Árið 2023, fimmtudaginn 13. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 142/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 um að synja umsókn kæranda um gerð deiliskipulags í landi Eimu í Ölfusi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Hellisbraut 42, Reykhólum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 að synja umsókn hans um nýtt deiliskipulag í landi Eimu í Ölfusi. Verður að skilja málsskot kæranda á þann veg að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 18. janúar 2023.
Málavextir: Samkvæmt fasteignaskrá er landið Eima í Ölfusi 66,8 ha að stærð og er skráður eigandi þess Selvogur ehf. sem er í eigu kæranda. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Í lok maí 2021 mun kærandi hafa leitað til skipulagsfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss vegna mögulegrar uppbyggingar á svæðinu. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 23. september s.á. var lagt fram erindi kæranda um að land hans yrði skilgreint sem frístundabyggð í nýju aðalskipulagi sem væri í vinnslu hjá sveitarfélaginu. Var málinu vísað til nefndar um heildarendurskoðun aðalskipulags og tekið fyrir á fundi hennar 19. nóvember s.á. Bókað var í fundargerð að umrætt svæði nyti hverfisverndar og stefna sveitarfélagsins væri sú að unnið yrði deiliskipulag af öllu svæðinu áður en frekari uppbygging yrði leyfð.
Kærandi sendi inn tillögu að deiliskipulagi til sveitarfélagsins sem tekin var fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 19. október 2022. Tillagan náði til svæðis á landi kæranda um 28 ha að stærð og samkvæmt henni væri heimilt að skipta svæðinu í fjórar lóðir þar sem byggð yrðu mannvirki í samræmi við gr. 3.2.1. í greinargerð þágildandi aðalskipulags. Í fundargerð var m.a. vísað til heimilda væntanlegs aðalskipulags og þess að heimildir deiliskipulagstillögunnar væru „rýmri en þær sem gilda, bæði í eldra aðalskipulagi, sem landeigandinn virðist horfa til, sem og í nýju aðalskipulagi.“ Taldi nefndin ákjósanlegra að á svæðinu yrði gert deiliskipulag fyrir fjögur stök frístundahús á sérlóðum í samræmi við heimildir í væntanlegu aðalskipulagi, en samkvæmt þeim mætti byggja fjögur frístundahús á landi af þeirri stærð sem um ræddi. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu nefndarinnar með bréfi, dags. 21. október 2022. Á fundi bæjarstjórnar 25. s.m. var fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar frá 19. s.m. lögð fram til staðfestingar. Var afgreiðsla nefndarinnar um deiliskipulag í landi Eimu staðfest.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi lagt fram nokkrar tillögur sem hafi tekið mið af þágildandi Aðalskipulagi Ölfuss 2010–2022. Sveitarfélagið hefði hafnað tillögunum með vísan til þess sem koma skyldi í væntanlegu aðalskipulagi. Lögum samkvæmt beri sveitarfélaginu að taka tillögur kæranda, fullvinna þær og gera að sínum, en það hafi ekki verið gert. Sveitarfélagið hafi þannig misbeitt valdi sínu og sniðgengið lög þar um. Allt aðrar forsendur fyrir landnotkun séu í aðalskipulagi því sem nú hafi tekið gildi heldur en kærandi hafi reiknað með er hann keypti landið árið 2015. Óskiljanlegt sé að opinberir aðilar vinni eftir öðrum gögnum en séu í gildi á hverjum tíma. Fara beri eftir gildandi aðalskipulagi sem og lögum, þar til önnur hafi tekið gildi, en ekki eftir geðþótta embættismanna. Þá hafi sveitarfélagið rukkað kæranda fyrir meðferð málsins þótt það hafni tillögum hans og það sé hlutverk sveitarfélagsins að sjá um deiliskipulagsvinnu.
Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að í öllum samskiptum starfsmanna og kæranda hefði komið fram að deiliskipulagstillögur þær sem kærandi hefði skilað inn hefðu ekki verið í samræmi við þágildandi Aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022. Málinu hafi því verið beint í þann farveg að kanna vilja nefndar um heildarendurskoðun aðalskipulags, sem hafi verið í vinnslu á þeim tíma, til að heimila tillögur kæranda. Þær hafi hins vegar ekki hlotið hljómgrunn nefndarinnar.
