Ár 2009, þriðjudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 151/2007, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 23. ágúst 2007 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Skólavörðuholts.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. nóvember 2007, er barst nefndinni samdægurs, kærir S, Bergþórugötu 4, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 23. ágúst 2007 að samþykkja breytt deiliskipulag Skólavörðuholts. Auglýsing um gildistöku skipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 15. janúar 2007.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulagsráðs 4. október 2006 var samþykkt að kynna fyrir hagsmunaaðilum drög að tillögu að breyttu deiliskipulagi Skólavörðuholts, Iðnskólareits, eða svæðis er afmarkast til vesturs af Frakkastíg, til norðurs af Bergþórugötu, til austurs af Vitastíg og til suðurs af bílastæðum milli Hallgrímskirkju og Iðnskólans (nú Tækniskólans) á Skólavörðuholti. Að lokinni kynningu fyrir hagsmunaaðila var málið tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 10. nóvember 2006 en nokkrar athugasemdir höfðu borist. Á fundi skipulagsráðs 9. maí 2007 var málið tekið fyrir ásamt samantekt skipulagsfulltrúa og var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins. Var tillagan auglýst til kynningar frá 25. maí til 6. júlí 2007 og bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda.
Í auglýsingu skipulagsstjóra, dags. 25. maí 2007, sagði m.a: „Meginefni í uppbyggingu að Holtinu er tillaga að fullnaðaruppbyggingu Iðnskóla þá aðallega fyrir þá starfsemi sem Vörðuskóli hefur hýst til skamms tíma. Tillagan gerir ráð fyrir tveggja hæða nýbyggingu vestan núverandi bygginga við Frakkastíg og heimilar hækkun á núverandi verkstæðisbyggingu um eina hæð auk byggingar miðlægrar tveggja hæða þjónustubyggingar við núverandi aðalinngang skólans. Gert er ráð fyrir að byggja megi bílastæðageymslu neðanjarðar milli skóla og kirkju með aðkomu um Vitastíg. Við Bergþórugötu er lagt til að (heil)byggja randbyggð fyrir íbúðir eða til notkunar fyrir skólann.“ Á uppdrætti tillögunnar sagði ennfremur: „Ekki er gert ráð fyrir aukningu á bílastæðum ofanjarðar innan deiliskipulagsreitsins. Nokkur bílastæði eru í innigarði Iðnskólalóðar og er ekki reiknað með fjölgun þeirra, heldur byggingu bílastæða neðanjarðar vegna aukningar byggingarmagns. Gera skal ráð fyrir a.m.k. 1 bílastæði fyrir hverja 50m² aukins byggingarmagns fyrir þjónustustofnanir, en 1 bílastæði fyrir hverja íbúð óháð stærð.“
Á fundi skipulagsráðs 15. ágúst 2007 var tillagan samþykkt með eftirfarandi bókun: „Auglýst tillaga samþykkt með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulagsstjóra. Vísað til borgarráðs.“ Í umsögn skipulagsstjóra kom m.a. fram að fallið hafi verið frá fyrrgreindum áformum um bílakjallara. Framangreint samþykkti borgarráð á fundi 23. ágúst 2007. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 28. september 2007, tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemdir við að samþykktin yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda og birtist auglýsing þess efnis 12. október 2007.
Hefur kærandi skotið framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem að ofan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að forsaga máls þessa sé sú að í október 2006 hafi hagsmunaaðilum verið send til kynningar tillaga að deiliskipulagi Iðnskólareits. Íbúar á svæðinu hafi gert athugasemdir við áformin og m.a. bent á að ekki væri gert ráð fyrir neinum bílastæðum í tengslum við nýjar byggingar Iðnskólans og því væri ekki uppfyllt ákvæði byggingarreglugerðar um fjölda bílastæða til samræmis við áformaðar byggingar. Þegar tillagan hafi verið auglýst hafi bílastæði verið sýnd í bílakjallara milli Iðnskólans og Hallgrímskirkju og með því hafi augljóslega verið fallist á sjónarmið íbúa svæðisins varðandi bílastæðaþörf. Að auglýsingu lokinni hafi skipulagsráð tekið ákvörðun um að falla frá þeirri hugmynd sinni að sprengja Skólavörðuholtið til að koma þar fyrir bílakjallara, enda hafi komið fram mikil andstaða íbúa og annarra nágranna Iðnskólans vegna tillögunnar.
Eftir að skipulagsráð hafi tekið ákvörðun um að falla frá byggingu bílakjallara, sem uppfyllt gæti skilyrði reglna um bílastæði í samræmi við áformaðar byggingar, sé staða málsins því sú sama og verið hafi í upphafi á haustdögum 2006. Með hinni kærðu samþykkt hafi borgarráð fallist á að fækka núverandi bílastæðum á lóð Iðnskólans um leið og heimilað sé 5.700 m2 byggingarmagn án nokkurra bílastæða.
