhrifum, en þessu hafi ekki verið sinnt.
Skipulagsstofnun hafi borið að vísa til viðeigandi viðmiða í 2. viðauka laga nr. 111/2021, sbr. einnig b-lið 5. mgr. 4. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið fullnægjandi m.t.t. þeirra atriða sem þar séu nefnd. Þannig hafi borið að athuga eiginleika framkvæmdarinnar með tilliti til samlagningaráhrifa við aðrar framkvæmdir. Fyrir liggi að Búrfellslundur sé talinn þurfa a.m.k. 700.000 m3 af efni, en hvergi hafi ljósi verið varpað á það hvernig efnistöku í Langöldu sé ætlað að koma inn í þá heildarmynd. Jafnframt sé ljóst að með því að tengja ekki efnistökuna við aðra fyrirhugaða efnistöku í tengslum við Búrfellslund hafi Skipulagsstofnun brotið gegn skyldum sínum til að líta til eiginleika áhrifanna, þ.m.t. umfangs áhrifa á fjölda ferðafólks.
Í 32. gr. náttúruverndarlaga sé mælt fyrir um að skrá skuli vegi í náttúru Íslands. Ekki verði séð að sá slóði sem vísað sé til að sé til staðar á umræddu svæði hafi fengið þá málsmeðferð sem mælt sé fyrir um í ákvæðinu. Ekki sé að finna umfjöllun um þetta atriði í hinni kærðu ákvörðun og sé um ógildingarannmarka að ræða, enda verði matsskylduákvörðunin ekki byggð á óopinberum akvegum. Þá sé ekki að finna viðhlítandi mat á því hvort stórtæk efnistaka við læki leiði til þess að bindandi umhverfismarkmið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála náist varðandi straumvatnshlotið Langöldulækir (103-930-R). Sú umfjöllun sem finna megi í hinni kærðu ákvörðun feli ekki í sér slíkt mat, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2023 í máli nr. 127/2023.
Að lokum er af hálfu kæranda bent á að efnistökusvæðið sé í þjóðlendu og ekki liggi fyrir í gögnum hver sé afstaða forsætisráðuneytisins, sem fari með málefni þjóðlendna. Í því felist brot á rannsóknarskyldu hafi ekki verið leitað afstöðu ráðuneytisins, enda þurfi samþykki þess fyrir efnistöku í þjóðlendum skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur. Hafi ekki einu sinni verið vikið að hlutverki ráðuneytisins í ákvörðuninni.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Stofnunin bendir á að í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar sé að finna rökstuðning sem hafi að geyma þau meginsjónarmið sem ákvörðunin hafi byggst á, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því efni skipti ekki máli þótt rökstuðningurinn sé stuttur, en eðli málsins samkvæmt taki hann mið af gögnum málsins, þ.e. tilkynningu framkvæmdaraðila og umsögnum.
Ekki sé hægt að taka undir þá afstöðu kæranda að leggja eigi hina fyrirhuguðu 250.000 m3 efnistöku við 270.000 m3 af áður teknu efni með þeim afleiðingum að um framkvæmd í flokki A væri að ræða skv. tölulið 2.01 í 1. viðauka í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Sú efnistaka hafi farið fram á svæðinu á árunum 1982–1984 eða fyrir 40 árum. Á þeim tíma hafi ekki verið fyrir hendi lög um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fyrstu lög þess efnis hafi verið sett árið 1993, sbr. lög nr. 63/1993. Í ákvæði til bráðabirgða við þau lög hafi sagt að framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum.
Samkvæmt ii-lið í 1. tölulið 2. viðauka laga nr. 111/2021 þurfi að athuga eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til samlegðar með öðrum framkvæmdum. Með hliðsjón af þeirri meginreglu hefði Skipulagsstofnun átt að gera í hinni kærðu ákvörðun grein fyrir tengslum hinnar tilkynntu efnistöku við þá efnistöku sem um sé fjallað í umhverfismati Búrfellslundar, sbr. álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar frá 21. desember 2016, enda sé fyrrnefnda framkvæmdin í nokkurri nálægð við framkvæmdasvæði Búrfellslundar.
