145/2017 PCC Bakka starfsleyfi

Árið 2018, fimmtudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson umhverfis- og auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 145/2017, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 um að veita starfsleyfi fyrir rekstri kísilmálmverksmiðju, með allt að 66.000 tonna ársframleiðslu af hrákísli, á iðnaðarsvæðinu á Bakka í Norðurþingi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. desember, er barst nefndinni 14. s.m., kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 um að veita starfsleyfi fyrir verksmiðju PCC Bakka Silicon hf. á Bakka við Húsavík til framleiðslu allt að 66 þúsund tonnum kísilmálmi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 26. janúar 2018.

Málavextir: 
Frummatsskýrsla um kísilmálmverksmiðju PCC á Bakka í Norðurþingi var send Skipulagsstofnun til athugunar samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum í febrúar 2013. Framkvæmdin og frummatsskýrslan voru auglýst 21. febrúar í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu, Morgunblaðinu og staðarblaðinu Skránni. Skýrslan lá frammi til kynningar frá 22. febrúar til 5. apríl 2013 á bókasafni Húsavíkur, í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun. Einnig var hún aðgengileg á veraldarvefnum. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Norðurþings, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, Mannvirkjastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar, Veðurstofu Íslands og Vinnueftirlits ríkisins. Skipulagsstofnun bárust fimm athugasemdir á kynningartímanum. Stofnuninni barst matsskýrsla um verksmiðjuna 7. júní 2013 og var óskað eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit Skipulagsstofnunar er frá 3. júlí s.á. Í kafla um helstu niðurstöður segir:

„Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif kísilverksmiðju PCC á Bakka felist í ásýndarbreytingum og ónæði sem fyrirsjáanlegt er að verði fyrir ábúendur í nágrenni verksmiðjunnar en kísilmálmverksmiðjan verður hluti af enn frekari breytingum á landnotkun á svæðinu, sem fela í sér iðnaðarsvæði á Bakka.

Styrkur helstu losunarefna frá verksmiðjunni út í andrúmsloft verður undir viðmiðum viðeigandi reglugerða, meðal annars með tilliti til heilsuverndarsjónarmiða. Skipulagsstofnun telur að verksmiðjan muni engu að síður rýra loftgæði í nágrenni verksmiðjunnar og að áhrifin verði nokkuð neikvæð.

Skipulagsstofnun telur að starfsemin hafi óveruleg áhrif á hljóðvist utan verksmiðjulóðar.

Skipulagsstofnun telur að áhrif kísilverksmiðjunnar á menningarminjar verði nokkuð neikvæð og áhrif á gróður talsvert neikvæð. Áhrif á fugla verði óveruleg nema valkostur um sjókælingu verði fyrir valinu, en þá telur Skipulagsstofnun að áhrifin geti orðið verulega neikvæð ef framkvæmdir verða að vori til. Þá mun valkostur um sjókælingu geta haft í för með sér talsvert neikvæð áhrif á afmarkað haf- og strandsvæði við Bakkakrók.

Ljóst er að starfsemin mun auka nokkuð heildarlosun Íslands af gróðurhúsalofttegundum. Skipulagsstofnun telur því að áhrif af völdum losunar gróðurhúsalofttegunda verði nokkuð neikvæð.

Skipulagsstofnun telur brýnt að áform framkvæmdaraðila um vöktunarrannsóknir um áhrif verksmiðjunnar á nærumhverfi sitt og til að sannreyna útreikninga mats á umhverfisáhrifum gangi eftir og þær verði unnar í góðu samstarfi við nágranna og aðra hagsmunaaðila. Er þetta þeim mun brýnna ef áform ganga eftir um að fleiri sambærilegar verksmiðjur muni starfa á svæðinu.

Skipulagsstofnun telur mjög brýnt að tímanlega sé hugað að hentugu urðunarsvæði sem nýtist starfseminni til framtíðar og þeim ráðstöfunum sem framkvæmdaraðili boðar til að draga úr áhættu vegna starfsemi kísilverksmiðjunnar.

Skipulagsstofnun telur að við leyfisveitingar þurfi að setja eftirfarandi skilyrði:

1.    Áhættumat sem framkvæmdaraðili boðar vegna starfseminnar verði byggt á nýjustu gögnum um jarðskjálftavá á svæðinu.
2.    Niðurstöður úr rannsóknum á lífríki haf- og strandsvæðis við Bakkakrók liggi fyrir áður en ráðist verður í framkvæmdir við sjókælingu, verði hún fyrir valinu.“

Varðandi tengdar framkvæmdir kemur fram í áliti Skipulagsstofnunar að framkvæmdin sé háð öflun raforku og flutningi hennar til verksmiðjunnar. Raforku verði aflað frá jarðvarmavirkjunum á jarðhitasvæðum í Þingeyjarsýslu. Mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram fyrir flutningslínur frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka á Húsavík. Mat á umhverfisáhrifum Þeistareykjavirkjunar og Kröfluvirkjunar II hafi einnig farið fram.

Umsókn um starfsleyfi barst Umhverfisstofnun í september 2014. Auglýsing á starfsleyfistillögu fór fram á tímabilinu 20. júlí til 15. september 2017. Auglýst var í Lögbirtingablaðinu og Skránni á Húsavík auk þess sem tilkynningu var að finna á heimasíðu Umhverfisstofnunar. Haldinn var kynningarfundur um tillöguna á Húsavík 7. september 2017. Ein umsögn barst um tillöguna frá kæranda. Umhverfisstofnun bar einn lið athugasemdarinnar undir Skipulagsstofnun, en athugasemdin laut að því að tilteknum atriðum hefði verið sleppt í mati á umhverfisáhrifum. Þau væru í fyrsta lagi að ekki væri í áliti Skipulagsstofnunar fjallað um tengdar framkvæmdir og verksmiðjunni háðar. Í öðru lagi væri ekki í frummats- eða matsskýrslu gerð grein fyrir áhrifum nýtingar náttúruauðlinda á umhverfið, hvorki orku né land, þrátt fyrir ákvæði d-liðar 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Í þriðja lagi væri gerð athugasemd við að ekki væru metin áhrif af gríðarlegum efnisflutningum á umhverfið og heldur ekki flutning á úrgangi, en fram kæmi að flutningur á kvarsít einu væri áætlaður 13.500 tonn á mánuði. Svar Skipulagsstofnunar var þess efnis að umfjöllun hennar hefði farið rétt fram samkvæmt lögum og teldi stofnunin ekki tilefni til sérstakra viðbragða vegna umsagnar kæranda að öðru leyti en því að athugasemdunum var svarað. Leyfishafi svaraði einnig athugasemdinni og var jafnframt fjallað um hana í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu, sem gefið var út 8. nóvember 2017, eins og áður kom fram.

Starfsleyfið ásamt greinargerð var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar 13. nóvember 2017, sbr. ákvæði 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Einnig birtist auglýsing um starfsleyfið í B-deild Stjórnartíðinda 24. s.m. Í fylgiskjali 4 með starfsleyfinu er að finna greinargerð og afstöðu Umhverfisstofnunar til mats á umhverfisáhrifum. Jafnframt voru birt umhverfisvöktunaráætlun, mæliáætlun, minnisblað um gangsetningarferli, umsögn kæranda um starfsleyfisdrög, svar Skipulagsstofnunar við henni og viðbrögð leyfishafa vegna umsagnarinnar.