Í þágildandi Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022 hafi verið gert ráð fyrir því að unnið yrði deiliskipulag af allri byggðinni áður en frekari uppbygging yrði leyfð á svæðinu. Í tengslum við skipulagið væri gert ráð fyrir því að fornminjar yrðu skráðar og mörkuð frekari stefna um varðveislu þeirra. Samkvæmt núgildandi Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2020–2036 séu miklar minjar um byggð í Selvogi og að unnin hafi verið minjaskráning. Sveitarfélagið stefni að því að vinna deiliskipulag, rammahluta aðalskipulags eða gera svæðið að verndarsvæði í byggð sem taki m.a. á verndun umhverfis, byggðar og hugsanlegri framtíðar uppbyggingu.
Samkvæmt 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Í kæru sé því haldið fram að sveitarfélaginu beri að taka tillögur kæranda um deiliskipulag til frekari vinnslu, fullvinna þær og gera að sínum. Sú fullyrðing sé þó ekki rétt þar sem skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögum og ljóst að deiliskipulagstillaga verði ekki samþykkt fari hún í bága við gildandi aðalskipulag.
Kæranda hafi verið leiðbeint um hvað koma þyrfti til svo að deiliskipulag yrði samþykkt og sveitarfélagið hafi því fullnægt leiðbeiningaskyldu sinni. Deiliskipulagstillagan hafi hvorki verið í samræmi við þágildandi né núgildandi aðalskipulag. Þá hafi gögn sem kærandi hafi lagt fram ekki verið nægilega skýr og glögg til að uppfylla skilyrði laga og reglugerða um deiliskipulag. Einnig hafi deiliskipulagið gert ráð fyrir mun meira byggingarmagni en heimilt hafi verið á svæðinu.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til skipulagslaga nr. 123/2010 máli sínu til stuðnings og að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli ákvæða þeirra laga. Sveitarfélagið vitni í „væntanlegt aðalskipulag“, sem ekki sé í gildi, og til þess að aðeins megi byggja á landinu óskiptu. Kærandi reyni að verja hagsmuni sína í samræmi við lög, sbr. 1. gr. skipulagslaga, og hafi leitast við að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við sveitarfélagið, þ.e. að það sinni skyldum sínum þar um. Þá hafi sveitarfélagið ítrekað lýst því yfir að það ætli að deiliskipuleggja svæðið, líklega vegna þess að það geti enginn annar gert. Sveitarfélagið komi sér hins vegar ekki að verki, heldur dragi kæranda á fullyrðingum þar um og gefi honum ekki formlegt leyfi skv. 38. gr. skipulagslaga. Einnig hafi sveitarfélagið ekki gefið út lýsingu skv. 37. gr. laganna eða vísað til undanþága þar um. Samkvæmt 3. gr. og 12. gr. skipulagslaga sé skýrt að sveitarfélagið eigi að annast gerð skipulags og eigi að leita eftir tillögum íbúa og hagsmunaaðila. Einnig beri sveitarfélaginu að greiða allan kostnað af gerð deiliskipulags, sbr. 18. gr. skipulagslaga.
Þá séu þekktar minjar í námunda við svæðið, en þó utan lands Eimu í eigu kæranda, og rústir á landinu við sjávarkamb muni verða óhreyfðar.
Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 um að synja umsókn kæranda um gerð deiliskipulags í landi Eimu í Ölfusi.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra í máli þessu barst 16. desember 2022 og var kærufrestur því liðinn. Kæranda var á hinn bóginn ekki leiðbeint um kæruheimild og kærufrest í tilkynningu sveitarfélagsins, dags. 21. október 2022, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Sveitarstjórnir annast gerð skipulags skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ákvæði 1. mgr. 38. gr. laganna mælir fyrir um að sveitastjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur landeigandi óskað eftir því við sveitastjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi á sinn kostnað. Aðilar eiga þó almennt ekki lögvarinn rétt til að knýja fram slíka skipulagsákvörðun gegn vilja skipulagsyfirvalda. Við meðferð slíkrar umsóknar ber sveitastjórn hins vegar að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem varðandi rökstuðning ákvörðunar.