Óskað hafi verið eftir umsögn frá Umhverfisstofnun vegna matsskyldufyrirspurnarinnar en stofnunin hafi svarað því til að hún hygðist ekki veita umsögn. Að mati Skipulagsstofnunar hafi málið verið álitið nægilega upplýst til að stofnunin gæti tekið matsskylduákvörðun án þess að umsögnin lægi fyrir. Þá kveði 68. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd aðeins á um skyldu til að leita umsagnar Umhverfisstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum. Hvað varði aðkomu Orkustofnunar þá sé framkvæmdin ekki háð leyfi hennar, með þeim undantekningum sem greini í lögum nr. 58/1998 um þjóðlendur.
Í kafla 3.9.1 í tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram að dagleg umferð muni aukast með enduropnun námunnar og muni hún því hafa áhrif á umferð og samgöngur á svæðinu. Vegalengd sé ekki mikil þar sem náman sé staðsett nálægt fyrirhugaðri notkun efnisins. Þá segi: „Núverandi dagleg umferð um veg F26 er ekki mikil og mun því aukin umsvif í kringum námuna ekki hafa mikil áhrif.“ Með hliðsjón af því geti Skipulagsstofnun ekki tekið undir þau orð kæranda að fullyrðing stofnunarinnar um litla umferð sé í beinni andstöðu við það sem fram komi í matsskyldufyrirspurn. Þá fáist ekki séð að 32. gr. náttúruverndarlaga, um skrá yfir vegi í náttúru Íslands, hafi þýðingu í tengslum við hina kærðu ákvörðun og sé því ekki um annmarka að ræða.
Framkvæmdaraðili hafi lagt fram upplýsingar í samræmi við kröfur 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá hafi í hinni kærðu ákvörðun verið litið með fullnægjandi hætti til þeirra viðmiða í 2. viðauka með lögum nr. 111/2021 sem hafi átt við, að frátöldu því að gera hefði átt grein fyrir tengslum hinnar tilkynntu efnistöku við þá efnistöku sem um hafi verið fjallað í umhverfismati Búrfellslundar.
Hvað varði vísan kæranda til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2023 í máli nr. 127/2023 sé bent á að úrskurðurinn hafi varðað skyldur leyfisveitanda skv. lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Skipulagsstofnun sé ekki leyfisveitandi en leggi áherslu á að gögn málsins gefi ekki til kynna að ástandi vatnshlotanna við Langöldulæk og Tungnaárhraun muni hnigna eða að vatnshlotin verði fyrir vatnsformfræðilegum breytingum í skilningi laganna.
Því sé að lokum hafnað að talist geti til verulegs annmarka á hinni kærðu ákvörðun að ekki liggi fyrir umsögn frá forsætisráðuneytinu vegna framkvæmda í þjóðlendu. Það hefði hins vegar verið rétt að taka fram að samþykki ráðuneytisins þurfi að liggja fyrir með vísan til laga nr. 58/1998.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er bent á að á Skipulagsstofnun hafi ekki hvílt skylda til að óska umsagnar frá forsætisráðuneytinu. Fyrir liggi umsögn ráðuneytisins vegna fyrirhugaðrar breytingar á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 og hafi þar ekki verið gerðar athugasemdir við efnistökuáformin aðrar en þær að lögð hafi verið áhersla á að sem minnst rask yrði á landslagi, að gætt yrði að frágangi yfirborðs og að samráð yrði haft við ráðuneytið kæmi til frekari skipulagsvinnu. Þess utan sé fjallað um efnistöku við Langöldu í samningi Landsvirkjunar og forsætisráðuneytisins frá 2021 um endurgjald fyrir nýtingu lands- og vatnsréttinda vegna Vatnsfells- og Búðarhálsvirkjunar. Þá sé því hafnað að það teljist annmarki á hinni kærðu ákvörðun að Umhverfisstofnun hafi ekki skilað inn umsögn við meðferð málsins, en Skipulagsstofnun hafi sannarlega óskað eftir umsögn og geti stofnunin ekki borið ábyrgð á því ef umsagnaraðilar verði ekki við slíkri ósk. Ekki hvíli á Skipulagsstofnun sérstök skylda til að ganga á eftir því að umsagnaraðilar skili umsögnum. Það hafi því ekki verið brotið gegn rannsóknarskyldu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.