Losunarleyfi fyrir framkvæmd leyfishafa var gefið út af Umhverfisstofnun 2. febrúar 2018, en það hefur ekki verið kært til úrskurðarnefndarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður kæruaðild í málinu byggjast á 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Lúti kæran að ákvörðun sem falli undir b-lið ákvæðisins. Landvernd séu umhverfisverndarsamtök á landsvísu sem stofnuð hafi verið 1969. Meginhlutverk samtakanna sé verndun íslenskrar náttúru og umhverfis. Félagsmenn séu um 4.900 talsins. Samtökin séu opin fyrir almennri aðild, gefi út árskýrslur um starfsemi sína og hafi endurskoðað bókhald. Uppfylli samtökin því skilyrði 3. mgr. og 1. málsl. 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Kæruefnið varði veitingu starfsleyfis fyrir stórfelldri kísilframleiðslu í nágrenni byggðar á Húsavík. Umrædd ákvörðun og málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum, sem hafi lokið með hinni kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar, séu andstæðar lögum. Á málsmeðferðinni séu bæði form- og efnisannmarkar sem eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Ekki hafi verið gætt meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar að því er varði umfang starfsemi langt umfram það sem forsendur séu fyrir. Ekki hafi verið með nægilegum hætti tekin afstaða til fjölþættra athugasemda kæranda, m.a. um ósamræmi starfsleyfis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um heildarlosun á gróðurhúsalofttegundum, en heildarlosun Íslands myndi aukast um 2,5-8% við starfsemina. Kærandi hafi jafnframt gert athugasemdir við annmarka á matsskýrslu PCC og á áliti Skipulagsstofnunar, dags. 3. júlí 2013, m.a. er varði tengdar framkvæmdir og umhverfisáhrif efnisflutninga.

Frekari rök vegna kæru komi fram í athugasemd kæranda sem gerð hafi verið við starfsleyfistillögu þá er auglýst hafi verið við málsmeðferð hinnar kærðu leyfisveitingar. Þar segi m.a. að Skipulagsstofnun telji í áliti sínu augljóst að útblástur mengunarefna frá verksmiðjunni muni rýra loftgæði í nágrenni verksmiðjunnar og að áhrif þess verði nokkuð neikvæð. Kærandi minni á gríðarlega erfiðleika við gangsetningu og rekstur annarrar verksmiðju í Helguvík og neikvæð áhrif lyktar- og loftmengunar á heilsu fólks í Reykjanesbæ.

Ekki sé í áliti Skipulagsstofnunar eða í starfsleyfistillögu Umhverfisstofnunar fjallað um tengdar framkvæmdir og verksmiðjunni háðar, þ.e. virkjun á Þeistareykjum eða orkuöflun til uppsetningar 104 MW af afli, 915 GWh árlegrar raforkunotkunar og háspennulínulögn til að flytja alla þá raforku sem um ræði. Ekkert komi fram hvernig orku yrði aflað í svo stóra verksmiðju sem matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar fjalli um, þ.e. alls 104 MW. Hafi ekki verið tekið tillit til nýtingar orkuauðlinda í matsskýrslu, áliti Skipulagsstofnunar eða í starfsleyfistillögu Umhverfisstofnunar. Nánar tiltekið sé hér átt við mat á sameiginlegum áhrifum þessara framkvæmda og sammögnunaráhrif með hinni fyrirhuguðu framkvæmd, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og til hliðsjónar 2. viðauka laganna, lið 1.ii og IV. viðauka tilskipunar 2011/92/ESB, einkanlega lið 4. b) (nýting náttúruauðlinda). Skýra beri lög nr. 106/2000 með hliðsjón af ákvæðum tilskipunarinnar, sbr. einnig d-lið 3. tölul. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, áður d-liður 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005. Ekki hafi þannig verið í frummats- eða matsskýrslu gerð grein fyrir áhrifum nýtingar náttúruauðlinda á umhverfið, hvorki orku né lands. Í því samhengi sé einnig vísað til skyldu til þess að meta áhrifin saman samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, líkt og úrskurður umhverfisráðherra frá 31. ágúst 2008 hafi kveðið á um, en ljóst sé af öllum gögnum máls að framkvæmdirnar séu háðar hverri annarri í skilningi laga.

Loks séu áhrif af gríðarlegum flutningum efnis á umhverfið ekki metin og heldur ekki úrgangi, en fram komi að flutningur á kvarsít einu sé áætlaður 13.500 tonn á mánuði, en í starfsleyfisumsókn segi í 6. kafla að önnur umhverfisáhrif séu umferð flutningabíla og skipa sem ekki tengist rekstri kísilmálmverksmiðjunnar, sem kærandi verði að gera sérstaka athugasemd við að geti alls ekki verið sannleikanum samkvæmt í skilningi laga nr. 106/2000.

Í gr. 1.2 starfsleyfistillögu sé gert ráð fyrir að PCC verði heimilt að framleiða í fjórum ljósbogaofnum allt að 66.000 tonnum á ári af hrákísli og allt að 27.000 tonnum af kísildufti/kísilryki og 6.000 af málmleif og gjalli og 1.500 tonnum af forskiljuryki. Umfang þessarar framleiðslu sé helmingi meira en heimilað hafi verið og raforkumagn sem hvorki sé til né hafi verið samið um kaup á. Starfsleyfistillagan sé því í algeru ósamræmi við önnur leyfi, samninga og forsendur.

Gerð sé athugasemd við gr. 3.15 og 3.16 í starfsleyfistillögu þar sem virðist við fyrstu sýn gert ráð fyrir að spilliefni verði allt að 2.500 tonnum á ári, reiknað sem meðaltal síðustu fjögurra almanaksára, enda sé í síðustu málsgrein gr. 3.15 beinlínis vísað í gr. 3.16, sem fjalli um spilliefni. Spilliefni séu í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs skilgreind sem úrgangur sem innihaldi efni sem haft geti mengandi eða óæskileg áhrif á umhverfið hvort sem þau séu óblönduð eða hluti af öðrum efnum, vörum eða umbúðum sem komist hafi í snertingu við spilliefni og skráð séu á lista í reglugerð um úrgang. Í áliti Skipulagsstofnunar sé sagt að engin spilliefni falli til við framleiðsluna. Í matsskýrslu leyfishafa segi einnig svo í kafla 2.1, þrátt fyrir að í töflu 5 í sömu matsskýrslu sé raunar gert ráð fyrir að allt að 3 tonn af spilliefnum falli til á ári miðað við þá framleiðslu sem starfsleyfistillagan geri ráð fyrir, líkt og endurtekið sé í starfsleyfisumsókn leyfishafa og sé því innbyrðis ósamræmi í gögnum frá leyfishafa, sem álit Skipulagsstofnunar hafi ekki gert grein fyrir. Sé því sá galli á álitinu að það geri ekki ráð fyrir neinum spilliefnum. Gera verði þá lágmarkskröfu fyrir hverja þá starfsemi sem Umhverfisstofnun hyggist leyfa að skýr grein sé gerð fyrir öllu magni hverskyns aukaafurða og úrgangs, hvernig þessu sé fyrirkomið og fargað eftir atvikum og í hve miklu magni, og að spilliefni séu skýrlega aðgreind frá slíkum afurðum og úrgangi.

Í starfsleyfisumsókn sé tafla í kafla 7 yfir úrgangsefni, en textinn sem geri grein fyrir hvernig umrætt efni verði meðhöndlað sé óskýr. Þannig verði m.a. ekki séð hvað gert yrði við 24.000 tonn af kísildíoxíðryki, sem falla muni til á ársgrundvelli, heldur sé einungis vísað til þess í töflunni að það sé aukaafurð og það sé samkvæmt því ekki úrgangsefni samkvæmt skilgreiningu í lögum nr. 55/2003. Í áliti Skipulagsstofnunar sé í kafla 3.5 vísað til þess að förgun efnisins sé háð leyfi Umhverfisstofnunar. Þrátt fyrir það sé í starfsleyfistillögu engin tilraun gerð til þess að útskýra og setja skilyrði varðandi þennan úrgang. Þá sé sagt í umsókn um starfsleyfi að fastur úrgangur verði flokkaður eins og mögulegt sé og ef ekki sé hægt að endurnýta hann innan framleiðslunnar verði hann afhentur viðurkenndum þjónustuaðilum til meðhöndlunar, án þess að tilraun sé gerð til að gera grein fyrir því frekar í starfsleyfistillögu. Það sama eigi við um 680 tonn af svonefndu forskiljuryki og 1.400 tonn af gjalli.