Í umsögn skipulagsstjóra, dags. 14. ágúst 2007, komi fram að ekki séu gerðar neinar kröfur um að fyrirhuguðum byggingum Iðnskólans fylgi bílastæði. Ákvörðun um að falla frá ákvæðum reglugerðar um að fjöldi bílastæða við nýbyggingar skuli vera í samræmi við byggingarmagn stríði gegn ákvæðum gildandi byggingarreglugerðar. Í kynningu á tillögu að deiliskipulagi fyrir Iðnskólareit sem auglýst hafi verið hafi í engu verið vikið að því að verið væri að undanskilja fyrirhugaðar framkvæmdir kvöðum um bílastæði. Þvert á móti hafi verið kynnt deiliskipulagstillaga sem hafi gert ráð fyrir 130 nýjum bílastæðum samfara þeim byggingum sem sýndar hafi verið á uppdrætti.
Í umsögn skipulagsstjóra, dags. 14. ágúst 2007, komi fram sú ákvörðun skipulagsráðs að tillagan sem auglýst hafi verið sem sjálfstætt deiliskipulag Iðnskólareits nr. 1.192 hafi eftir að auglýsingu hafi lokið verið breytt í: „… breyting á deiliskipulagi Skólavörðuholts stgr. 1.140.“ Augljóslega sé hér um algjörlega nýja tillögu að ræða og þurfi málsmeðferðin að vera í samræmi við það.
Sú kynning sem fram hafi farið á deiliskipulagi Iðnskólareits hafi falið í sér kynningu á framlögðum gögnum um stækkun Iðnskólans í Reykjavík en ekki á gögnum sem sýni breytingu á deiliskipulagi Skólavörðuholts. Til að borgarbúar geti látið í ljós skoðun sína á fyrirhuguðu deiliskipulagi einhvers svæðis borgarinnar eða eftir atvikum breytingu á áður samþykktu deiliskipulagi þurfi borgaryfirvöld að tryggja að íbúum séu kynnt rétt gögn. Á dagskrá fundar borgarráðs 23. ágúst 2007 hafi verið til umfjöllunar breyting á deiliskipulagi Iðnskólareits en ekki Skólavörðuholtsins. Rétt sé að taka fram að deiliskipulag Skólavörðuholts nái til mun fleiri íbúa og snerti hagsmuni mun fleiri aðila en eingöngu þeirra sem búi í næsta nágrenni við Iðnskólann. Tillaga um breytingu á áður gerðu deiliskipulagi Skólavörðuholts sé algjörlega óreifuð og hafi ekki fengið lögmæta málsmeðferð.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að hið kærða deiliskipulag geri ekki ráð fyrir að fjölgað verði bílastæðum á Skólavörðuholti vegna viðbyggingar við Iðnskólann. Bílastæðin séu staðsett á borgarlandi þannig að um sé að ræða almenningsstæði fyrir fjölbreytta starfsemi á svæðinu. Nýrri viðbyggingu við Iðnskólann sé að mestu leyti ætlað að taka við starfsemi og nemendum sem Vörðuskóli hýsi. Því sé ekki um einfalda fjölgun nemenda að ræða. Auk þess sé gert ráð fyrir nýjum matsal og aukinni miðlægri aðstöðu nemenda. Slíkar breytingar séu ekki taldar hafa í för með sér aukið álag á bílastæði. Deiliskipulagið sé þannig í fullu samræmi við gr. 64.1 byggingarreglugerðar nr. 441/1998, þar sem segi að heimilt sé að kveða á um fjölda bílastæða í deiliskipulagi.
Þá sé því mótmælt að hin samþykkta tillaga hafi ekki fengið málsmeðferð í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Deiliskipulagsbreytingin hafi verið í auglýsingu frá 25. maí til 6. júlí 2007. Tíu athugasemdabréf hafi borist er leitt hafi til breytinga á auglýstri tillögu. Málsmeðferð hafi því verið samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Fallið hafi verið frá tillögu um bílageymslu neðanjarðar á lóð Iðnskólans og ákvæði um eitt bílastæði á hverja 50 m² aukins byggingarmagns fellt niður. Með breytingunni hafi lóð Iðnskólans verið stækkuð í átt að Frakkastíg. Heimilt sé að byggja við Iðnskólann, byggja á lóðunum nr. 10, 12 og 18 við Bergþórugötu og byggja við hús á lóðunum nr. 4, 6 og 6b við Bergþórugötu. Einnig sé gert ráð fyrir nýrri aðkomu á lóð Iðnskólans frá Vitastíg.
Í athugasemdum hafi verið var bent á að deiliskipulag á Iðnskólareit eða staðgreinireit 1.192.0 hafi verið auglýst sem sjálfstætt deiliskipulag. Sú leiðrétting hafi þá verið gerð að gert hafi verið ráð fyrir að tillagan fæli í sér breytingu á deiliskipulagi Skólavörðuholts, staðgreinireits 1.140, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 31. nóvember 2001, enda sé það svæði afmarkað með þeim hætti að ofangreindur reitur innan Frakkastígs og Bergþórugötu sé hluti af þeirri heild. Uppdrættinum hafi því verið breytt með tilliti til þess og hafi hann verið tilgreindur sem breyting á deiliskipulagi Skólavörðuholts án þess að breytt hafi verið efnisatriðum auglýstrar tillögu að öðru leyti af þeim ástæðum. Málsmeðferð hafi því verið í fullu samræmi við skipulags- og byggingarlög, sbr. bréf Skipulagsstofnunar, dags. 28. september 2007.