Í matsskýrslu Landsvirkjunar frá mars 2016, vegna upphaflegrar útfærslu vindorkuversins Búrfellslundar, hafi verið fjallað um efnistöku og að þörf kynni að vera á nýtingu gamalla náma í grennd við framkvæmdasvæðið þar sem jarðrask hafi þegar átt sér stað. Því sé hafnað að í matsskyldufyrirspurn hafi ekki verið gerð grein fyrir þessum tengslum við Búrfellslund. Eðlilegt sé að umfangsmiklar framkvæmdir á borð við Búrfellslund taki nokkrum breytingum eftir því sem áformum vindi fram, þ.m.t. að efnistaka sé löguð að þörf og aðstæðum hverju sinni. Rétt sé að benda á að efnistökuþörf vegna endurhannaðs Búrfellslundar sé umtalsvert minni en samkvæmt upphaflegum útfærslum vindorkuversins. Af þessu leiði að tilkynning framkvæmdaraðila hafi verið reist á réttum lagagrundvelli.
Því sé hafnað að leggja hefði átt saman fyrirhugaða efnistöku við þá efnistöku sem hafi átt sér stað á árunum 1982–1984 með vísan til sömu sjónarmiða og fram hafi komið í umsögn Skipulagsstofnunar. Almenn sjónarmið um lagaskil leiði til þess að hvort tveggja tilkynning framkvæmdaraðila og hin kærða ákvörðun hafi byggst réttilega á umfangi þeirra framkvæmda sem nú séu fyrirhugaðar við Langöldu. Framkvæmdin falli réttilega undir tölulið 2.02 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Tilkynning félagsins um fyrirhugaða framkvæmd hafi að fullu verið í samræmi við 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, en þar sé að finna umfjöllun um þá þætti sem framkvæmdin sé talin hafa áhrif á og jafnframt dregnar ályktanir um líkleg umhverfisáhrif. Þá megi nefna að þar megi finna sérstaka umfjöllun um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot Langöldulækja og Tungnaárhrauns, sbr. lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Úrskurður úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2023 í máli nr. 127/2023 eigi ekki við þar sem atvik og grundvöllur séu verulega ólík því máli sem hér sé til umfjöllunar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 um að 250.000 m3 efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. tölulið 2.02 í 1. viðauka laganna. Í þeim lið er tilgreint að efnistaka, utan þess sem tilgreint sé í tölulið 2.01, þar sem áætlað sé að raska 2,5 ha svæði eða stærra eða efnismagn er 50.000 m3 eða meira, ásamt efnistöku þar sem fleiri en einn efnistökustaður vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði ná samanlagt yfir 2,5 svæði eða stærra, falli undir flokk B. Í lið 2.01 er hins vegar tilgreint að efnistaka þar sem áætlað er að raska 25 ha svæði eða stærra eða efnismagn er 500.000 m3 eða meira falli undir flokk A.
Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 eru framkvæmdir í flokki A ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, en matsskylda framkvæmda sem tilgreindar eru í flokki B ræðst af því hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru þeir þættir sem líta ber til við það mat taldir upp í þremur töluliðum, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning og eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir þeirra liða vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð, en það að framkvæmd falli undir einhverja þeirra leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu.
Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þá er í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana nánar kveðið á um efni tilkynningar framkvæmdar í flokki B. Mat Skipulagsstofnunar á því hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna, en til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Þá ber Skipulagsstofnun jafnframt að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu.
—–
Í tilkynningu framkvæmdaraðila er lýst áformum um að „enduropna efnistökusvæði“ við Langöldu. Svæðið sé 9,4 ha að stærð og sé gert ráð fyrir allt að 250.000 m3 efnistöku á árunum 2024–2030. Verði efni m.a. nýtt við gerð vindorkuvers við Vaðöldu (Búrfellslundur). Efnistökusvæðið sé staðsett sunnan við Sprengisandsleið og gatnamót við Búðarháls, milli Hrauneyjafosslínu 1 og Sigöldulínu 3. Sótt hafi verið efni í námu á svæðinu við gerð Sultartangastíflu á árunum 1982–1984 og hafi þá verið tekið um 250.000–270.000 m3 af efni. Vinnslu efnisins er lýst þannig að efnið verði rippað eða sprengt, svo mokað í forbrjót ef þörf sé á og eftir það verði efnið harpað og brotið aftur í mölunarsamstæðu í þær stærðir sem óskað sé eftir hverju sinni. Allt að 1.500 m3 af efni verði unnið á dag og fari þegar mest verði um 120 bílar um svæðið á dag. Gamlir námuvegir og slóðar liggi að námunni og þurfi að laga vegaslóða og slétta lítillega en ekki verði farið í aðra vegagerð. Svæðið umhverfis námuna einkennist bæði af óbyggðum víðernum og orkuvinnslu, en það sé mitt á milli tveggja 220 kV háspennulína. Fyrir liggi samningur framkvæmdaraðila við íslenska ríkið frá 2021 sem heimili efnistöku á áformuðu efnistökusvæði. Svæðið sé í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 skilgreint sem skógræktar- og landgræðslusvæði, en unnið sé að því að breyta skipulaginu þannig að svæðið verði skilgreint sem efnistöku- og efnislosunarsvæði.