Hráefni til framleiðslunnar og afurðir hennar eigi að fara í gegnum Húsavíkurhöfn samkvæmt umsókn PCC um starfsleyfi. Flutningar á landi eigi að verða eftir iðnaðarvegi sem leggja eigi frá höfn inn á iðnaðarsvæðið, m.a. í jarðgöngum í gegnum Húsavíkurhöfða. Þrátt fyrir þetta sé í starfsleyfistillögu ekkert fjallað um þann þátt hinnar leyfisskyldu starfsemi sem í þessu felist. Það sama eigi við um flutning úrgangs.

Í gr. 3.19 í starfsleyfistillögu segi að rekstraraðili skuli hafa ítarlegar verklagsreglur um bökun á fóðringum í ofnum og skuli kynna þær fyrir Umhverfisstofnun áður en verk hefjist. Einnig að nota skuli gott hráefni sem sé laust við rokgjörn efni og raka og aðferðir við verkið skuli vera þannig að það valdi hverfandi reykjarlykt utan iðnaðarsvæðis. Að mati kæranda vanti í fyrsta lagi skilgreiningu á því hvað sé átt við með bökun á fóðringum, þannig að almenningur skilji hvað átt sé við. Þá þurfi að koma fram hversu oft slík bökun fari fram og megi fara fram og hve lengi hún standi í hvert sinn og megi standa, svo almenningur geti áttað sig á eðli og umfangi þessa.

Þá skorti allar viðmiðanir um hvað sé „ítarlegt“ og hvernig það sé staðreynt og hvenær, hvað sé „gott hráefni“ og hvaða aðferðir séu nánar tiltekið þannig, að mati stofnunarinnar, að hverfandi reykjarlykt verði utan iðnaðarsvæðisins. Eigi þetta ekki síst við þar sem íbúðarbyggð sé í einungis 1.600 metra fjarlægð frá iðnaðarsvæðinu og umfangsmikil ferðaþjónusta sé rekin á hafnarbakkanum.

Í greinargerð vegna vinnslu starfsleyfistillögu segi að Umhverfisstofnun hyggist setja í starfsleyfi bein ákvæði um losun þungmálma, um bökun fóðringa og lyktarmengun. Þrátt fyrir það vanti öll viðmið í starfsleyfistillögu, svo unnt sé að gera sér grein fyrir því hvernig Umhverfisstofnun ætli sér að hafa raunverulegt eftirlit með áhrifum starfseminnar á umhverfið og beita lögmæltum úrræðum.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun fer fram á að ákvörðun stofnunarinnar frá 8. nóvember 2017 um veitingu starfsleyfis standi og kæru verði vísað frá. Kærandi hafi boðað framlagningu fylgiskjals með kærunni þar sem rök yrðu nánar rakin fyrir henni og fullyrðingum um að ákvörðun stofnunarinnar væri andstæð lögum og á henni væru bæði form- og efnisannmarkar. Það fylgiskjal hafi hvorki borist stofnuninni né úrskurðarnefndinni. Því verði að fjalla almennt um rök kæranda í samræmi við þá stuttu lýsingu sem fram komi í kærunni. Ein umsögn hafi borist um tillögu að starfsleyfi á auglýsingatíma hennar og hafi hún verið frá kæranda. Sé þeim athugasemdum svarað í greinargerð sem fylgt hafi starfsleyfinu.

Ekki sé í kæru gerð grein fyrir því hverjir séu meintir form- og efnisannmarkar á ákvörðun stofnunarinnar. Framkvæmdin hafi farið í mat á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Útgefið starfsleyfi sé í samræmi við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og hafi Umhverfisstonfun tekið rökstudda afstöðu til niðurstöðu álitsins í greinargerð sinni. Með almennum hætti í kafla 2 í greinargerðinni en einnig í kafla 3 þar sem farið sé nánar í einstök atriði í starfsleyfinu. Loks sé í kafla 4 farið í athugasemdir sem hafi borist á auglýsingartíma, þar sem fram komi atriði sem liggi einnig til grundvallar ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins.

Ekki sé ljóst við hvað sé átt með því að ekki hafi verið gætt meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar við töku ákvörðunarinnar og hvernig það tengist umfangi umfram það sem forsendur hafi verið fyrir. Ekki sé heldur tilgreint hvaða forsendur vísað sé í. Í athugasemdum sem kærandi hafi skilað inn við auglýsingu starfsleyfistillögunnar hafi hann gert athugasemd um umfang starfsemi og sé þeim athugasemdum svarað í greinargerð þeirri sem áður hafi verið vísað til.

Í athugasemdum kæranda á auglýsingartíma hafi komið fram að kærandi sé mótfallinn starfsemi leyfishafa. Þar sé m.a. fjallað um heildarlosun gróðurhúsalofttegunda, um meinta annmarka á matsskýrslu leyfishafa og á áliti Skipulagsstofnunar er varði tengdar framkvæmdir og umhverfisáhrif efnisflutninga. Séu þessi atriði nú sett fram sem rök í kæru, þótt með knöppum hætti sé.

Losun gróðurhúsalofttegunda leyfishafa falli undir viðskiptakerfi Evrópusambandsins með losunarheimildir (ETS), sem sé samevrópskt kvótakerfi með heimildir til losunar á gróðurhúsalofttegundum fyrir ákveðna iðnaðarstarfsemi og flugstarfsemi. Ísland taki þátt í viðskiptakerfinu til að uppfylla skuldbindingar sínar gagnvart loftslagssamningi Sameinuðu þjóðanna. Innan viðskiptakerfisins sé settur kvóti og unnið að minnkun losunar frá iðnaðarferlum, þ.m.t. frá leyfishafa. Markmið Evrópusambandsins ásamt Noregi og Íslandi sé að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda um 43% árið 2030 miðað við losun árið 2005 hvað varði losun frá iðnaðarferlum. Öll losun gróðurhúsalofttegunda sem falli undir viðskiptakerfið falli undir markmið þess, sem sé sameiginlegt markmið. Alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda fari því, hvað varði losun frá þessum iðnaðarferlum, í gegnum evrópska ETS kerfið. Umhverfisstofnun beri að tryggja rétta framkvæmd viðskiptakerfisins á Íslandi.

Þótt einstaka rekstraraðili sem falli undir viðskiptakerfið fái heimild til að losa gróðurhúsalofttegundir þá gangi það ekki gegn skuldbindingum Íslands í loftslagsmálum. Rekstraraðili verði að afla sér heimilda innan kerfisins til að losa. Hann þurfi að fá útgefið sérstakt losunarleyfi vegna losunar gróðurhúsalofttegunda í samræmi við ákvæði laga nr. 70/2012 um loftslagsmál og reglugerð nr. 70/2013 um losunarleyfi rekstraraðila í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Það losunarleyfi sé sérstök leyfisveiting og kæranleg ákvörðun út af fyrir sig.

