Árið 2024, þriðjudaginn 10. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 146/2024, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar frá 1. október 2024, að hafna beiðni kærenda um að fella úr gildi 4. lið almennra skilmála framkvæmdarleyfis til nytjaskógræktar á 52 ha svæði í landi Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar frá 1. október 2024, að hafna beiðni kærenda um að fella úr gildi 4. lið almennra skilmála framkvæmdarleyfis til nytjaskógræktar á 52 ha svæði í landi Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðarsveit 12. nóvember 2024.
Málavextir: Með bréfi dags. 18. nóvember 2020 sóttu kærendur um framkvæmdaleyfi til svonefndrar nytjaskógræktar á 52 ha svæði á eignarjörð þeirra, Þormóðsstöðum í Eyjafjarðarsveit. Erindið var til umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar 23. nóvember 2020, þar sem fyrir lá tillaga skipulagsnefndar um að það yrði samþykkt, enda lægi fyrir skráningarskýrsla vegna fornminja áður en framkvæmdaleyfi yrði gefið út. Á fundi sveitarstjórnar 26. nóvember 2020 var umsóknin samþykkt. Meðal málsgagna er skógræktaráætlun frá júní 2021 þar sem gerð er grein fyrir staðháttum og skógræktaráformum lýst. Auk þess samningur um þátttöku í skógrækt milli landeigenda og Skógræktarinnar frá sama tíma. Skýrsla um fornminjar á ráðgerðu skógræktarsvæði liggur fyrir og er dags. 16. júlí 2021. Við útgáfu framkvæmdaleyfis til skógræktar á Þormóðsstöðum dags. 7. maí 2024 voru settir nánari almennir skilmálar, m.a. um að framkvæmdaraðilar skuli „girða framkvæmdasvæðið á fullnægjandi hátt fyrir búpeningi“. Af hálfu kærenda kemur fram að útgefið framkvæmdaleyfi hafi verið kynnt þeim 5. september 2024. Óskað var rökstuðnings 8. september og lá hann fyrir 1. október 2024 þar sem hafnað var kröfu um að þessi skilmáli yrði felldur brott.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á 20. gr. laga nr. 33/2019 um skóga og skógrækt um að beit sé óheimil í skógi nema skógareigandi leyfi það og geti hann því bannað öðrum að beita sinn skóg. Það sé ekki á ábyrgð skógareiganda að sjá til þess að skógur sé laus við ágangsfé með girðingum. Hvergi í lögum sé mælt fyrir um að landeigendur þurfi að girða sig frá beit annarra nema þá á landamerkjum. Í IV. kafla laga 6/1986 um fjallskil, afréttamálefni o.fl. sé fjallað um ágangsfé og „í ótengdum málum hafi innviðaráðuneyti og umboðsmaður Alþingis meðal annars fjallað um IV. kafla og hafi ekki verið hægt að sýna fram á girðingarskyldu í þeim málarekstrum, sem sveitarfélagið Eyjafjarðarsveit hafi verið málsaðili af.“
Beitarréttur sé lögvarinn réttur einkaréttarlegs eðlis og eigi ekki að vera á borðum stjórnsýslunnar nema það sem snúi að verndarrétti þinglýsingarlaga og annarra laga sem verji eignarréttinn. Komi það framkvæmdarleyfinu ekkert við þar sem skógræktarsvæðið sé ekki sjáanlegt frá neinu byggðu bóli og allt langt innan landamerkja Þormóðsstaðabæjanna sem séu 100% eign kærenda. Öðru gegni ef nágrannar fari fram á girðingu á landamerkjum. Þá sé til staðar lagaleg skylda til að taka þátt í þeim kostnaði sem því fylgi eins og fram komi í girðingalögum. Umþrættur skilmáli framkvæmdarleyfisins hafi ekki neina stoð í íslenskum lögum, en ekki sé á hinn bóginn gerð athugasemd ef orðalagi hans yrði breytt svo mundi hljóða þannig að skylt verði að fara „eftir þeim lögum sem gilda um skógrækt“.
Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Sveitarfélagið bendir á að kærendur hafi gert samning við Skógræktina í júní 2021 vegna ræktun skógarins. Fram komi í 6. gr. hans að óheimilt sé að beita búfé í skógræktarlandinu og skv. 5. gr. beri framkvæmdaaðila að sjá um vörslu skógarins í samræmi við reglur Skógræktarinnar. Í landsáætlun um skógrækt 2022-2032, sem byggi á 4. gr. laga nr. 33/2019 um skóga og skógrækt, sé mikið lagt upp úr vernd skóga, m.a. með girðingum. Þá sé gert ráð fyrir styrkjum vegna viðhalds girðinga í töxtum Lands og skóga. Sé skógur ræktaður beri skógareiganda að varðveita skóginn og vernda hann og sjá til að hann sé í góðu ástandi, svo sem gert sé ráð fyrir í lögum um skógrækt.