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila og hvort framkvæmdin skyldi lúta umhverfismati. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands kemur fram sú afstaða að tilkynning framkvæmdaraðila geri nægjanlega grein fyrir eðli, umfangi og umhverfi framkvæmdarinnar, sem og mótvægisaðgerðum, en ekki sé gert ráð fyrir sérstakri vöktun á umhverfisáhrifum á framkvæmdatíma. Varanleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, önnur en sjónræn og staðbundin í næsta nágrenni hennar, séu óveruleg og mögulegt sé að milda þau með góðri umgengni á framkvæmdatíma og vönduðum frágangi umhverfis að framkvæmdum loknum. Framkvæmdin kalli ekki á mat á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem komi fram í 2. viðauka laga nr. 111/2021. Náttúrufræðistofnun Íslands gerði þá ábendingu í sinni umsögn að fyrirhugað efnistökusvæði sé innan svæðis sem falli undir hverfisvernd (HV13) samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028, en liggi utan annarra verndarsvæða og þar séu hvorki vistkerfi né jarðminjar sem njóti sérstakrar verndar. Vegslóði að námunni fari hins vegar yfir sandorpið nútímahraun, Búrfellshraun, sem sé um 3.200 ára gamalt og njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Líklegt sé að umhverfisáhrif verði aðallega á jarðminjar og ásýnd og að þau verði mest á framkvæmdatíma. Þá var það álit stofnunarinnar að nægjanlega vel væri gerð grein fyrir framkvæmdinni og umhverfisáhrifum og að ekki væri þörf á umhverfismati. Af hálfu Rangárþings ytra var lögð fram fundargerð frá fundi sveitarstjórnar 14. febrúar 2024 þar sem staðfest var sú niðurstaða skipulags- og umferðarnefndar frá 1. s.m. að fyrirhuguð enduropnun væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Umhverfisstofnun skilaði ekki umsögn um tilkynninguna.
Vegna athugasemda Náttúrufræðistofnunar Íslands kom framkvæmdaraðili á framfæri þeim svörum að núverandi vegslóði að námunni yrði notaður og að ekki yrði farið í aðra vegagerð. Áhrif á jarðminjar yrðu því óveruleg.
Í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar var tekið fram að við mat á því hvort hin tilkynningarskylda framkvæmd ætti að sæta umhverfismati skyldi taka mið af eðli, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar og var um það vísað til nánar tilgreindra atriða í 1.–3. tölulið í 2. viðauka við lögin. Tekið var fram að um væri að ræða nokkuð umfangsmikla efnistöku á svæði sem hafi áður verið nýtt sem náma og hafi því þegar verið raskað. Fyrirhuguð efnistaka myndi óhjákvæmilega hafa neikvæð áhrif á ásýnd, einkum á framkvæmdatíma, en með boðuðum aðgerðum um verklag og vönduðum frágangi svæðisins væri hægt að draga úr þeim áhrifum. Ekki væru líkur á að umferð efnisflutningabifreiða kæmi til með að hafa neikvæð áhrif þar sem umferð á áhrifasvæðinu væri almennt lítil. Við lagfæringu á vegslóða verði tekið tillit til þess að svæðið fari um hraun sem njóti sérstakrar verndar. Leggur stofnunin áherslu á að viðhaft verði verklag sem komi í veg fyrir að olíumengun berist í jarðveg. Að endingu kemur fram það mat Skipulagsstofnunar að þættir sem falli undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar kalli ekki á að framkvæmdin undirgangist mat á umhverfisáhrifum.
—–
Hin tilkynnta framkvæmd lýtur að 250.000 m3 efnistöku á allt að 9,4 ha efnistökusvæði við Langöldu í grennd við Sultartangalón og ráðgert vindorkuver við Búrfell. Í matsskyldufyrirspurn kom fram að náma á efnistökusvæðinu hafi verið notuð við gerð Sultartangastíflu á árunum 1982–1984. Af þeim upplýsingum sem eru í matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila að dæma, virðist ljóst að gengið hafi verið frá námusvæðinu við lok þeirrar framkvæmdar og verður ekki af gögnum þessa máls ráðið að síðan hafi verið tekið efni á svæðinu. Verður í ljósi þessa að telja að eðlilegt hafi verið að líta svo á að um nýja framkvæmd væri að ræða skv. tölulið 2.02 í 1. viðauka laga nr. 111/2021, en ekki breytingu eða viðbót við eldri framkvæmd, sbr. tölulið 13.02 í sama viðauka.