Eftir athugasemd kæranda á auglýsingartíma starfsleyfistillögu, m.a. um tengdar framkvæmdir og umhverfisáhrif efnisflutninga, hafi Umhverfisstofnun ákveðið að senda Skipulagsstofnun beiðni um álit á athugasemdunum. Skipulagstofnun hafi talið að ekki væri tilefni til sérstakra viðbragða vegna þeirra. Stofnunin hafi bent á að fjallað væri um flutninga í matsskýrslu fyrir kísilverksmiðjuna. Í svari stofnunarinnar komi einnig fram að umfjöllun sé um tengdar framkvæmdir í áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum verksmiðjunnar. Þar komi fram að verksmiðjan muni afla raforku frá jarðvarmavirkjunum á jarðhitasvæðum í Þingeyjarsýslu. Mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram fyrir flutningslínur (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka á Húsavík. Mat á umhverfisáhrifum Þeistareykjavirkjunar (allt að 200 MW) hafi einnig farið fram. Ekki þurfi að fara fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum þótt framkvæmdir séu háðar hver annarri.

Samkvæmt framangreindu hafi Umhverfisstofnun tekið mið af athugasemd kæranda á auglýsingartíma, kannað forsendur hennar ítarlega og unnið að niðurstöðu með sanngjörnum hætti við vinnslu starfsleyfisins.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Þá kröfu byggir hann á því að kæran sé svo óljós og vanreifuð að ekki sé unnt að taka hana til efnislegrar meðferðar. Ekkert komi fram um það í kæru að hvaða leyti kærandi telji umfang starfseminnar hafa farið umfram forsendur, né hvaða forsendur sé um að ræða. Þá sé ekki fjallað um það hvaða alþjóðlegu skuldbindingar um losun gróðurhúsalofttegunda kærandi telji leyfisveitinguna brjóta gegn og ekki sé rökstutt eða lýst hvaða athugasemdir kæranda um tengdar framkvæmdir og umhverfisáhrif efnisflutninga skorti afstöðu til. Í kæru sé boðað að lagt verði fram fylgiskjal með nánari rökstuðningi fyrir kæru en það hafi ekki komið fram.

Málatilbúnaður og rökstuðningur kæranda sé samkvæmt framansögðu svo óljós að ómögulegt sé að átta sig á því á hvaða rökum krafa hans sé reist. Þá sé hvergi að finna tilvísanir til viðeigandi lagaákvæða sem kærandi byggi málatilbúnað sinn á. Gera verði þá lágmarkskröfu til kæranda að hann færi fram rök fyrir kröfu um ógildingu ívilnandi leyfisveitingar, sbr. lágmarks formkröfur 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Að þessu hafi kærandi ekki gætt og sé málið því vanreifað af hans hálfu og ekki úrskurðarhæft.

Verði kærunni ekki vísað frá sé þess krafist að kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Málatilbúnaður kæranda virðist vera af sama meiði og umsögn kæranda á auglýsingartíma leyfisins. Verði þeim athugasemdum því svarað.

Vísað sé til þess í umsögn kæranda að samkvæmt gr. 1.2 í starfsleyfistillögu sé umfang framleiðslu leyfishafa helmingi meira en nánar tilgreindir aðilar, sbr. upptalningu í sjö liðum, hafi heimilað og muni nota fjóra ljósbogaofna í stað tveggja. Því sé haldið fram að starfsleyfistillagan sé að þessu leyti í ósamræmi við önnur leyfi, samninga og forsendur. Þessu sé hafnað. Beinlínis sé gert ráð fyrir allt að 66 þúsund tonna framleiðslu í lögum nr. 52/2013 um heimild til samninga um kísilver í landi Bakka í Norðurþingi. Þannig segi í 2. gr. laganna að kísilverið sé hannað til framleiðslu á allt að 33 þúsund tonnum af kísilmálmi á ári og með það fyrir augum að framleiðslugetan verði aukin upp í 66 þúsund tonn á ári þegar aðstæður leyfi. Jafnframt hafi verið gengið út frá þessu við mat á umhverfisáhrifum, en í áliti Skipulagsstofnunar, dags. 3. júlí 2013, komi fram að verksmiðjan muni framleiða um 33 þúsund tonn af kísilmálmi á ári samkvæmt 1. áfanga og verði aflnotkun um 52 MW vegna tveggja ljósbogaofna og annars framleiðslu- og stjórnbúnaðar. Verksmiðjan sé hönnuð með framtíðarstækkun í huga og feli 2. áfangi í sér tvo ofna af sömu stærð til viðbótar, sem auki framleiðslugetu í 66 þúsund tonn á ári. Starfsleyfið sé því að öllu leyti í samræmi við lög og rangt að einhvers konar ósamræmi sé til staðar.

Því sé mótmælt að hið kærða starfsleyfi brjóti í bága við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um heildarlosun á gróðurhúsalofttegundum. Um losunarheimildir og evrópska viðskiptakerfið gildi lög nr. 70/2012 um loftslagsmál, sem hafi m.a. verið sett til innleiðingar á skuldbindingum samkvæmt tilskipun 2003/87/EB. Losunarheimildum vegna starfsemi leyfishafa verði því úthlutað af samevrópskum heimildum og muni fyrirtækið sækja um slíkar heimildir til Umhverfisstofnunar í samræmi við gildandi reglur. Íslenskum lögum og reglum verði því fylgt og alls óljóst hvernig unnt sé að staðhæfa að starfsemi leyfishafa samræmist ekki alþjóðlegum skuldbindingum.

Varðandi loftgæði þá sé í athugasemdum kæranda vísað til þess að fram komi í áliti Skipulagsstofnunar að augljóst sé að útblástur mengunarefna frá verksmiðju leyfishafa muni rýra loftgæði í nágrenni verksmiðjunnar og að áhrif þess verði nokkuð neikvæð. Þess sé hins vegar ekki getið að síðan segi í álitinu: „Niðurstöður útreikninga á styrk helstu efna sem losna út í andrúmsloft frá verksmiðjunni sýna að losunin verði hins vegar undir viðmiðum sem tilgreind eru í viðkomandi reglugerðum t.d. er varða losun á brennisteinsdíoxíði, köfnunarefnisdíoxíði, vetniskolefnum og þrávirkum lífrænum efnum.“ Það sé því álit Skipulagsstofnunar að losun efna út í andrúmsloftið vegna starfsemi leyfishafa muni samræmast þeim reglum sem við eigi, þ.e. að losunin sé undir þeim viðmiðum sem gerð sé grein fyrir í viðeigandi reglugerðum. Þá skuli áréttað að í matsskýrslu, sem og gögnum sem lögð hafi verið fram af hálfu leyfishafa á meðan á mati á umhverfisáhrifum hafi staðið, sé að finna upplýsingar og gögn sem sýni að losun verði undir viðmiðunarmörkum reglugerða.

Því sé hafnað að sá ágalli sé á áliti Skipulagsstofnunar að ekki sé fjallað um tengdar framkvæmdir sem séu verksmiðjunni háðar, þ.e. virkjun á Þeistareykjum eða orkuöflun til uppsetningar 104 MW af afli, 915 GWh árlegrar raforkunotkunar og háspennulínulögn til að flytja alla þá raforku sem um ræði í starfsleyfistillögu Umhverfisstofnunar. Leyfishafi telji að við meðferð málsins hafi verið tekið fullt tillit til tengdra framkvæmda. Umhverfisstofnun hafi ákveðið að bera nefndan lið umsagnar kæranda undir Skipulagsstofnun og í svari stofnunarinnar sé vísað til þess að fjallað hafi verið um tengdar framkvæmdir í áliti Skipulagsstofnunar. Segi stofnunin að svo virðist sem kæranda hafi yfirsést sá hluti álits hennar.