Skógrækt sé háð framkvæmdaleyfi og það sé eðlileg krafa að skógurinn sé varðveittur og honum haldið í góðu ástandi. Sé skógur afgirtur njóti hann verndar gegn beit en skylt sé að varðveita skóga og sjá til að þeim verði ekki eytt, sbr. 19. og 20. gr. laga nr. 33/2019. Þetta eigi ekki síst við um nýrækt sem sé viðkvæm fyrir beit. Í sveitarfélaginu aðskilji fjallsgirðing afrétt og óafgirt heimalönd frá heimalöndum og komi þannig í veg fyrir óhindraða för búfjár inn í heimaland. Þar sem ekki séu fyrir girðingar í landi Þormóðsstaða sem afmarki skógræktina frá afrétt sé engin leið að koma í veg fyrir beit í skógræktinni nema með því að girða skógræktina af.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Í viðbótarathugasemdum sínum ítreka kærendur sjónarmið sín um að þeim sé óskylt sem landeigendum að girða af skógræktarsvæðið. Þá er bent á að í 33. laga nr. 6/1988 um afréttamálefni, fjallskil o.fl. sé mælt fyrir um að sveitarstjórn beri skyldur til að fjarlægja ágangsfé sem gangi í landi þar sem það eigi ekki beitarrétt. „Lausaganga búfjár sé samkvæmt laganna bókstaf að ekki þurfi að girða búpening af þar sem hann hafi beitarrétt.“ Í lausagöngu felist ekki sú meginregla að búpeningur geti gengið þar sem hann eigi ekki beitarrétt, enda beitarréttur eignarréttur sem hafi verið í gildi síðan á þrettándu öld. Sýslumaður hafi úrskurðað um beitarrétt á afrétti í landi Þormóðsstaða sem sé fjarri skógræktarsvæði og þar eigi aðeins eigendur Þormóðsstaða beitarrétt eða annan afnotarétt. Þar að auki hafi innviðaráðuneytið úrskurðað um að neitun sveitarfélagsins um smölun á ágangsfé í landi Þormóðsstaða hafi verið ólögmæt.
Niðurstaða: Kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er í 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefndina nr. 130/2011. Af hálfu kærenda kemur fram að útgefið framkvæmdaleyfi hafi verið kynnt þeim 5. september 2024. Því hefur ekki verið mótmælt af leyfisveitanda og verður lagt til grundvallar að þeim hafi fyrst á þeim tíma verið kunnugt um þann áskilnað um girðingarframkvæmdir sem fjallað er um í máli þessu. Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið látinn í té. Óskað var rökstuðnings 8. september og lá hann fyrir 1. október 2024. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 26. október s.á. og með því innan kærufrests.
Þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir getur sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010. Í 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi er fjallað um heimild til að binda framkvæmdaleyfi skilyrðum og vísað um það til „nauðsynlegra mótvægisaðgerða, vöktunar og öryggisráðstafana til að draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið, menningarminjar og náttúrufyrirbæri, eða til að tryggja öryggi.“ Í 6. mgr. er tekið fram að þau skilyrði sem sett séu í framkvæmdaleyfi skuli miða að því að ná fram markmiði a-liðar 2. gr. reglugerðarinnar, þ.e. því að „stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarminja og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“
Í kafla 6.4. í greinargerð Aðalskipulags Eyjafjarðarsveitar 2018-2030 er fjallað um og sett markmið fyrir skógræktar- og landgræðslusvæði. Kemur þar m.a. fram að samningum bænda um nytjaskógrækt verði fylgt eftir og skipulag skógræktar taki mið af þróun byggðar á hverjum stað. Sama má ætla að gildi um skógrækt á óbyggðum svæðum. Í samningi kærenda við Skógræktina, þar sem stofnunin skuldbindur sig til að greiða allt að 97% af kostnaði við skógrækt, er meðal framkvæmda talin „varsla skógræktarlands á meðan þess sé þörf að mati Skógræktarinnar“, sbr. 4. gr. Skal skógarbóndi sjá alfarið um vörslu skógræktarlands „samkvæmt reglum Skógræktarinnar þar um“ eftir því sem mælt er fyrir um í 5. gr. samningsins og er almennt óheimilt að beita búfé í skógræktarlandi, sbr. 6. gr. Með vörslum er í samningnum auðsjálega átt við að skógur sé varinn gegn ágangspeningi. Að virtum þeim aðstæðum, sem fjallað er um af hálfu kærenda, að nokkur ágangur búfjár virðist í heimaland úr ógirtum afréttar- eða upprekstrarheimalöndum, verður skilyrði um að skylt sé að girða ráðgert skógræktarsvæði af fyrir búpeningi hvorki álitið ómálefnalegt né úr hófi fram, sbr. tilvísuð ákvæði 10. gr., sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Verður með vísan til þessa að hafna ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar frá 1. október 2024, að hafna beiðni kærenda um að fella úr gildi 4. lið almennra skilmála framkvæmdarleyfis til nytjaskógræktar á 52 ha svæði í landi Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit.