Í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um þá málsmeðferð sem Skipulagsstofnun ber að viðhafa við töku ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar. Segir þar meðal annars að stofnunin skuli leita umsagnar umsagnaraðilar „eftir því sem við á eftir eðli máls hverju sinni“. Í þeim tilvikum þegar umsögn berst ekki er tekið fram að Skipulagsstofnun geti tekið ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Fyrir liggur að Umhverfisstofnun barst umsagnarbeiðni, en stofnunin kaus að tjá sig ekki um matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila. Telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi borið að ganga á eftir umsögn stofnunarinnar, m.a. með hliðsjón af því að efnistökusvæðið sé á skilgreindu hverfisverndarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Ekki verður talið að afstaða Umhverfisstofnunar verði talin hafa verið nauðsynleg til þess að málið teldist nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þá til þess að líta að fallast verður á það mat framkvæmdaraðila að þar sem svæðinu hefur þegar verið raskað með fyrri efnistöku og þar sem gengið verði frá svæðinu til fyrra horfs verði áhrif framkvæmdanna á verndarsvæði óveruleg. Má að auki nefna sem kom fram í tilkynningu framkvæmdaraðila að sótt yrði um breytingu á skipulagi vegna framkvæmdarinnar þar sem svæðið yrði skilgreint sem efnistöku- og efnislosunarsvæði.
Þá verður heldur ekki talið að Skipulagsstofnun hafi borið að afla umsagnar forsætisráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 með vísan til þess að ráðuneytið fari með málefni þjóðlendna, þ.e. fari með heimildir eignarréttar á landssvæðinu í samræmi við ákvæði laga nr. 58/1998 um þjóðlendur, enda þótt vel hefði farið á slíku samráði. Verða verkefni ráðuneytisins skv. lögum nr. 58/1998 eigi talin af sama meiði og þeirra opinberu aðila sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir sem falla undir lög nr. 111/2021, sbr. 11. tl. 3. gr. þeirra laga.
Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar kemur fram að hin fyrirhugaða efnistaka verði m.a. nýtt við gerð vindorkuvers við Vaðöldu (Búrfellslundur), en fyrir liggur að sú framkvæmd hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, sbr. álit Skipulagsstofnunar þar um frá 21. desember 2016. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila vegna vindorkuversins frá 2016 er að finna umfjöllun um mögulega efnistökustaði vegna efnisfrekra framkvæmda við vegi og undirstöður fyrir vindorkuverið. Efnistökumagn var á þeim tíma áætlað 702.000 m3, 1.045.000 m3 eða 765.000 m3, eftir því hvaða tillaga yrði fyrir valinu, en vegna endurhönnunar er efnisþörf nú álitin minni. Í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina eru reifuð áform framkvæmdaraðila um hvar þessi efnistaka geti farið fram og er ljóst af umfjölluninni að hún er með fyrirvara um nánari rannsóknir og er tekið fram að „á þessu stigi“ sé ekki hægt að segja til um hvar efni verði tekið. Slíkt verði tiltekið sérstaklega í umsókn um framkvæmdaleyfi þegar nær dragi framkvæmdum.
Það er viðhorf kæranda að hin ráðgerða efnistaka í Langöldu ætti með réttu að teljast til hluta af framkvæmdum við Búrfellslund sökum þess hversu tengd hún sé þeirri framkvæmd og hefði borið að meta hana í umhverfismati þeirrar framkvæmdar eða tilkynna hana til Skipulagsstofnunar sem breytingu á þeirri framkvæmd. Á móti má benda á að í lögum nr. 111/2021 er efnistaka nefnd sérstaklega í 1. viðauka við lögin þannig að gert er ráð fyrir að hún sæti eða geti sætt mati á umhverfisáhrifum ein og sér. Þá verður ekki álitið að efnistakan geti talist ákvarðandi fyrir tilhögun eða staðsetningu Búrfellslundar þannig að skylt hefði verið að meta hana með umhverfismati þeirrar framkvæmdar. Verður með hliðsjón af þessu ekki fallist á að um eina framkvæmd sé að ræða í skilningi laga nr. 111/2021.
