14/2021 Rafmagnstannbursti

Árið 2021, fimmtudaginn 10. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. janúar 2021 um að synja kæranda um heimild til sölu fyrirliggjandi birgða af GUM ActiVital Sonic rafmagnstannburstum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir innflytjandi og söluaðili GUM ActiVital Sonic rafmagnstannbursta þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. janúar s.á. að synja kæranda um heimild til sölu fyrirliggjandi birgða af þeim rafmagnstannburstum. Gerir kærandi aðallega þá kröfu að hinni kærðu ákvörðun verði breytt í þá veru að kæranda sé heimilt að selja fyrirliggjandi birgðir af GUM ActiVital Sonic tannburstum, samtals 1.890 stykki, þ.e. 1.083 svarta tannbursta og 807 hvíta. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 10. mars 2021.

Málavextir: Í eftirlitsferð Umhverfisstofnunar til kæranda 1. október 2020 var greint frávik frá kröfum um upplýsingaskyldu til kaupenda á einni vöru, GUM ActiVital Sonic tannburstum, þar sem tannburstarnir voru ekki merktir með tunnumerki. Kæranda var tilkynnt framangreind niðurstaða með bréfi, dags. 5. október 2020, þar sem honum var veittur tveggja vikna frestur til að koma upplýsingum eða sjónarmiðum á framfæri og tvær vikur til viðbótar til úrbóta vegna fráviksins. Var kærandi upplýstur um heimild Umhverfisstofnunar til að beita tilteknum þvingunarúrræðum, m.a. um heimild til álagningar dagsekta. Þá kom fram að kæranda væri velkomið að leita til stofnunarinnar til að fá nánari upplýsingar um kröfur í gildandi reglugerðum og leiðir til úrbóta.

Í kjölfarið voru Umhverfisstofnun, kærandi og framleiðandi tannburstans í nokkrum tölvupóstsamskiptum. Kom þar m.a. fram að rafhlaða sem fylgdi tannburstanum væri merkt með tunnumerkinu, sem og pakkningar tannburstans. Framleiðandinn taldi undanþáguákvæði 4. mgr. 14. gr. reglugerðar 2012/19/EB um raf- og rafeindabúnaðarúrgang eiga við í málinu en Umhverfisstofnun var ekki á sama máli og óskaði eftir því með tölvupósti 23. október 2020 að tannburstarnir yrðu teknir úr dreifingu/sölu.

Í tölvupósti Umhverfisstofnunar til framleiðanda tannburstans 12. nóvember 2020 kom fram að stofnunin sæi fyrir sér þrjá möguleika fyrir framleiðandann, þ.e. að taka við vörunni og endurmerkja hana, taka við vörunni og selja hana utan Evrópu eða að farga vörunni. Framleiðandi tannburstans staðfesti að hann myndi ekki senda fleiri tannbursta til dreifingar­aðila vörunnar á Íslandi, þ.e. kæranda, að svo stöddu. Umhverfisstofnun bað kæranda í kjölfarið um að staðfesta tillögu framleiðandans í tölvupósti 17. s.m. Kærandi staðfesti og tillöguna samdægurs, en setti þó fyrirvara um að ákvörðun Umhverfisstofnunar stæðist lagalega skoðun.