Í umsögn kæranda hafi verið vísað til þess að ekki hefðu verið metin áhrif af efnisflutningum á umhverfið, en fram komi að flutningur á kvarsít einu sé áætlaður um 13.500 tonn. Þessu sé mótmælt en fjallað hafi verið ítarlega um flutninga og áhrif þeirra á umhverfið í matsskýrslu, sbr. m.a. kafla 2.10 sem beri heitið „Flutningur og geymsla á efnum“. Fjallað hafi verið sérstaklega um flutning og geymslu á efnum miðað við 33.000 og 66.000 tonna ársframleiðslu. Þá hafi jafnframt verið lögð áhersla á að meta þau tímabundnu áhrif sem íbúar Húsavíkur og nærliggjandi svæða verði fyrir, m.a. vegna flutninga á byggingarefnum, þungra vinnuvéla og grundunarvinnu á iðnaðarsvæðinu. Lagðar hafi verið til ýmsar mótvægisaðgerðir.

Ekki verði séð að fordæmi sé fyrir því að fjallað sé sérstaklega um flutninga í starfsleyfi. Starfsemi leyfishafa hafi verið skilgreind sem innan viðkomandi lóðar. Hann hafi ekki með höndum rekstur utan lóðar eða þá uppbyggingu sem þar fari fram. Leyfishafi kaupi þjónustu af höfn og flutningsaðilum eins og hvert annað iðnfyrirtæki hér á landi, en þeir aðilar þurfi að sjálfsögðu að uppfylla kröfur laga og reglugerða sem varði efnaflutning.

Umsókn leyfishafa um starfsleyfi hafi hlotið ítarlega og vandaða málsmeðferð í samræmi við gildandi lög og engir efnis- eða formannmarkar séu á afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar sem leitt geti til ógildingar hennar. Umhverfisstofnun hafi því borið að veita leyfið og hefði hvorki verið lögmætt né málefnalegt að synja um það. Ekkert sem fram komi í kæru sé til þess fallið að breyta þeirri niðurstöðu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi kveður engu breyta þótt kísilmálmverksmiðjan heyri undir viðskiptakerfi ESB um útlosun frá ákveðinni mengandi starfsemi. Með starfseminni muni heildarlosun Íslands á gróðurhúsalofttegundum aukast sem um muni, sem brjóti í bága við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, m.a. samkvæmt Parísarsamkomulaginu svo og stefnumörkun ríkisins í loftlagsmálum frá árinu 2007.

Þá sé umfjöllun um tengdar framkvæmdir með öllu ófullnægjandi til að uppfylla þau laga- og reglugerðarákvæði sem greini í athugasemdum kæranda, sbr. einkum 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Varðandi umfang framleiðslu þá sé tilvísun leyfishafa til 2. gr. laga nr. 52/2013 um heimild til samninga um kísilver í landi Bakka í Norðurþingi haldlaus en ákvæðið feli í sér heimild til fjárfestingasamnings fyrir hönd ríkisstjórnarinnar vegna framleiðslu á „allt að 33 þúsund tonnum af kísilmálmi á ári“. Þótt tekið sé fram að hugsanlega verði sú framleiðslugeta aukin í 66 þúsund tonn þegar aðstæður leyfi þá séu slíkar aðstæður ekki fyrir hendi, enda sé engin reynsla komin á verkefnið. Hið umdeilda starfsleyfi sé fyrir 66 þúsund tonna framleiðslu, sem sé tvöfalt meira en heimilað hafi verið af hálfu Alþingis, ríkisstjórnar Íslands, Norðurþings og fleiri aðila.

Umhverfisstofnun hafi fallist á með kæranda að ákvæði í starfsleyfisdrögum varðandi úrgang væri of rúmt, þar sem það hefði gefið til kynna að afar mikið magn, eða 2.500 tonn á ári, myndi geta skapast af spilliefnum og hafi ákvæðinu verið breytt í kjölfarið. Sú breyting sem gerð hafi verið hafi falist í því að heimild til förgunar spilliefna sé lækkuð úr 2.500 tonnum í 900 tonn með heimild til hækkunar Umhverfisstofnunar í 2.500 tonn. Þá hafi tilvísun ákvæðisins til gr. 3.16, sem varði spilliefni, verið felld brott en efnislega sé ákvæðið enn hið sama, enda sé spilliefni samkvæmt gr. 3.16 eina tegundin af úrgangi sem skila þurfi á viðurkennda móttökustöð.

Í greinargerð leyfishafa sé því haldið fram að ekki sé um spilliefni að ræða þar sem mögulegt sé að selja efnin og nota sem aukaafurð. Sé þeim skilningi mótmælt enda breytist eðli viðkomandi spilliefna ekkert við það, auk þess sem ekkert liggi fyrir um hvort, og þá að hvaða marki, leyfishafa verði unnt að selja slík efni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um starfsleyfi sem gefið hefur verið út af Umhverfisstofnun vegna reksturs kísilmálmverksmiðju á Bakka við Húsavík. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 3. júlí 2013. Einnig hefur farið fram mat á umhverfisáhrifum vegna flutningslína raforku frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka á Húsavík og fyrir Þeistareykjavirkjun og Kröfluvirkjun II, en raforka frá nefndum framkvæmdum verður nýtt við rekstur fyrirhugaðrar verksmiðju. Álit Skipulagsstofnunar vegna nefndra framkvæmda lágu öll fyrir 24. nóvember 2010 og sama dag lá fyrir álit stofnunarinnar á mati á umhverfisáhrifum álvers á Bakka, sem og á sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum álversins, háspennulínum og virkjunum í Kröflu og á Þeistareykjum. Fór það sameiginlega mat fram í kjölfar úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá árinu 2008 sem kvað á um að það skyldi fram fara. Eftir að álit Skipulagsstofnunar lágu fyrir var horfið frá þeirri fyrirætlan að reisa álver á Bakka, en í stað þess var fyrirhuguð verksmiðja sú sem hér um ræðir.

Kærandi hefur m.a. bent á að í mati á umhverfisáhrifum hafi átt að fara fram sameiginlegt mat með öðrum framkvæmdum sem tengdar séu framkvæmd leyfishafa. Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 segir að í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd séu fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar séu háðar hver annarri geti Skipulagsstofnun, að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur, ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega. Samkvæmt orðanna hljóðan er ekki um skyldu að ræða heldur heimild sem háð er mati Skipulagsstofnunar hverju sinni, en hagsmunaaðilum er ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja stofnunina til beitingar heimildarinnar. Verður og ekki séð af gögnum málsins að farið hafi verið fram á að nefndri heimild yrði beitt eða að það hafi komið til álita, enda er ljóst af því sem áður er rakið að það hefði vart komið til greina þar sem álit á tengdum framkvæmdum lágu fyrir á árinu 2010 en Skipulagsstofnun barst ekki tillaga að matsáætlun vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar fyrr en í lok desember 2011.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Samkvæmt 7. gr. laganna gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur samkvæmt viðauka I-III við lögin, en svo er í þessu tilviki, sbr. e-lið 4.2, viðauka I. Starfsemi A. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögur útgefanda starfsleyfis innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Í 4. mgr. segir að útgefandi skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi rann út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem hafa gert athugasemdir tilkynnt um afgreiðsluna. Samkvæmt 5. mgr. skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa. Birting á vefsíðu útgefanda starfsleyfis telst vera opinber birting.

Samkvæmt gögnum málsins var starfsleyfistillagan auglýst á tímabilinu 20. júlí til 15. september 2017. Auglýst var í Lögbirtingablaðinu og staðarblaðinu Skránni á Húsavík, auk tilkynningar á heimasíðu Umhverfisstofnunar. Haldinn var kynningarfundur um tillöguna á Húsavík 7. september 2017. Ein umsögn barst um tillöguna frá kæranda. Starfsleyfið var gefið út 8. nóvember s.á. og auglýst á heimasíðu Umhverfisstofnunar 13. s.m., sem og í B-deild Stjórnartíðinda 24. s.m. Tilkynningar, dags. 14. nóvember 2017, voru sendar leyfishafa og kæranda. Samkvæmt framangreindu var staðið að undirbúningi og útgáfu starfsleyfisins í samræmi við tilvitnuð ákvæði laga nr. 7/1998.