Deiliskipulagstillaga kæranda náði til þess hluta lands Eimu sem liggur ofan Selvogsvegar að Suðurstrandarvegi. Mun svæðið vera um 28 ha að stærð. Svo sem rakið hefur verið fól tillagan í sér heimild til að skipta svæðinu í fjórar lóðir og að þar yrðu reist mannvirki í samræmi við gr. 3.2.1. í greinargerð þágildandi Aðalskipulags Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022. Þá var á skipulagsuppdrættinum tafla úr greinargerð aðalskipulagsins um heimildir til uppbyggingar á lóðum í landbúnaðarlandi eftir lóðarstærð. Samkvæmt henni var heimilt á lóðum 0,5–3 ha að flatarmáli að byggja íbúðarhús, gestahús og bílskúr í samræmi við nýtingarhlutfallið 0,05. Á landspildum 2–20 ha að flatarmáli var heimilt að byggja eitt íbúðarhús, eitt frístundahús auk annarra bygginga, m.a. til landbúnaðarnota, í samræmi við nýtingarhlutfallið 0,05. Á landspildum yfir 25 ha að flatarmáli var heimild fyrir fjórum íbúðarhúsum og fjórum frístundahúsum auk annarra bygginga, m.a. til landbúnaðarnota. Samkvæmt deiliskipulagstillögunni voru þrjár lóðanna rúmur hektari að flatarmáli og ein 23,9 ha. Í tillögunni kom ekki annað fram um uppbyggingu hverrar lóðar að öðru leyti en að sýndur var rúmur byggingarreitur á þeim öllum.
Skipulagsyfirvöld í sveitarfélaginu hafa vísað til þess að beita ætti heimildum aðalskipulags samkvæmt fyrrgreindri töflu á hverja skilgreinda lóð. Því hefði nefndin túlkað deiliskipulagstillöguna á þann hátt að á lóðunum þremur, sem voru rúmur hektari að flatarmáli, væri heimilað samkvæmt töflu aðalskipulagsins að byggja eitt einbýlishús og eitt gestahús á hverri lóð. Á stærri lóðinni, afganginum af upprunalandinu, væri heimilað samkvæmt töflu aðalskipulagsins að byggja þrjú einbýlishús og þrjú frístundahús.
Í þágildandi aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022 var landið Eima skilgreint sem landbúnaðarsvæði, en á slíkum svæðum var heimilt að byggja frístundahús og íbúðarhús, sem ekki tengdust búrekstri á landbúnaðarsvæðum bújarða, án þess að breyta þyrfti aðalskipulagi og fór fjöldi húsa eftir stærð landsins, sbr. fyrrnefnda töflu þar um. Þá kom fram í aðalskipulaginu að ný íbúðar- og/eða frístundasvæði yrðu ekki stærri en 25 ha innan hverrar jarðar. Svæðið sem deiliskipulagstillagan tók til naut einnig hverfisverndar samkvæmt aðalskipulaginu og kom þar fram um Selvog að gert væri ráð fyrir því að unnið yrði deiliskipulag fyrir alla byggðina áður en frekari uppbygging yrði leyfð á svæðinu. Aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2020–2036 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. desember 2022 og hefur það að geyma uppbyggingarheimildir á umræddu svæði.
Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga kemur fram að skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Umrædd deiliskipulagstillaga fól í sér heimildir til uppbyggingar umfram heimildir samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022 og var auk þess ekki í samræmi við þá stefnu sveitarfélagsins um að unnið yrði deiliskipulag fyrir alla byggðina áður en frekari uppbygging yrði leyfð á svæðinu. Við meðferð umsóknar um deiliskipulag verður einnig að telja málefnalegt að líta til þeirrar stefnu sem mörkuð hafði verið í væntanlegu aðalskipulagi sem tók gildi hinn 5. desember 2022.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 að synja umsókn kæranda um gerð deiliskipulags í landi Eimu í Ölfusi.