Kærandi sendi Umhverfisstofnun enn tölvupóst 27. nóvember 2020 og óskaði eftir heimild til að dreifa fyrirliggjandi birgðum tannburstans. Umhverfisstofnun svaraði þeim pósti 15. desember s.á. þar sem fram kom að ekki væri von á að fyrri niðurstaða Umhverfisstofnunar breyttist, en að lögfræðingur stofnunarinnar væri að vinna í málinu. Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 18. s.m., kom fram að stofnunin teldi sölu vörunnar óheimila. Í bréfinu var jafnframt tekið fram að frestur rekstraraðila til úrbóta væri liðinn og staðfesting á úrbótum hefði ekki borist og því áformaði stofnunin að áminna kæranda skv. 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Stofnunin veitti kæranda frest til 28. desember s.á. til að koma að andmælum og staðfesta að úrbætur hefðu átt sér stað. Slík staðfesting var lögð fram af hálfu kæranda þann dag. Einnig ítrekaði kærandi beiðni sína um að fá að selja fyrirliggjandi birgðir og fylgdi henni rökstuðningur. Svar Umhverfisstofnunar barst kæranda 12. janúar 2021, þar sem fram kom að stofnunin teldi sig ekki hafa tekið formlega ákvörðun í málinu heldur hefði málið snúið að því að staðfesta að úrbætur hefðu verið gerðar og andmælarétti. Í ljósi þess að úrbætur hefðu nú verið staðfestar teldi Umhverfisstofnun ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu. Mat stofnunarinnar væri þó að óheimilt væri að selja vöruna fyrr en hún hefði verið merkt á fullnægjandi hátt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda kemur fram að Umhverfisstofnun hafi tekið ákvörðun sem hafi verið til þess fallin að binda endi á mál, sem hafi hafist með eftirlitsheimsókn, frávikatilgreiningu í eftirlitsskýrslu, kröfu um úrbætur og áformum um beitingu áminningar. Ákvörðunin hafi verið verulega íþyngjandi og ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs séu kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 1. mgr. 67. gr. laganna.

Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft og ákvörðun sé bindandi eftir að hún sé komin til aðila. Það sé óskráð meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr svo málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Auðsætt sé að niðurstaða Umhverfisstofnunar hafi legið fyrir í kjölfar eftirlitsheimsóknar, þ.e. farið hafi verið fram á úrbætur og að fengnum tillögum frá framleiðanda hafi verið fallist á þær af hálfu stofnunarinnar. Ekki hafi verið um samningaviðræður að ræða enda samningsfrelsi kæranda og framleiðandans takmarkað. Í kjölfarið hafi stofnunin vísað til þvingunarráðstafana samkvæmt ákvæðum laga nr. 55/2003 og því legið með skýrum hætti fyrir að það kynni að hafa alvarlegar afleiðingar að lúta ekki ákvörðuninni. Þrátt fyrir að Umhverfisstofnun hafi gefið til kynna í tölvupósti að engin ákvörðun hefði verið tekin liggi fyrir að niðurstaðan hafi verið einhliða, beinst sérstaklega að kæranda og bundið enda á málið.

Í samskiptum Umhverfisstofnunar og kæranda hafi stofnunin, allt frá 5. október 2020, vísað til ákvæða 4. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 um raf- og rafeindatækjaúrgang og 66. gr. laga nr. 55/2003 sem lagagrundvöll viðbragða sinna. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að tilgreina í upplýsingum sem ætlaðar séu til dreifingar til kaupanda hvar heimilt sé að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi, að hægt sé að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi án greiðslu og að ábyrgst sé að hann verði meðhöndlaður í samræmi við gildandir reglur. Í 1. málsl. 3. mgr. reglugerðarinnar sé jafnframt kveðið á um að kaupandi skuli einnig upplýstur um hlutverk sitt varðandi endurnotkun, endurvinnslu og aðrar leiðir til endurnýtingar raf- og rafeindatækjaúrgangs. Í lokamálsgrein téðrar 4. gr. sé svo kveðið á um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að merkja raf- og rafeindatæki með tunnumerkinu skv. IV. viðauka í reglugerðinni, en einnig skuli koma fram leiðbeiningar um þýðingu merkisins, þ.e. að raf- og rafeindatækjaúrgangi skuli safnað sérstaklega. Tunnumerkið sé birt í téðum viðauka en þar sé jafnframt tekið fram að það gefi til kynna að raf- og rafeindatækjum sé safnað sérstaklega og það skuli prentað þannig að það sé sýnilegt, læsilegt og óafmáanlegt. Af orðum 21. gr. reglugerðarinnar leiði að hún sé sett með stoð í 5. mgr. 50. gr. og 53. gr. laga nr. 55/2003 til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2012/19/ESB frá 4. júlí 2012 um raf- og rafeindabúnaðarúrgang.