Starfsleyfið, sem gildir til 8. nóvember 2033, heimilar leyfishafa í gr. 1.2 að framleiða í fjórum ljósbogaofnum allt að 66 þúsund tonnum á ári af hrákísli og allt að 27 þúsund tonnum af kísildufti/kísilryki og 6 þúsund tonnum af málmleif og gjalli og 1.500 tonnum af forskiljuryki. Kærandi kveður ekki vera forsendur fyrir heimild til svo mikillar framleiðslu, enda standi samningar ekki til þess. Hvorki lög nr. 7/1998 eða lög nr. 106/2000 mæla fyrir um hámarksframleiðslu en starfsleyfi er veitt samkvæmt fyrrnefndu lögunum og fer mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fram samkvæmt þeim síðari. Veitt var sérstök heimild til að gera fjárfestingarsamning fyrir hönd ríkisstjórnarinnar við leyfishafa, sbr. lög nr. 52/2013 um heimild til samninga um kísilver í landi Bakka í Norðurþingi. Í 2. gr. laganna er fjallað um verkefni það sem lögin taka til og fela í sér byggingu og starfsemi kísilvers sem samkvæmt niðurlagi 2. gr. er hannað til framleiðslu á allt að 33 þúsund tonnum af kísilmálmi á ári og með það fyrir augum að framleiðslugetan verði aukin í 66 þúsund tonn þegar aðstæður leyfi. Er tilvitnað ákvæði í hinu kærða starfsleyfi í samræmi við nefnda framleiðslugetu. Þá verður ekki séð að aðrir þeir samningar sem kærandi hefur vísað til, s.s. um orkuöflun til starfseminnar, hafi neina þýðingu við starfsleyfisveitingu.

Þágildandi reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, var sett á grundvelli 5. gr. laga nr. 7/1998. Markmið reglugerðarinnar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Umhverfisstofnun er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og viðeigandi ákvæðum laga nr. 7/1998, sbr. það sem áður var rakið, og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá telst hið kærða starfsleyfi leyfi til framkvæmda, sbr. f-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Við leyfisveitinguna bar Umhverfisstofnun því m.a. að gæta að skilyrðum 2. mgr. 13. gr. þeirra laga, þess efnis að leyfisveitandi skuli kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.

Álit Skipulagsstofnunar er lögbundið en ekki bindandi fyrir leyfisveitanda. Það þarf skv. lögum nr. 106/2000 að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfi að álitið fullnægi þeim lagaskilyrðum. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar tekur því bæði til þess hvort að Umhverfisstofnun hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar og þess hvort álitið sé fullnægjandi að þessu leyti, enda er það liður í lögmætisathugun hinnar kærðu leyfisveitingar.

Kærandi heldur því m.a. fram að í mati á umhverfisáhrifum hafi ekki verið fjallað um nýtingu náttúruauðlinda vegna framkvæmdarinnar. Varðandi slíka nýtingu gilti reglugerð nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum þegar slíkt mat fór fram og álit Skipulagsstofnunar var gefið í máli þessu. Sagði í d-lið 1. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar að eftir því sem við ætti skyldi í frummatsskýrslu koma fram lýsing á helstu framleiðsluferlum og upplýsingar um nýtingu náttúruauðlinda, svo sem jarðefna, vatns, orku, annarra hráefna og mannaflaþörf á framkvæmda- og rekstrartíma. Í matsskýrslu, sem skal unnin á grundvelli frummatsskýrslu skv. 6. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000, er framleiðsluferli kísilmálms lýst í kafla 2.3. Í kafla 2.4 er fjallað um notkun hráefna, orku og kælivatns fyrir framleiðslu 33.000 til 66.000 tonna á ári. Þar eru tilgreindar magntölur fyrir kvarsít, kol, viðarkurl, koks, viðarkol og rafskaut, auk jarðgass og súrefnis. Í kafla 6.7.4 er fjallað um mannaflaþörf á byggingartíma og á rekstrartíma. Í kafla 2.9 kemur fram að heildarorkuþörf 1. áfanga sé metin 52 MW, eða 455 GWh á ári, fyrir 33.000 tonna ársframleiðslu. Verksmiðjan verði hönnuð með framtíðarstækkun í huga eða heildaraflþörf 104 MW eða 915 GWh á ári miðað við 66.000 tonna ársframleiðslu. Kemur jafnframt fram að viðræður séu í gangi við Landsvirkjun um öflun raforku til verksmiðjunnar en áður hafi verið fjallað um tengdar framkvæmdir sem mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram fyrir. Ein þeirra framkvæmda er Þeistareykjavirkjun og var í mati á umhverfisáhrifum gert ráð fyrir að hún yrði allt að 200 MWₑ sem reist yrði í 50 MWₑ einingum. Er samkvæmt framangreindu gerð fullnægjandi grein í áliti Skipulagsstofnunar fyrir þeim atriðum sem ráð er fyrir gert samkvæmt nefndu reglugerðarákvæði.

Því neikvæðari umhverfisáhrif sem verða af mengandi starfsemi, svo sem þeirri sem hér um ræðir, þeim mun ríkari ástæða er fyrir leyfisveitenda að færa bæði fullnægjandi rök fyrir leyfisveitingunni sem slíkri og eftir atvikum setja henni skilyrði sem dregið geta úr áhrifunum. Raktar eru í málavaxtalýsingu helstu niðurstöður álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Kemur þar fram að styrkur helstu losunarefna frá verksmiðjunni út í andrúmsloftið verði undir viðmiðum viðeigandi reglugerða. Engu að síður telji stofnunin að verksmiðjan muni rýra loftgæði í nágrenni hennar og að áhrifin verði nokkuð neikvæð. Jafnframt segir að ljóst sé að starfsemin muni auka nokkuð heildarlosun Íslands af gróðurhúsalofttegundum. Skipulagsstofnun telji því að áhrif af völdum þess verði nokkuð neikvæð. Lá fyrir Umhverfisstofnun að fjalla um og bregðast við þessu áliti Skipulagsstofnunar.

Afstaða Umhverfisstofnunar til mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa og rökstutt mat stofnunarinnar á áhrifum hugsanlegar mengunar á umhverfið var birt sem hluti af fylgiskjali 4 með starfsleyfinu. Þar segir m.a. að í umsögn stofnunarinnar á meðan á matsferli stóð hafi komið fram að vegna umfangs og eðlis þeirrar starfsemi sem hér um ræddi teldi stofnunin að fyrirhuguð framkvæmd hefði talsvert neikvæð umhverfisáhrif í för með sér. Í umsögninni hafi verið fjallað um loftgæði, hljóðvist, gróður, fuglalíf, landslag og ásýnd. Niðurstaða stofnunarinnar hefði verið að með tilliti til þessara þátta yrðu áhrif framkvæmdarinnar talsvert neikvæð á loftgæði, landslag og ásýnd svæðisins. Bent hafi verið á að unnt væri að draga nokkuð úr áhrifum framkvæmdarinnar með mótvægisaðgerðum, sérstaklega á gróðurfar og loftgæði. Umhverfisstofnun hafi talið að loftgæði myndu versna umtalsvert en yrðu þó innan þeirra marka sem íslenskar reglugerðir settu. Þessu næst er vitnað til álits Skipulagsstofnunar, en helstu niðurstöður þess voru raktar í málavaxtalýsingu og eru nefndar í greinargerðinni. Varðandi valkosti segir að þeim hafi verið lýst í matsskýrslu í sambandi við kælingu á ofnum, reykhettum og steypuvélum. Borin hafi verið saman loftkæling með kæliturnum og sjókæling. Álit Skipulagsstofnunar hefði verið að sjókæling hefði neikvæð áhrif á Bakkakrók. Rekstraraðili hafi hætt við sjókælingu og því sé ekki hætta á þeim neikvæðu áhrifum sem lýst sé í álitinu. Þá hafi í matsskýrslunni verið fjallað um núllkost sem sé að byggja enga verksmiðju.