———–
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum og kröfum sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er lýst var í maí 2007 auglýst tillaga að deiliskipulagi svæðis er afmarkast til vesturs af Frakkastíg, til norðurs af Bergþórugötu, til austurs af Vitastíg og til suðurs af bílastæðum milli Hallgrímskirkju og Iðnskólans á Skólavörðuholti. Í auglýsingunni sagði m.a. að gert væri ráð fyrir að byggja mætti bílageymslu neðanjarðar milli Iðnskólans og Hallgrímskirkju. Á uppdrætti er fylgdi tillögunni sagði ennfremur: „Ekki er gert ráð fyrir aukningu á bílastæðum ofanjarðar innan deiliskipulagsreitsins. Nokkur bílastæði eru í innigarði Iðnskólalóðar og er ekki reiknað með fjölgun þeirra, heldur byggingu bílastæða neðanjarðar vegna aukningar byggingarmagns. Gera skal ráð fyrir a.m.k. 1 bílastæði fyrir hverja 50m² aukins byggingarmagns fyrir þjónustustofnanir, en 1 bílastæði fyrir hverja íbúð óháð stærð.“ Bárust athugasemdir er tillagan var auglýst er vörðuðu framangreint. Við afgreiðslu skipulagsráðs var fært til bókar að tillagan væri samþykkt með þeim breytingum sem fram kæmu í umsögn skipulagsstjóra, sem fól m.a. í sér að fallið var frá áformum um bílakjallara. Segir aðeins eftirfarandi á uppdrætti hins kærða deiliskipulags: „Ekki er gert ráð fyrir aukningu á bílastæðum ofanjarðar innan deiliskipulagsreitsins. Nokkur bílastæði eru í innigarði Iðnskólalóðar og er ekki reiknað með fjölgun þeirra né fjölgun bílastæða vegna aukins byggingarmagns.“
Í 7. mgr. gr. 3.1.4 skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 segir að ákvæði um fjölda bílastæða skuli sett hverju sinni í deiliskipulagi og eru í greininni ákvæði um lágmarksfjölda bílastæða. Þá segir ennfremur að unnt sé að víkja frá lágmarksákvæðum í deiliskipulagi ef sýnt sé fram á að bílastæðaþörf sé minni eða unnt sé að uppfylla hana með öðrum hætti.
Með hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun er leyft að auka byggingarmagn á skipulagsreitnum um rúmlega 7.000 m². Þrátt fyrir það er í engu gerð grein fyrir því hvernig leyst skuli úr bílastæðaþörf er skapast vegna þessarar aukningar. Í hinni kynntu tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins var gert ráð fyrir að gerður yrði bílakjallari á Skólavörðuholti í þessu augnamiði en við samþykkt tillögunnar var horfið frá þeim áformum án þess að grein væri gerð fyrir því í tillögunni með hvaða öðrum hætti bílastæðakröfu yrði mætt, s.s. með innheimtu bílastæðagjalds, sbr. 54. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Nægir ekki að skýringar varðandi bílastæðamál á svæðinu hafi komið fram í umsögn skipulagsstjóra, sem vísað var til við afgreiðslu skipulagsráðs á tillögunni, heldur þurfti áætlun um lausn bílastæðakröfu að koma fram í deiliskipulaginu sjálfu. Samræmist hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki ákvæðum skipulagsreglugerðar hvað þetta varðar og verður hún því felld úr gildi.
Auk þess efnisannmarka sem að framan getur leikur vafi á hvort gætt hafi verið réttrar aðferðar við meðferð hinnar umdeildu skipulagstillögu. Í 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að ef sveitarstjórn ákveði að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik. Veður að ætla að tilgangur ákvæðis þessa sé að tryggja að öllum þeim er hagsmuna eigi að gæta gefist kostur á að gera athugasemdir ásamt því að þeir sem ekki geri athugasemdir megi treysta því að tillagan standi óhögguð í grundvallaratriðum, verði hún samþykkt.
Úrskurðarnefndin telur að vegna eðlis og umfangs þeirrar breytingar sem gerð var á hinni umdeildu skipulagstillögu hefði komið til álita hvort þurft hefði að auglýsa hana að nýju. Vegna þess efnisannmarka sem var á tillögunn hefur það þó ekki þýðingu hér að skera úr um hvort borgaryfirvöldum hafi verið skylt að auglýsa tillöguna að nýju, enda hefði ný auglýsing ekki bætt úr þeim annmarka sem á tillögunni var.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 23. ágúst 2007, um breytt deiliskipulag Skólavörðuholts, Iðnskólareits, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 12. október 2007, er felld úr gildi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