Í 5. mgr. 50. gr. laga nr. 55/2003 sé kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um skráningu framleiðenda og innflytjenda. Sérstaklega sé tekið fram að í reglugerðinni skuli fjallað um skyldu framleiðenda og innflytjenda raf- og rafeindatækja til að skrá sig og skila upplýsingum um innflutning eða framleiðslu á raf- og rafeindatækjum til Umhverfisstofnunar og á hvaða hátt það skuli gert. Í 53. gr. laganna sé hins vegar að finna reglugerðarheimildir um raf- og rafeindatæki varðandi afmörkuð atriði. Í e-lið lagagreinarinnar sé tekið fram að í reglugerðinni megi kveða á um nánari ákvæði um skyldu framleiðenda, innflytjenda, sveitarfélaga og seljenda til að upplýsa kaupendur raf- og rafeindatækja, sbr. ákvæði 46., 47. og 49. gr. laganna. Í f-lið hennar sé kveðið á um að setja megi reglugerð um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að merkja raf- og rafeindatæki. Í 46. gr. laganna sé kveðið á um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að upplýsa í upplýsingum sem ætlaðar séu til dreifingar til kaupanda hvar sé heimilt að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi, að hægt sé að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi án greiðslu og að ábyrgst sé að hann verði meðhöndlaður í samræmi við gildandi reglur. Í 47. gr. laganna sé kveðið á um skyldu sömu aðila til að veita upplýsingar um rétta meðhöndlun raf- og rafeindatækjaúrgangs til þeirra sem hafi starfsleyfi til að meðhöndla raf- og rafeindatækjaúrgang. Tekið sé fram að slíkar upplýsingar skuli veittar eigi síðar en ári frá því að raf- og rafeindatæki hafi verið markaðsett.

Fjallað sé um upplýsingagjöf til notenda í 14. gr. tilskipunar 2012/19/ESB. Í a-lið 2. mgr. 14. gr. sé kveðið á um skyldu aðildarríkja EES-samningsins til að tryggja að notendur raf- og rafeindabúnaðar á heimilum fái nauðsynlegar upplýsingar um þá kröfu að raf- og rafeindabúnaðarúrgangi sé ekki fargað sem óflokkuðu heimilissorpi heldur sé honum safnað sérstaklega. Í e-lið málsgreinarinnar sé jafnframt kveðið á um skyldu aðildarríkjanna til að tryggja að notendur raf- og rafeindabúnaðar á heimilum fái nauðsynlegar upplýsingar um merkingu tunnumerkisins, sem birt sé í IX. viðauka í tilskipuninni. Í 4. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar sé fjallað nánar um notkun táknsins á eftirfarandi hátt: „Með það fyrir augum að halda því í lágmarki að raf- og rafeindabúnaðarúrgangi sé fargað með óflokkuðu húsasorpi og til að auðvelda að honum sé safnað sérstaklega skulu aðildarríkin sjá til þess að framleiðendur merki raf- og rafeindabúnað sem settur er á markað á viðeigandi hátt með tákninu sem er sýnt í IX. viðauka, helst í samræmi við Evrópustaðalinn EN 50419. Í undantekningartilvikum, þegar það er nauðsynlegt vegna stærðar eða virkni búnaðarins, skal táknið vera prentað á umbúðir, notkunarleiðbeiningar og ábyrgðarskírteini raf- og rafeindabúnaðarins.“

Framleiðandi tannburstans telji hann falla undir framangreint undanþáguákvæði 2. málsl. 4. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar en Umhverfisstofnun hafi ekki fallist á það. Kærandi hafi fallist á niðurstöðu Umhverfisstofnunar með fyrirvara um lögmæti hennar en hafi jafnframt óskað eftir heimild hennar til að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir af tannburstanum, a.m.k. þar til endurbætt útgáfa hans lægi fyrir.