Í niðurlagi greinargerðarinnar segir að afstaða Umhverfisstofnunar, sem fram hafi komið í framangreindri umsögn hennar, sé óbreytt hvað varði mótvægisaðgerðir og að stofnunin hafi við gerð starfsleyfis lagt áherslu á markviss ákvæði í því sem dregið gætu úr umræddum neikvæðum áhrifum. Einnig hafi rekstraraðili, að beiðni stofnunarinnar, lagt fram áætlanir um gangsetningarferli og dreifingu þungmálmamengunar. Ákvörðun Umhverfisstofnunar sé byggð á afstöðu stofnunarinnar til málsins, reynslu af eftirliti með stærri iðjuverum auk álits Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum starfseminnar. Auk þessa komi afstaða Umhverfisstofnunar vel fram í þeim ákvæðum sem sett hafi verið í starfsleyfið.

Í gr. 2.1 í starfsleyfinu segir almennt um starfshætti og umhverfismarkmið að rekstraraðili skuli beita góðum starfsreglum við reksturinn. Í því felist aðgerðir til að draga úr hugsanlegum umhverfisáhrifum og að draga sem mest út því álagi á umhverfið sem starfsemi verksmiðjunnar valdi, þ.m.t. varðandi starfshætti, hávaða, alla meðferð úrgangs og förgun.

Í hinu kærða starfsleyfi er fjallað um vöktunarmælingar í gr. 4.2. Þar segir að rekstraraðili skuli standa fyrir eða taka þátt í vöktun á helstu umhverfisþáttum í nágrenni verksmiðjunnar í samræmi við umfang losunar fyrirtækisins í þeim tilgangi að meta það álag á umhverfið sem starfsemin valdi. Rekstraraðili skuli hafa vöktunaráætlun sem samþykkt sé af Umhverfisstofnun við útgáfu starfsleyfis, en sú áætlun var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar um leið og starfsleyfið. Segir varðandi umhverfisvöktun í gr. 4.2 að fylgjast skuli með loftgæðum, úrkomu, veðurfari, mengun í vatni, gróðri, jarðvegi og jarðvatni. Umhverfismörk loftgæða séu nánar tilgreind í reglugerðum um loftgæði. Skuli vöktunin taka mið af ákvæðum reglugerða þar sem finna megi ákvæði sem lúti almennt að umhverfisgæðum en takmarkist ekki við það. Um sé að ræða t.d. eftirfarandi reglugerðir: „Nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósóns við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Nr. 410/2008 um arsen, kadmíum, kvikasilfur, nikkel og fjölhringa arómatísk vetniskolefni í andrúmslofti.“ Í vöktunaráætlun skuli einnig leggja áherslu á vöktun þungmálma. Umhverfisstofnun geti tekið ákvörðun um að gera breytingar á fyrirkomulagi umhverfisvöktunar telji stofnunin að ástæða sé til. Birta skuli niðurstöður sjálfvirkra mælinga í rauntíma þannig að almenningur hafi að þeim aðgang.

Eins og áður kom fram var losunarleyfi vegna losunar gróðurhúsalofttegundarinnar koldíoxíðs (CO2) gefið út til leyfishafa af Umhverfisstofnun í febrúar 2018, sbr. ákvæði IV. kafla laga nr. 70/2012 um loftslagsmál og reglugerðar nr. 70/2013 um losunarleyfi rekstaraðila í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Hefur sú leyfisveiting ekki verið kærð og sætir því ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Það skal þó tekið fram að helstu uppsprettur koldíoxíðs í framleiðslunni eru sagðar vera kol, viðarkurl, rafskaut, kalksteinn og fljótandi jarðolíugas en hugsanleg samlegðaráhrif með fleiri verksmiðjum komu ekki til nánari skoðunar þar sem hætt var við þær framkvæmdir.

Tók Umhverfisstofnun með framangreindum hætti rökstudda afstöðu í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 auk þess að bregðast við áliti Skipulagsstofnunar varðandi helstu neikvæðu umhverfisáhrif framkvæmdarinnar með því að setja framkvæmdinni viðeigandi starfsleyfisskilyrði, t.a.m. hvað varðar loftgæði.

Svo sem áður hefur verið rakið taldi Skipulagsstofnun í áliti sínu að setja ætti við leyfisveitingar nánar tiltekin skilyrði vegna umræddrar framkvæmdar, en skv. 2. mgr. 11. gr. getur stofnunin tilgreint slík skilyrði í áliti sínu og fært rök fyrir þeim. Var í fyrsta lagi um að ræða að áhættumat sem framkvæmdaraðili boðaði vegna starfseminnar yrði byggt á nýjustu gögnum um jarðskjálftavá á svæðinu en í öðru lagi að niðurstöður úr rannsóknum á lífríki haf- og strandsvæðis við Bakkakrók lægju fyrir áður en ráðist yrði í framkvæmdir við sjókælingu, yrði hún fyrir valinu. Eins og áður kom fram var sá valkostur sem valinn var við framkvæmdina sá sem felur í sér loftkælingu og á seinna skilyrðið því ekki lengur við.

Hvað fyrra skilyrðið í áliti Skipulagsstofnunar varðar kemur fram í kafla 3.2.4 um áhættu og öryggi að skilyrðið þurfi að setja fyrir veitingu framkvæmda- og byggingarleyfa. Kemur fram í greinargerð Umhverfisstofnunar með hinu kærða starfsleyfi að í athugasemd kæranda sé m.a. gert að umræðuefni að ekki hafi verið gert mat á jarðskjálftavá, eins og fjallað sé um í áliti Skipulagsstofnunar. Segir nánar í greinargerðinni að jarðskjálftavá hafi verið skoðuð hjá skipulags- og byggingarfulltrúa Norðurþings. Hjá því embætti hafi fengist þær upplýsingar að við veitingu framkvæmdaleyfis til jarðvinnu, dags. 29. október 2014, hafi verið ítrekað af hálfu Norðurþings að mannvirki lóðarinnar skyldu hönnuð miðað við nýjustu gögn um jarðskjálftavá á svæðinu. Þá hafi verið farið yfir burðarvirkishönnun með tilliti til jarðskjálftaáhrifa þegar komið hefði að byggingarleyfum einstakra húsa og loks hafi verið haft eftirlit með að burðarvirki væru byggð upp í samræmi við hönnun. Verður að telja að Umhverfisstofnun hafi með þessum hætti sinnt rannsóknarskyldu sinni og leitað viðeigandi upplýsinga hjá þeim leyfisveitanda sem skilyrðið laut fyrst og fremst að.

Kærandi vísar einnig til þess að ekki hafi, eða með ófullnægjandi hætti, verið fjallað um flutninga efnis og úrgangs auk meðhöndlunar þess síðarnefnda, þ. á m. spilliefna, í mati á umhverfisáhrifum og í hinu kærða starfsleyfi.

