Árið 2024, þriðjudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 149/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 28. ágúst 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. október 2024, er barst nefndinni 1. nóvember s.á., kæra Nesnúpur ehf., VHE ehf., Bitter ehf., G.P. Kranar ehf. og húsfélagið Skútahrauni 4 þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 28. ágúst 2024 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun. Er þess krafist að lagt verði fyrir sveitarfélagið að taka málið upp að nýju og setja það í lögmætan farveg áður en ný ákvörðun verði tekin. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á lóðinni Drangahrauni 3 yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 13. nóvember 2024.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 19. nóvember 2024.
Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarráðs Hafnafjarðarbæjar 5. desember 2023 var lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun. Fól tillagan í sér að fallið yrði frá heimild um að bílastæði fyrir lóðir við Drangahraun væru á lóðum við Skútahraun. Kvöð um akstur og aðkomu að kjallara Drangahrauns 3 og 5 væri á lóðunum Skútahraun 2 og 2a. Var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar og málinu vísað til bæjarstjórnar sem staðfesti ákvörðunina á fundi sínum 20. s.m. Deiliskipulagstillagan var auglýst 28. desember 2023 með athugasemdafresti til 8. febrúar 2024.
Málið var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 30. maí 2024 og lagðar fram framkomnar athugasemdir og minnisblað lögmanns. Á fundi ráðsins 22. ágúst s.á. var málið tekið fyrir að nýju og lögð fram samantekt athugasemda og uppfærður deiliskipulags-uppdráttur. Samþykkti ráðið svör við framkomnum athugasemdum og uppfærða tillögu deiliskipulags og vísaði málinu til bæjarstjórnar sem samþykkti framlagða tillögu að breytingu á deiliskipulagi Drangahrauns og Skútahrauns á fundi sínum 28. s.m. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 3. október 2024.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að skort hafi á að athugasemdir sem komið hafi verið með við meðferð málsins hafi verið teknar til fullnægjandi skoðunar við afgreiðslu málsins. Bæjaryfirvöld hafi ekki kynnt kærendum ný gögn í málinu og gefið þeim kost á að koma að sjónarmiðum sínum og þannig brotið gegn þátttökurétti almennings.
Á kynningartíma deiliskipulagstillögunnar hafi a.m.k. borist þrjár athugasemdir frá kærendum. Hafi þar m.a. verið bent á að fyrirliggjandi kvöðum yrði ekki breytt án samkomulags við þá sem hefðu undirgengist umrædda kvöð og gætu bæjaryfirvöld ekki útfært fyrirliggjandi kvöð öðrum til hagsbóta. Sé þar vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 118/2009 þar sem staðfest hafi verið að kvöð í deiliskipulagi fæli í sér skerðingu á fyrirliggjandi eignaréttindum sem væru varin í 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár.
Einnig hafi verið á það bent að mögulega byggði auglýsingin á misskilningi af hálfu bæjaryfirvalda þar sem texti um kvöð hafi ratað inn á mynd með deiliskipulagi frá 7. ágúst 2008. Málsatvik væru þó þannig að hvorki væri fyrir að fara þinglýstum gögnum um umferðarrétt né væri fyrir hendi hefð fyrir umferð um Skútahraunslóðirnar af hálfu lóðarleiguhafa Drangahraunslóðanna. Væri um misskilning að ræða og hugmynd bæjaryfirvalda væri að koma á nýrri kvöð til handa lóðarleiguhöfum Drangahraunslóðanna nr. 3. og 5. Í tilefni af deiliskipulagsbreytingunni væri vakin athygli á tilteknum dómi Hæstaréttar þar sem því hafi verið slegið föstu að ekki væri unnt á grundvelli deiliskipulags að stofna til umferðarréttar nema að fengnu samþykki þeirra sem kvöðin ætti að snúa að eða á grundvelli þeirra úrræða um eignarnám sem lög mæli fyrir um, sbr. 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Vísað sé til minnisblaðs, dags. 29. maí 2024, frá lögmanni bæjarins til skipulagsfulltrúa þar sem tekið sé undir athugasemdir kærenda. Með tölvupósti frá umhverfis- og skipulagssviði bæjarfélagsins, dags. 24. júní s. á., hafi verið sagt að boðað yrði til fundar til að leita leiða til að ná samkomulagi um umferðarrétt. Það hafi ekki verið gert þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir af hálfu kærenda. Hafi lögmaður kærenda svo rekið augun í að 3. september 2024 hafi birst upplýsingar í samráðsgátt um að búið væri að afgreiða málið. Meðal annars hafi þar verið birt skjal með heitinu „Svör við athugasemdum Drangahraun-Skútahraun 190724- taka tvö“. Þar hafi m.a. komið fram að megin inntak athugasemda frá kærendum væru vegna kvaða um akstur á lóðum Skútahrauns 2, 2a og 4 um aðkomu að neðri hæð Drangahrauns 3 og 5. Í þessu skjali hafi einnig verið vitnað í bréf sveitarfélagsins dags. 11. október 2006 og 7. mars 2007 sem snéru að skipulagsákvörðunum á svæðinu og samþykki viðeigandi aðila. Kærendum hafi ekki verið gert kunnugt um þessi bréf, en ekki sé annað að sjá en að sveitarfélagið afgreiði málið á grundvelli þeirra, þvert á álit lögmanns stjórnsýslusviðs bæjarins.