Kærandi telji að höfnun Umhverfisstofnunar á heimild kæranda til að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir tannburstans hafi ekki samræmst ákvæðum 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf. Framleiðandi tannburstans hafi upplýst með ítarlegum hætti um stærð og lögun hans og þá erfiðleika sem hann stæði frammi fyrir við að koma tunnumerkinu fyrir á honum. Tunnumerkið sé sannarlega að finna bæði á umbúðum tannburstans og á rafhlöðu sem fylgi honum í sölupakkningu. Magn fyrirliggjandi birgða sé takmarkað. Umfang fyrirliggjandi birgða tannburstans sem úrgangs verði að sama skapi afar takmarkað. Þá liggi fyrir að kærandi hafi boðist sérstaklega til að ráðast í sérstaka kynningu fyrir notendum á því hvernig beri að meðhöndla tannburstann sem úrgang. Beiðni kæranda um heimild til markaðs­setningar hafi verið bundin við þann tíma þar til ný og endurbætt útgáfa tannburstans lægi fyrir í birgðum, þ.e. þar til framleiðandi hafi merkt hann með tunnumerkinu og fyrir liggi samþykki bæði framleiðanda og kæranda við því að til markaðssetningar hans komi ekki að öðru leyti fyrr en sú staða sé uppi. Telji kærandi að ákvörðun Umhverfisstofnunar uppfylli því ekki það skilyrði að markmiði hennar verði ekki náð með öðru og vægara móti og stofnunin hafi ekki gætt þess að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Kærandi hafi gert Umhverfisstofnun grein fyrir hagsmunum sínum af heimild til tímabundinnar markaðssetningar fyrirliggjandi birgða tannburstans en þeim sjónarmiðum virðist stofnunin ekki hafa veitt vægi við mat á því hvort tilvikið yrði fellt undir undanþáguákvæði 4. mgr. 14. gr. tilskipunar 2012/19/ESB. Sé grundvallarafstaða kæranda sú að í ljósi meðalhófssjónarmiða hafi Umhverfis­stofnun haft nægilegt svigrúm til að heimila honum að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir tannburstans, enda um skýrt undantekningartilvik að ræða í ljósi framangreinds og þar sem stærð tannburstans, m.t.t. mögulegra merkinga, komi til skoðunar.

Aðgerðir Umhverfisstofnunar í málinu grundvallist á ákvæðum 66. gr. laga nr. 55/2003, en í henni sé kveðið á um þvingunarúrræði sem Umhverfisstofnun og heilbrigðiseftirlit geti beitt við eftirlit. Téða 66. gr. sé að finna í XIII. kafla laganna, sem hafi fyrirsögnina „Eftirlit, þvingunarúrræði, málsmeðferð og viðurlög“. Ákvæðin séu samhljóða ákvæðum 1.-3. mgr. 22. gr. frumvarps til þeirra laga. Í sérstökum athugasemdum við 22. gr. frumvarpsins hafi verið tekið fram að í greininni væri kveðið á um þvingunarúrræði vegna meðhöndlunar úrgangs. Meðhöndlun úrgangs sé skilgreind í 3. gr. laganna á þann hátt að undir orðalagið falli söfnun, geymsla, böggun, flokkun, flutningur, endurnotkun, endurnýting, pökkun og förgun úrgangs, þ.m.t. eftirlit með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðum eftir að þeim hafi verið lokað. Auðsætt sé að starfsemi kæranda falli ekki undir þá skilgreiningu. Ákvæði laganna um raf- og rafeindatæki hafi verið felld inn í lögin með setningu breytingarlaga nr. 65/2017, en ekki verði séð að með þeim hafi verið gerðar breytingar á efnisinntaki 66. gr. laga nr. 23/2003. Í því ljósi verði að ætla að Umhverfisstofnun hafi ekki verið heimilt að bera ákvæði 66. gr. fyrir sig í málinu, sem hún þó hafi gert. Séu þannig allar líkur á að stofnunin hafi aðhafst í málinu í valdþurrð og með því sett kæranda í þvingaða aðstöðu. Geti kærandi því m.a. ekki talist bundinn af þeim yfirlýsingum sem hann hafi gefið í málinu.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að samkvæmt bréfi til rekstraraðila, dags. 5. október 2020, um eftirlit sem farið hafi fram hjá kæranda 1. s.m. hafi niðurstaða eftirlitsins verið sú að eitt frávik hefði greinst, þ.e. að tunnumerki skv. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 um raf- og rafeindatækjaúrgang hefði vantað á vöruna GUM ActiVital Sonic rafmagnstannbursta. Hafi kæranda verið veittur tveggja vikna frestur til að koma upplýsingum eða sjónarmiðum sínum á framfæri við stofnunina og fjögurra vikna frestur til úrbóta. Í kjölfarið hafi tölvupóstsamskipti hafist á milli kæranda og fulltrúa Umhverfisstofnunar um mögulegar leiðir til úrbóta. Líkt og segi í tölvupósti frá stofnuninni, 12. nóvember 2020, hafi verið lagðar til þrjár leiðir til úrbóta, þ.e. að framleiðandi tæki við tannburstum aftur og endurmerkti þá, að framleiðandi tæki við þeim aftur og seldi þá utan Evrópu eða að tannburstunum yrði fargað. Þann 17. nóvember 2020 hafi Umhverfisstofnun upplýst kæranda um að fallist væri á þá tillögu framleiðandans að fyrirtækið myndi hætta að bjóða kæranda tannburstann til sölu þar til úr merkingum hefði verið bætt og tryggja að kærandi myndi ekki setja tannburstann á markað og bjóða honum að skila fyrirliggjandi birgðum. Hafi kærandi verið beðinn um að staðfesta þess tillögu framleiðanda, en í svari kæranda hafi falist staðfesting á framangreindri tillögu með fyrirvara um að hún stæðist lagalega skoðun. Kærandi hafi jafnframt óskað eftir heimild til þess að dreifa fyrirliggjandi birgðum af tannburstum sem ekki hafi uppfyllt kröfu um tunnumerkið, a.m.k. þar til endurbætt vara lægi fyrir.

