Árið 2025, föstudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 148/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 13. júní 2024, um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr sjó við Gáseyri í Hörgársveit.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi innviðaráðuneytisins dags. 29. október 2024, var úrskurðarnefndinni framsend kæra Gáseyrar ehf., dags. 28. s.m., þar sem kærð er ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 13. júní 2024 um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr sjó við Gáseyri í Hörgársveit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hörgársveit 29. nóvember 2024.
Málavextir: Með umsókn um framkvæmdaleyfi, dags. 31. maí 2024, sótti kærandi um leyfi til efnistöku á 50.000–150.000 m3 að Gáseyri við ósa Hörgár, norðan við bæinn Gásir og sunnan landamerkja Skipalóns. Kærandi breytti síðar umsókn sinni á þann veg að efnistökumagn yrði allt að 50.000 m3. Fjallað var um umsóknina á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Hörgársveitar, 11. júní 2024, þar sem bókað var að sótt væri um leyfi til að taka allt að 50.000 m3 af sandi á þremur árum úr sandnámu á staðnum og væri ætlunin að nota efnið við framkvæmdir vegna Dalvíkurlínu 2, vegna Móahverfis á Akureyri og fleiri framkvæmda. Var á fundinum bókað að lagt væri til við sveitarstjórn að ekki yrði veitt heimild fyrir nýrri efnistöku fyrr en skýrsla um úttekt á efnistöku lægi fyrir í tengslum við endurskoðun aðalskipulags Hörgársveitar. Var tillaga skipulags- og umhverfisnefndar samþykkt á fundi sveitarstjórnar 13. s.m. og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Að beiðni kæranda var umsóknin tekin fyrir að nýju og var fjallað um hana á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 13. nóvember 2024 sem og á fundi sveitarstjórnar 14. s.m. Var niðurstaða þeirra funda sú að synjað var um umsóknina að nýju með sömu rökum og áður.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að fyrirhuguð efnistaka á Gáseyri sé úr sjó. Efni hafi verið tekið á Gáseyri frá árinu 1940 og þar sé að finna algjörlega sjálfbæra sandnámu sem endurnýi sig á nokkrum dögum. Fyrirhuguð efnistaka falli að öllu leyti að aðalskipulagi og umhverfisstefnu sveitarfélagsins. Þá sé framkvæmdin hvorki háð umhverfismati né samþykki Skipulagsstofnunar vegna smæðar efnistökusvæðisins og þess magns sem sótt sé um leyfi til að moka upp. Skortur sé á fínum ílagnasandi í öllum Eyjafirði eins og þeim sem finnist á Gáseyri og því keyri verktakar hundruð kílómetra eftir sama efni sem þurfi svo að vinna á staðnum með tilheyrandi kostnaðarauka fyrir verkkaupa, oftast sveitarfélögin sjálf. Þá hafi sveitarfélagið gefið út framkvæmdaleyfi til efnistöku á Moldhaugnahálsi 23. október 2024 og því standist rök fyrir synjuninni ekki.
Málsrök Hörgársveitar: Bent er á að kæra í máli þessu sé dagsett 28. október 2024, en umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi hafi verið hafnað 13. júní s.á. og honum tilkynnt um það með tölvupósti 14. s.m. Í tilkynningunni hafi hins vegar ekki verið leiðbeint um kæruheimild eða kærufresti. Í ljósi þess langa tíma sem liðið hafi þar til kæran barst úrskurðarnefndinni hljóti að koma til skoðunar hvort vísa eigi kærunni frá nefndinni þar sem kærufrestur hafi verið liðinn. Verði hins vegar talið að kæra hafi borist innan kærufrests beri að hafna kröfum kæranda.
Að beiðni kæranda hafi verið farið yfir málið með honum og bent á hvaða frekari gögn þyrftu vegna framkvæmdaleyfis. Málið hafi verið tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 13. nóvember 2024 og sveitarstjórnar 14. s.m., en ódagsett skjal, þar sem efnismagni sé breytt í allt að 50.000 m3 og fram komi frekari röksemdir kæranda, hafi ekki legið fyrir við umfjöllun sveitarstjórnar 13. júní 2024.
Gáseyri sé ekki skilgreint efnistökusvæði á skipulagi og ekki verði veittar heimildir til nýrrar efnistöku í sveitarfélaginu fyrr en úttekt hafi farið fram í tengslum við endurskoðun aðalskipulags. Sú úttekt sé í vinnslu. Nú þegar séu ýmis svæði skilgreind á skipulagi sem efnistökusvæði, þ. á m. svæði á Moldhaugnahálsi. Samræmist umsóknir aðalskipulagi og/eða deiliskipulagi og uppfylli lagaskilyrði séu gefin út framkvæmdaleyfi.
Í gildandi deiliskipulagi fyrir Gáseyri, komi fram að náttúrufar þar sé sérstakt hvað varði plöntu- og dýralíf o.fl. og þar séu einnig fornminjar. Að auki sé þar tjörn og sjávarfitjar sem falli undir a-lið 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Einnig myndi þurfa umsögn Umhverfisstofnunar ef af efnistökunni yrði, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Á það er bent að jafnvel þó efnistaka sé undir 50.000 m3 þurfi, vegna staðsetningar, að liggja fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar svo heimilt sé að gefa út leyfi til efnistöku.