Í deiliskipulagi frá 7. ágúst 2008, sem bærinn vísi til að sé hið upprunalega skipulag sem verið sé að breyta, sé engin grein gerð fyrir kvöðum til handa lóðarhöfum Drangahrauns 3 og 5. Á deiliskipulagsteikningunni sé eingöngu sagt að fyrir hendi séu kvaðir án nánari útskýringa. Af þinglýstum heimildum megi sjá að eingöngu kvaðir til handa lóðarhöfum að Skútahraunslóðunum, enda séu það einu lóðirnar sem þurfi að sinna viðhaldi vegna umferðar. Engar sambærilegar kvaðir séu um umferðarétt til handa Drangahraunslóðunum.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Þess er farið á leit að úrskurðarnefndin taki til skoðunar kæruaðild og kærufrest og vísi málinu frá ef kærendur skorti aðildarhæfi eða séu utan kærufrests til nefndarinnar.
Að mati bæjaryfirvalda felist í hinni umdeildu skipulagsbreytingu í meginatriðum að felld sé niður heimild til að gera bílastæði á lóð Skútahrauns 2a til handa neðri hæð Drangahrauns 3 og 5. Einnig sé byggingarreitum breytt lítillega þannig að byggingarreitur neðri hæðar er færður frá lóðarmörkum við Skútahraun þannig að svigrúm myndast framan við neðri hæð hússins við Drangahraun. Engar breytingar séu frá fyrra skipulagi hvað varði aksturskvaðir. Þar sem þær séu nú þegar hluti af staðfestu deiliskipulagi sé litið svo á að þær séu í gildi, enda séu þær einungis yfirfærðar í breytt skipulag.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Ítrekaðar eru framkomnar athugasemdir. Kærendur gerðu ítarlegri grein fyrir máli sínu. Verða þau sjónarmið ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
—–
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 28. ágúst 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að framkvæma tilteknar athafnir. Verður samkvæmt framangreindu ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að lagt verði fyrir sveitarfélagið að taka málið upp að nýju og setja það í lögmætan farveg áður en ný ákvörðun verði tekin. Verður hins vegar af málsatvikum ráðið að farið sé fram á að lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar verði tekið til endurskoðunar og verður kærumálið tekið til meðferðar á þeim grunni.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þá kemur fram að sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 3. október 2024. Kæra í máli þessu barst 1. nóvember s.á. og því innan kærufrests. Í 3. mgr. 4. gr. laganna er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Kærendur í máli þessu eru lóðarhafar að lóðunum Skútahrauni 2, 2a og 4, sem eru innan þess svæðis sem umrædd deiliskipulagsbreyting tekur til og eru aðilar að húsfélaginu Skútahrauni 4. Verður því að telja að skipulagsbreytingin geti snert lögvarða hagsmuni þeirra sem fasteignaeigenda og verður því að játa þeim kæruaðild í máli þessu.
Deiliskipulag Iðnaðarsvæðis við Drangahraun-Skútahraun var fyrst samþykkt 7. ágúst 2008 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember s.á. Í umfjöllun um lóðirnar nr. 3. og 5. við Drangahraun kemur fram að nyrst á lóðunum sé gert ráð fyrir kjöllurum sem aðeins hafi aðkomu frá Skútahrauni. Á skipulagsuppdrætti deiliskipulagsins er gerð grein fyrir hvar liggi fyrir kvöð um umferð um Skútahraunslóðirnar. Skipulagið frá árinu 2008 er enn í gildi með þeirri breytingu sem hér er til umfjöllunar. Efni og málsmeðferð þess, fyrir hina umdeildu breytingu, þ. á m. kvöð um umferð, sætir ekki endurskoðun í máli þessu enda kærufrestur löngu liðinn.
Í greinargerð hinnar kærðu breytingar kemur fram að í henni felist að fallið er frá heimild um að bílastæði fyrir lóðirnar á Drangahrauni séu á lóðinni Skútahraun 2a. Einnig er byggingarreitum Skútahrauns 2a, Drangahrauns 1, 3 og 5 breytt. Að lokum kemur fram að „kvöð um akstur og aðkomu að kjallara lóðanna Drangahrauns 3 og 5 verður áfram um lóðunum Skútahraun 2 og 2a.“ Eru því engar nýjar eða breyttar kvaðir í hinni kærðu breytingu, heldur eingöngu sú skipulagskvöð um umferð sem hefur verið í deiliskipulagi svæðisins síðan árið 2008.
Hin kærða breyting á deiliskipulaginu var grenndarkynnt sem óveruleg breyting, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, í samræmi við 2. mgr. 44. gr. Laganna, með lögboðnum fjögurra vikna athugasemdafresti. Komu kærendur að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess frests. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 22. ágúst 2024 var málið tekið fyrir að lokinni kynningu og lögð fram samantekt athugasemda og uppfærður deiliskipulagsuppdráttur. Samþykkti ráðið svör við framkomnum athugasemdum og uppfærða deiliskipulagstillögu og vísaði málinu til bæjarstjórnar sem samþykkti afgreiðslu ráðsins á fundi sínum 28. s.m. Tók skipulagsbreytingin síðan gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni yfirferð Skipulagsstofnunar lögum samkvæmt.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir ágallar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kærenda af þeim sökum hafnað
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 28. ágúst 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun.