Umhverfisstofnun hafi sent kæranda bréf, dags. 18. desember 2020, um áform um áminningu þar sem sá frestur sem kæranda hafi verið veittur til úrbóta hafi verið liðinn og stofnuninni hefði ekki enn borist skýr staðfesting á úrbótum. Í bréfinu sé vísað til þess að þar sem engin undan­þágu­heimild sé fyrir hendi sé sú krafa skýr að viðkomandi tannburstar skuli vera merktir á fullnægjandi hátt skv. reglugerð nr. 1061/2018. Komi fram að stofnunin hafi áformað að veita kæranda áminningu, sbr. 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Hafi einnig verið vísað til heimildar Umhverfisstofnunar skv. 20. gr. laga nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu til að fara fram á að vara verði tekin af markaði eða sala hennar bönnuð uppfylli hún ekki formleg skilyrði, s.s. um merkingar. Hafi kæranda aftur verið veittur formlegur frestur til og með 28. desember 2020 til að leggja fram staðfestingu á úrbótum eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Í kjölfarið hafi Umhverfisstofnun borist bréf þar sem fram hafi komið að kærandi sætti sig við tillögur framleiðanda tannburstans, fengi ekki birgðir af tannburstanum frá framleiðanda fyrr en bætt hefði verið úr merkingum og myndi ekki dreifa honum til verslana þar til nýjar og endurbættar birgðir bærust. Í ljósi þessarar staðfestingar hafi það verið niðurstaða Umhverfisstofnunar að fullnægjandi úrbætur hefðu verið gerðar og stofnunin myndi ekki aðhafast frekar í málinu. Hafi því ekki komið til formlegrar ákvörðunar­ af hálfu stofnunarinnar um áminningu eða önnur þvingunarúrræði gagnvart kæranda. Í framangreindu bréfi hafi þó einnig verið ítrekuð beiðni kæranda um að fá heimild til að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir af tannburstanum sem uppfylltu ekki kröfu um tunnumerkið, a.m.k. þar til endurbætt vara lægi fyrir, með vísan til þess hve íþyngjandi sú ráðstöfun væri fyrir kæranda. Hafi því einnig verið tekin fram sú afstaða stofnunarinnar í fyrrgreindum tölvupósti 12. janúar 2021 að það væri mat hennar að óheimilt væri að setja vöruna aftur á markað nema hún hefði verið merkt með fullnægjandi hætti.