Í kafla 2.6 í matsskýrslu kemur fram að við framleiðslu kísilmálms myndist ýmis efni sem megi að mestu leyti endurvinna eða endurnýta innan framleiðslunnar eða selja til nokunar í öðrum iðnaði. Úrgangurinn samanstandi mestmegnis af málmgjalli sem myndist í framleiðsluferlinu og ryki sem safnist í hreinsivirki. Um 25-40 kg af gjalli myndist fyrir hvert tonn af kísilmálmi. Kísildíoxíðryk myndist í ofnunum og sé safnað í hreinsivirkjum verksmiðjunnar. Áætlað magn sé 12.000 tonn miðað við 33.000 tonna ársframleiðslu og 24.000 tonn miðað við 66.000 tonna ársframleiðslu. Kísildíoxíðrykið sé mikilvæg aukaafurð. Það megi nota sem uppistöðuefni í sérstökum steypublöndum, sem íblöndunarefni í eldföst efni og í einangrunarefni. Úrgangur sem til falli vegna tækjaviðhalds verði að stærstum hluta endurunninn. Sá úrgangur sem ekki sé hægt að endurnýta innan framleiðslunnar verði afhentur viðurkenndum þjónustuaðilum til meðhöndlunar. Í kafla 2.6.2 í matsskýrslu kemur fram að spilliefni sem til falli við framleiðsluna verði 1,5-3 tonn á ári miðað við 33.000-66.000 tonna ársframleiðslu og verði þau meðhöndluð hjá viðurkenndum þjónustuaðilum.

Í áliti Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin telji það jákvætt að framkvæmdaraðili stefni að hámarksendurvinnslu úrgangs. Mikilvægt sé að á öllum stigum sé litið á endurvinnanlegan úrgang sem verðmæt hráefni sem reynt sé af fremsta megni að finna not fyrir. Skipulagsstofnun bendir á að förgun fasts úrgangs frá kísilmálmverksmiðjunni sé háð leyfi Umhverfisstofnunar og mikilvægi þess að tímanlega verði hugað að hentugu förgunarsvæði sem geti tekið við því magni sem áætlað sé að þurfi að farga frá verksmiðjunni til framtíðar. Um úrgang er fjallað í gr. 3.14-3.17 í starfsleyfinu. Þar segir m.a. að rekstraraðili skuli skrá allan úrgang sem til falli við framleiðsluna, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 1040/2016 um skrá yfir úrgang og mat á hættulegum eiginleikum úrgangs. Úrgangsmeðhöndlun skuli samrýmast lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 737/2003 sama heitis. Í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu segir varðandi urðunarsvæði að starfsleyfi leyfishafa nái ekki til urðunarsvæða en á meðal gagna málsins sé yfirlýsing Gámaþjónustu Norðurlands um móttöku, meðhöndlun og flutning aukaafurða frá PCC og muni Gámaþjónustan hafa umsjón með öflun starfsleyfa fyrir hugsanlega urðunarstaði, móttöku og meðhöndlun spilliefna. Ljóst þykir að framangreind tilhögun á meðhöndlun úrgangs frá verksmiðjunni uppfylli tilvitnuð lög og reglugerðir.

Í áliti Skipulagsstofnunar segir að gert sé ráð fyrir að flutningur efna frá Húsavíkurhöfn verði með dráttarbílum sem flutt geti marga tengivagna í einu um nýjan iðnaðarveg og göng í gegnum Húsavíkurhöfða sem Vegagerðin muni leggja fyrir sveitarfélagið Norðurþing. Vegurinn beini efnisflutningum fram hjá þéttbýlinu á Húsavík. Ekki sé gert ráð fyrir geymslu efna við höfnina, ef frá sé talin tímabundin geymsla lausra efna ef töf verði á flutningi. Flutningalestirnar samanstandi af hæggengum ökutækjum sem séu gerð fyrir samgöngur á iðnaðarvegum. Í gr. 3.2 í starfsleyfi segir um móttöku og flutning hráefna að við uppskipun og flutning á hráefnum skuli rykmengun haldið í lágmarki, t.d. með því að væta efnið og hindra fok með yfirbreiðslum á bílum. Færibönd og flutningskerfi skuli vera yfirbyggð og fallhæð efna takmörkuð eins og kostur sé. Við móttöku hráefna skuli sömuleiðis gæta að því að hráefnið spillist ekki að óþörfu, brotni eða skemmist. Síló og aðrir mögulegir rykmyndunarstaðir skuli útbúin með afsogskerfi og ryksöfnunarbúnaði.

Verður ekki fallist á með kæranda að fjallað hafi verið um framangreind atriði með ónógum hætti við hina kærðu starfsleyfisveitingu eða í áliti Skipulagsstofnunar.

Loks bendir kærandi á að viðmið og skilgreiningar skorti í starfsleyfi hvað varði losun þungmálma, bökun fóðringa og lyktarmengun, en fyrir vikið eigi almenningur erfitt með að átta sig á innihaldi starfsleyfisins svo og eðli og umfangi hinnar umdeildu starfsemi.

Í 3. kafla fylgiskjals 4 með starfsleyfinu er fjallað nánar um ákvæði leyfisins og m.a. brugðist við greindum ábendingum kæranda. Kemur fram að Umhverfisstofnun hafi ákveðið að ákvæði um losunarmörk þungmálma til lofts verði í starfsleyfinu þrátt fyrir að ekki séu fyrir hendi tiltekin losunarmörk í lögum eða reglugerðum. Við ákvörðun sína um losunarmörk taki stofnunin mið af uppsöfnunaráhrifum þungmálma í umhverfinu á löngum tíma og nálægð verksmiðjunnar við byggð og kjósi að fara afar varlega gagnvart þessari mengun. Einnig sé höfð hliðsjón af ákvörðunum um losunarmörk þungmálma í sambærilegum málum. Jafnframt segir að Umhverfisstofnun hafi vegna reynslu af starfsemi í annarri verksmiðju með sambærilega framleiðslu sett inn ákvæði í starfsleyfið um lyktarmengun og bökun fóðringa. Einnig hafi leyfishafa verið gert að skila upplýsingum um gangsetningarferli, en bökun fóðringa sé hluti þess. Jafnframt kemur fram að í leyfinu séu sett losunarmörk fyrir rykútblástur frá ofnum sem séu lægri en í fyrri starfsleyfum Umhverfisstofnunar, eða 5,0 mg/Nm³. Þar sé litið til krafna sem fram komi í BAT-niðurstöðum. Í starfsleyfum hafi hingað til ekki verið farið niður fyrir 20 mg/Nm³ í kröfum til sambærilegs iðnaðar. Ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB um losun í iðnaði, hafi verið leidd í lög hér á landi 1. júlí 2017, með breytingu á lögum nr. 7/1998. Með þeim séu BAT-niðurstöður innleiddar í íslenskan rétt. Tekin hafi verið ákvörðun um að leyfishafi fái frest til 30. júní 2020 til að uppfylla framangreindar kröfur, en aðlögunartími til að standast kröfur tilvitnaðrar tilskipunar sé til sama tíma. Loks segir að ákvæði starfsleyfisins um hávaða og titring feli í sér tilvitnun í viðeigandi reglugerð um hávaða og auk þess séu nefnd dæmi um aðgerðir sem gætu komið til greina sem úrbótaverkefni ef talið sé að draga skuli úr hávaða frá verksmiðjunni.

Verður ekki annað séð en að Umhverfisstofnun hafi með viðeigandi hætti sett þau viðmið sem fyrirfinnast í gildandi lögum og reglugerðum, tekið tillit til aðstæðna og reynt að tryggja gagnsæi líkt og kostur var að teknu tilliti til þess að starfsleyfið tekur til margra mismunandi og sérhæfðra þátta, s.s. áskilið er í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999, sbr. nú reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað, enda hvorki fyrir hendi ágallar á áliti Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum hinnar umdeildu framkvæmdar né varðandi form eða efni hinnar kærðu leyfisveitingar Umhverfisstofnunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 8. nóvember 2017 um að veita starfsleyfi fyrir rekstri kísilmálmverksmiðju, með allt að 66.000 tonna ársframleiðslu af hrákísli, á iðnaðarsvæðinu á Bakka í Norðurþingi.