Hið sérstaka náttúrufar Gáseyrar kalli á að sérstök varúð sé höfð þegar ákvarðanir séu teknar varðandi framkvæmdir á svæðinu, sbr. 9. gr. laga um náttúruvernd. Þá þurfi leyfisbeiðandi að leggja fram frekari gögn vegna umsóknarinnar, t.a.m. hver áhrifin verði á vatnshlotið, sbr. 11. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en efnistakan sé úr strandsjó, sem falli undir lög um stjórn vatnamála, sbr. 2. gr. laganna. Fyrirhuguð efnistaka sé um 1 km frá þeim stað sem Hörgá renni til sjávar. Þó renni læna úr henni í tjörn þá sem sé á eyrinni, a.m.k. þegar nægt vatnsmagn sé, og kanna þurfi áhrif efnistöku á svæðið, sjávarbotn og einnig fiskigengd en silungur gangi meðfram ströndinni, o.fl.
Sé því ljóst að umsókn kæranda hafi ekki uppfyllt skilyrði laga og ekki hafi legið fyrir nauðsynleg gögn henni til stuðnings. Hafi sveitarfélaginu því verið rétt og skylt að hafna henni.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 13. júní 2024 um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr sjó við Gáseyri í Hörgársveit. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar var af sveitarstjórn vísað til þess að ekki yrðu veittar heimildir til nýrrar efnistöku í sveitarfélaginu fyrr en úttekt á efnistöku hefði farið fram í tengslum við endurskoðun aðalskipulags. Ekki standi til að opna ný svæði til efnistöku fyrr en endurskoðun aðalskipulags liggi fyrir. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra í máli þessu barst fyrst til innviðaráðuneytisins 28. október 2024 og var framsend til nefndarinnar degi síðar og var kærufrestur því liðinn. Í bréfi sveitarfélagsins til kæranda, dags. 14. júní 2024, þar sem tilkynnt var um afgreiðslu sveitarstjórnar á erindi hans var kæranda á hinn bóginn ekki leiðbeint um kæruheimild og kærufrest, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af því þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytinga lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í 2. mgr. lagagreinarinnar kemur fram að öll efnistaka á landi, úr botni vatnsfalla og stöðuvatna og úr hafsbotni innan netlaga sé háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Þó er eiganda eða umráðamanni eignarlands heimil án leyfis minni háttar efnistaka til eigin nota nema um sé að ræða náttúruverndarsvæði eða jarðminjar eða vistkerfi sem njóta verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að sá sem óski framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Í 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 eru í sex töluliðum talin upp þau gögn sem fylgja þurfi umsókn, þ. á m. er lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum, sbr. 3. tölul. Við útgáfu framkvæmdaleyfis skal sveitarstjórn skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir.
Samkvæmt Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024 er svæðið sem um ræðir skilgreint sem opið svæði. Í greinargerð skipulagsins þar sem fjallað er um opin svæði segir að allt vatnasvið Hörgár sé skilgreint sem fjarsvæði vatnsverndar en innan fjarsvæðisins séu skilgreind nokkur opin svæði. Þurfi því allar framkvæmdir á þeim svæðum frekari fyrirmæli Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra til þess að tryggja öryggi vatnsverndarsvæða. Í töflu er tiltekið um hvaða svæði ræði og er þar á meðal svæðið Gásar, auðkennt OP-6.
Í kafla 3. 2.7. í aðalskipulaginu er umfjöllun um efnistöku- og efnislosunarsvæði. Þar kemur fram að áætlanir um efnistöku skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og taka mið af þeim verndarákvæðum sem þar eru sett fram, s.s. vegna hverfisverndar, svæða á náttúruminjaskrá, friðlýstra svæða og friðlýstra fornminja. Efnistaka skuli ekki fara nær friðlýstum fornminjum og öðrum merkum minjum en 100 m og ekki nær öðrum minjum en 15 m. Þá skuli taka tillit til jarðmyndana og vistkerfa sem njóta verndar skv. lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í töflu er að finna yfirlit yfir núverandi og áætluð efnistökusvæði í Hörgársveit. Efnistöku- og efnislosunarsvæði eru merkt E á skipulagsuppdrætti. Ekki er gert ráð fyrir efnistöku á Gáseyri í aðalskipulaginu.
Í gildi er deiliskipulag fyrir Gáseyri sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 6. september 2021. Samkvæmt greinargerð skipulagsins tekur það til kirkju og þjónustuhúss, bílastæða og aðkomuvega auk tilgátubúða í grennd við minjar hins forna kaupstaðar að Gásum. Fram kemur að tilgangur deiliskipulagsins sé að stuðla að verndun og varðveislu minja, setja fram stefnu um framtíðaruppbyggingu á svæðinu og skapa umgjörð fyrir sögutengdan áfangastað og útivistasvæði. Sé hluti svæðisins á náttúruminjaskrá þar sem finnist plöntur á válista ásamt því að svæðið hafi alþjóðlegt náttúruverndargildi vegna fuglalífs. Auk þess sé ósasvæði Hörgár ásamt Gáseyri á náttúruminjaskrá. Þá kemur fram að miklar líkur séu á að fleiri fornminjar leynist á svæðinu en mældar hafi verið upp og því sé mikilvægt að ganga um svæðið allt með varúð.
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 123/2010 nær skipulagsskylda til lands og hafs innan marka sveitarfélaga og skal bygging húsa og annarra mannvirkja ofan jarðar og neðan og aðrar framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Hin áformaða efnistaka kæranda er samkvæmt framanröktu ekki í samræmi við skipulag og verður þegar af þeim sökum að fallast á sjónarmið Hörgársveitar og synja kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 13. júní 2024 um að synja umsókn um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr sjó við Gáseyri í Hörgársveit.