Tekið sé fram að stofnunin hafi ekki svigrúm til mats í því tilviki sem um ræði. Sú krafa að vara sé merkt með tunnumerki sé skýr skv. reglugerð nr. 1061/2018, sbr. reglugerðarheimild í f-lið 53. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimild Umhverfisstofnunar til beitingar þvingunarúrræða skv. 19. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum sé sömuleiðis skýr. Þótt ákvæði 4. mgr. 14. gr. tilskipunar 2012/19/EB um undanþágu frá framangreindri kröfu hafi ekki verið innleitt sérstaklega í íslenskan rétt hafi reglugerð nr. 1061/2018 verið túlkuð til samræmis við ákvæðið og því horft til þess við meðferð málsins. Að mati stofnunarinnar eigi undanþágur 4. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar ekki við í umræddu tilviki. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið að falla frá áminningu gagnvart kæranda þar sem skýr staðfesting hefði borist á því að ómerktu tannburstarnir hefðu verið teknir úr sölu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að í umsögn Umhverfisstofnunar sé tekið fram að ekki hafi komið til formlegrar ákvörðunartöku um áminningu eða önnur þvingunarúrræði gagnvart kæranda. Virðist þannig gefið til kynna að engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin. Árétti kærandi að í því samhengi þurfi að horfa til þess að í 1. mgr. 67. gr. laga nr. 55/2003 sé kveðið á um stjórnvalds­ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Eðlilega sé ekki nánar kveðið á um inntak slíkra ákvarðana í lögunum heldur fari um þær samkvæmt viðteknum viðmiðum stjórnsýsluréttar. Við mat á því hvort málsmeðferð stjórnvalds teljist til stjórnvalds­ákvörðunar sé m.a. litið til þess að ákvörðun sé greind frá leiðbeiningum og ráðgjöf. Hún sé tekin í ljósi stjórnsýsluvalds, sé einhliða, ekki einkaréttarlegs eðlis, hafi bindandi réttaráhrif í tilteknu máli, sé beint að málsaðila og sé ákvörðun um rétt eða skyldu manns. Í algerum vafa­tilvikum sé talið að fremur beri að álykta sem svo að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða.

Í máli þessu hafi sú staða verið uppi að á öllum stigum hafi því verið lýst yfir af hálfu Umhverfis­stofnunar að þvingunarráðstöfunum kynni að verða beitt. Hafi kæranda verið stillt upp við vegg og honum kynntar þrjár færar leiðir, en auðsætt hafi verið að ef ein þeirra yrði ekki valin hefði þvingunarráðstöfunum verið beitt. Því hafi kærandi verið settur í þvingaða stöðu og því ljóst að samskiptin við Umhverfisstofnun hafi verið verulega frábrugðin hefðbundnum leiðbeiningum eða ráðgjöf. Af ákvæðum laga nr. 55/2003 leiði að niðurstaða málsins hafi verið leidd fram í skjóli stjórnsýsluvalds og verið einhliða í ljósi hinnar þvinguðu aðstöðu. Ekki hafi verið um samning að ræða, málinu hafi verið beint að kæranda og varðað aðeins hann og niðurstaða málsins orðið sú að kærandi hafi talið sig nauðbeygðan til að fallast á tillögu Umhverfisstofnunar. Allur málatilbúnaður stofnunarinnar hafi borið með sér að til stjórnvaldsákvörðunar gæti komið. Þegar kærandi hafi staðfest niðurstöðu framleiðanda hafi hann talið að í raun hafi málinu verið lokið af hálfu stofnunarinnar og því farið fram á endurupptöku þess og byggt á meðalhófssjónarmiðum. Þeirri viðleitni hafi þó verið hafnað. Í ljósi framangreindra málaloka telji kærandi sýnt að endalok málsins hafi í raun verið bindandi en frá upphafi hafi legið fyrir að niðurstaða málsins myndi vera kæranda íþyngjandi. Að mati kæranda ætti því í það minnsta að líta svo á sem um algert vafatilvik væri að ræða sem líta bæri á sem stjórnvaldsákvörðun.