Hin ráðgerða efnistaka fellur undir B-flokk í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 og ber því við tilkynningu um hana til matsskyldu að fjalla m.a. um samlegðaráhrif bæði með tilliti til eðlis framkvæmdar, sbr. ii. lið 1. töluliðs, og gerðar og eiginleika framkvæmda, sbr. v. lið 3. töluliðs 2. viðauka við lögin. Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur því verið lýst fyrir úrskurðarnefndinni að stofnuninni hefði verið rétt í hinni kærðu ákvörðun að gera nánari grein fyrir tengslum hinnar tilkynntu efnistöku við þá efnistöku sem um sé fjallað í umhverfismati Búrfellslundar. Verður af úrskurðarnefndinni fallist á að vel hefði farið á því að umfjöllun væri markvissari að því leyti til þótt athuga verði um leið að fjallað er um áhrif á umferð með hliðsjón af vindorkuverinu, þar sem greint er frá því að áformað sé að mest fari um 120 vörubílar um framkvæmdasvæðið og að bílar sem ferji efni frá efnistökustað að vindorkuverinu muni þvera Sprengisandsleið. Má með þessu telja ljóst hver sé tilgangur hinnar kærðu efnistöku og að áhrifa frá henni muni gæta vegna malarflutninga að vindorkuverinu.
Í áliti Skipulagsstofnunar var talið að fyrirhuguð framkvæmd muni koma til með að hafa áhrif á umferð á svæðinu, en vegalengdin sé hins vegar ekki löng og því muni aukin umsvif í kringum námuna ekki koma til með að hafa mikil áhrif. Kærandi telur að í þessu felist vanmat og ekkert í matsskyldufyrirspurn framkvæmdaraðila styðji þessa ályktun. Er í því sambandi vísað til umfjöllunar framkvæmdaraðila um að mánuðina júní, júlí, ágúst og september 2023 fari að meðaltali 375 bílar á dag um umræddan hluta Sprengisandsleiðar sem sé töluvert meiri umferð en fari daglega að meðaltali sömu mánuði um Kjalveg norðan Gullfoss. Þetta sé lítilsháttar minni umferð en sé sömu mánuði að Dettifossi austan megin. Að því athuguðu að um hálendisveg er að ræða má telja allnokkra umferð vera um Sprengisandsleið. Hún verður þó ekki talin veruleg. Til þess er einnig að líta að áhrif framkvæmdanna á umferð eru staðbundin auk þess að þau vara einungis á framkvæmdatíma. Verður því ekki talið að ályktun Skipulagsstofnunar sé áfátt.
Í tilkynningu framkvæmdaraðila um áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot er því lýst að framkvæmdasvæðið sé innan staðarmarka grunnvatnshlotsins Tungnaárhraun (103-308-G) og straumvatnshlotsins Langöldulækir (103-990-R). Umhverfismarkmið í Tungnaárhrauni sé að magnstaða sé góð og efnafræðilegt ástand sé gott en núverandi ástand sé óþekkt. Ekkert álag sé skráð á vatnshlotið. Umhverfismarkmið í Langöldulækjum sé að vistfræðilegt ástand sé mjög gott og efnafræðilegt ástand sé gott. Núverandi vistfræðilegt ástand sé skráð sem mjög gott en efnafræðilegt ástand sé óþekkt. Ekkert álag sé skráð á vatnshlotið og talið sé að umhverfismarkmið náist. Ekkert kemur fram í tilkynningunni um forsendur þessarar skráningar.
Í tilkynningu framkvæmdaraðila er tekið fram að hann álíti áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlot óveruleg. Um leið er í tilkynningunni gerð grein fyrir aðgerðum sem gripið verði til í því skyni að sporna við mögulegri mengun og til að koma í veg fyrir olíuleka á svæðinu. Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er greint frá þessum áformum framkvæmdaraðila. Þá er gerð sú ábending um tilhögun framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021, að viðhaft verði verklag sem komi í veg fyrir að olíumengun berist í jarðveg. Að þessu virtu verður ekki talið að hin kærða ákvörðun sé haldin ágalla hvað varðar lýsingu á áhrifum framkvæmdarinnar á vatnshlot að teknu tilliti til ákvæða laga nr. 36/2011.
Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að líta svo á að Skipulagsstofnun hafi við ákvarðanatöku sína litið með viðhlítandi hætti til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. október 2024 um að 250.000 m3 efnistaka á 9,4 ha svæði við Langöldu í Rangárþingi ytra skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