Í umsögn Umhverfisstofnunar komi m.a. fram að undanþága 4. gr. 14. gr. tilskipunar 2012/19/EB eigi ekki við í málinu. Vissulega sé gert ráð fyrir að því í ákvæðinu að því sé beitt í undantekningartilvikum og undantekningartilvik geti helgast af stærð og virkni búnaðar. Í þessu samhengi sé rétt að árétta að orðið „nauðsynlegt“ vísi til meðalhófs enda verði að öðrum kosti að ætla að notað hefðu verið orð á borð við „þegar það er útilokað“, „þegar það er ekki mögulegt“ o.s.frv. Mælikvarði Umhverfisstofnunar hafi hins vegar verið strangur, þ.e. bein mæling á yfirborði tannburstans og samanburður flatarmáls við áskylda stærð tunnumerkisins. Að mati kæranda hafi þannig ekki gætt svigrúms til mats sem ákvæðið geri ráð fyrir heldur þvert á móti.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 1. mgr. 67. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða samþykkta sveitarfélaga kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Reglugerð nr. 1061/2018 um raf- og rafeindatækjaúrgang hefur verið sett með stoð í 5. mgr. 50. gr. og 53. gr. laga nr. 55/2003. Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að framleiðandi og innflytjandi skuli merkja raf- og rafeindatæki með merki skv. IV. viðauka. Einnig skuli koma fram leiðbeiningar um þýðingu merkisins, þ.e. að raf- og rafeindatækjaúrgangi skuli safnað sérstaklega. Óumdeilt er að umdeildir tannburstar eru ekki merktir með svokölluðu tunnumerki, sem er að finna í IV. viðauka með reglugerðinni. Fjallað er um þvingunarúrræði í 19. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. hennar er kveðið á um að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt reglugerðinni sé Umhverfisstofnun heimilt að veita viðkomandi aðila áminningu. Jafnframt skuli veita hæfilegan frest til úrbóta sé þess þörf. Í 2. mgr. segir að ef aðili verði ekki við tilmælum um úrbætur innan tiltekins frests sé heimilt að ákveða aðila dagsektir þar til úr sé bætt. Samkvæmt 5. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar gildir 66. gr. laga nr. 55/2003 að öðru leyti um þvingunarúrræði.

Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. laga 55/2003, sem fjallar um þvingunarúrræði, er Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefnd, þar sem hún fer með eftirlit, heimilt að beita úrræðum samkvæmt greininni. Kemur fram í 2. mgr. nefndrar greinar að heimilt sé að veita aðila áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, en jafnframt skuli veita hæfilegan frest til úrbóta sé þeirra þörf. Þá kemur fram í 3. mgr. að heimilt sé að ákveða aðila dagsektir verði hann ekki við tilmælum um úrbætur innan tiltekins frests. Loks segir í 5. mgr. ákvæðisins að ef svo alvarleg hætta stafi af tiltekinni starfrækslu eða notkun að aðgerð þoli enga bið sé heimilt til bráðabirgða að stöðva starfsemi eða notkun þegar í stað.

Í máli þessu liggja fyrir tölvupóstsamskipti kæranda og Umhverfisstofnunar. Af þeim má sjá að stofnunin hefur ekki beitt framangreindum heimildum í málinu, þ.e. veitt áminningu, lagt á dagsektir eða stöðvað starfsemi vegna alvarlegrar hættu. Þrátt fyrir að orðalag í samskiptum Umhverfis­stofnunar við kæranda hefði mátt vera skýrara hvað þetta varðar verður að líta svo á að bréf stofnunarinnar feli í sér áréttingu á túlkun hennar á gildandi lögum og reglum og að frá þeim hafi verið vikið af hálfu kæranda. Ekki verður hins vegar talið að um sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða um beitingu þvingunarúrræða sem lagt hafi á kæranda beina skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umhverfisstofnun veitti fresti til úrbóta, líkt og bæði 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003 og 1. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 gera ráð fyrir að sé undanfari áminningar. Stofnunin sendi kæranda einnig bréf um áform um áminningu. Slíkum áformum verður ekki jafnað við eiginlega ákvörðun um áminningu og kæruheimild vegna slíkra áforma fyrirfinnst ekki, enda eru þau einungis skref í átt að beitingu frekari úrræða, sem eftir atvikum væru kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Með vísan til alls framangreinds verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni, enda hefur ekki verið tekin eiginleg stjórnvaldsákvörðun í málinu.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.