Mál nr. 14/2011.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2011, fimmtudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Arndís Soffía Sigurðardóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 14/2011 íbúi á Akureyri gegn Akureyrarkaupstað.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags. 29. júní 2011, kærði íbúi (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Akureyrarkaupstaðar (hér eftir nefndur kærði), sem fólst í setningu samþykktar um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011, sem m.a. hefur að geyma ákvæði sem bannar hundahald í Grímsey. Kærandi krefst þess að ákvæði það sem bannar hundahald í Grímsey verði úrskurðað ógilt og heldur því fram að ekki hafi verið gætt að skilyrðum laga og góðrar stjórnsýslu við setningu samþykktarinnar. Kærði krefst þess aðallega að kæru málsins verði vísað frá úrskurðarnefndinni vegna óskýrleika krafna kæranda og/eða skorts á lögvörðum hagsmunum hans. Til vara krefst kærði þess að kröfu kæranda verði hafnað vegna aðildarskorts og/eða sökum þess að ákvæði í samþykkt um hundahald í Akureyrarkaupstað, sem banni hundahald í Grímsey, sé lögmætt og málefnalegt og hafi auk þess hlotið löglegu meðferð.
II. Málsmeðferð
Kæra málsins er dagsett 29. júní 2011 og byggir hún á kæruheimild í 4. mgr. 19. gr. samþykktar um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011, sbr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Í kæru gerir kærandi grein fyrir að hann hafi einnig sent bréf til umhverfisráðuneytisins og sé innihald þess í megindráttum sama efnis og kæran. Úrskurðarnefndin kynnti kærða framkomna kæru með bréfi, dags. 14. júlí 2011 og óskaði eftir greinargerð hans í málinu. Kærði gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum í greinargerð, dags. 11. ágúst 2011. Úrskurðarnefndin kynnti kæranda greinargerð kærða og gaf honum kost á að koma á framfæri frekari athugasemdum af sinni hálfu. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 2. september 2011. Úrskurðarnefndin kynnti athugasemdir kæranda fyrir kærða með bréfi, dags. 9. september 2011. Þann 16. september 2011 barst tölvupóstur frá kærða þar sem áréttuð voru þau sjónarmið sem kærði hafði gert grein fyrir í greinargerð sinni og tekið fram að ekki yrðu gerðar frekari athugasemdir af hans hálfu.
III. Málsatvik
Akureyrarkaupstaður og Grímseyjarhreppur sameinuðust í eitt sveitarfélag 1. júní 2009. Við sameiningu sveitarfélaganna var í gildi samþykkt um hundahald á Akureyri nr. 360/2001. Formleg ákvörðun um hundahald í Grímsey liggur ekki fyrir meðal gagna málsins, en af gögnum má draga þá ályktun að það hafi verð útbreidd vissa manna að hundahald væri bannað í eynni. Þann 28. mars 2011 birtist í B-deild Stjórnartíðinda samþykkt um hundahald í hinu sameinaða sveitarfélagi, nr. 321/2011, sem samþykkt hafði verið í umhverfisráðuneytinu 14. mars 2011. Í samþykktinni segir í 2. gr. að hundahald sé bannað í Grímsey og þar megi hundar hvorki dvelja né koma í heimsóknir, en hundahald sé heimilað annars staðar í Akureyrarkaupstað að fengnu leyfi og að uppfylltum skilyrðum samþykktarinnar.
IV. Málstæður og rök kæranda
Í kæru gerir kærandi grein fyrir því að hann telji að kærði hafi gróflega brotið gegn rétti hans til þess að eiga hund og ferðast um Ísland. Kveður kærandi konu sína vera frá Grímsey og þar eigi þau fjölskyldu og vini, sem þau heimsæki að jafnaði nokkrum sinnum á ári og dvelji hjá m.a. á stórhátíðum og í sumarleyfum. Þá kveður kærandi að hundur hans hafi alltaf komið með í Grímseyjarferðirnar og þá ávallt verið í taumi eða bíl og aldrei til vandræða. Vegna banns við hundahaldi í Grímsey, sem feli í sér að þar megi hundar hvorki dvelja né koma í heimsóknir, sé komin upp sú staða eða ekki sé lengur hægt að heimsækja fjölskylduna með sama hætti og áður.
Kærandi heldur því fram að bann við hundahaldi í Grímsey brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og heldur því fram að erfitt sé að sjá hvers vegna ekki nægi að hafa sömu reglur í Grímsey og á Akureyri, þar sem lausaganga hunda sé bönnuð. Þá óskar kærandi eftir að tekið sé á því hvort með framangreindu banni hafi verið brotið gegn jafnræðisreglum. Hann kveður að ekki sé að sjá að sambærilegt bann sé í gildi í öðrum sveitarfélögum og heldur því jafnframt fram að bann við hundum í fjölbýlishúsum sé ekki sambærilegt við það að banna gestkomandi hunda í heilu bæjarfélagi.
Þá heldur kærandi því fram að í aðdraganda kosninga um hundahald í Grímsey hafi kosningin verið kynnt sem könnun á afstöðu eyjaskeggja til ?áframhaldandi? banns við hundahaldi. Af hálfu bæjarfulltrúa hafi því verið haldið fram að kosningin væri fyrst og fremst hugsuð sem könnun en ekki væri ætlunin að láta hana ráða tilhögun hundabanns af eða á. Kærandi kveðst telja að kærði hafi ekki sinnt þeirri skyldu sinni að kynna málið með viðunandi hætti, auk þess sem kærði hafi ranglega haldið því fram að bann við hundahaldi hafi verið í gildi í Grímsey í 50 ár. Heldur kærandi því fram að ákvörðun um eldra bann hafi hvorki verið auglýst né samþykkt með lögformlegum hætti og því sé rangt að halda því fram að ekki sé um nýtt bann við hundahaldi í Grímsey að ræða.
Kærandi vísar til ákvæðis 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og kveðst telja að sveitarfélögum og ráðherra sé óheimilt að takmarka eða banna gæludýrahald hafi umsagnar Umhverfisstofnunar ekki verið leitað.
Þá gerir kærandi í kæru sinni ýmsar athugasemdir við vinnubrögð kærða, m.a. að kærði svari ekki skriflegum erindum frá kæranda.
Í athugasemdum við greinargerð kærða segir kærandi, vegna frávísunarkröfu kærða: ?Það er ekkert óskýrt við að benda á að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin með þeirri lögleysu sem tók gildi með auglýsingu Nr. 321/2011 í B-Stjórnartíðindum. Sömuleiðis er ekkert óskýrt þegar bent er á að Akureyrarbær hafi ekki gætt jafnræðis þegna sinna með setningu þessarar samþykktar um hundahald?. Þá kveðst kærandi í athugasemdunum ekki eingöngu fara fram á að 1. mgr. 2. gr. framangreindrar samþykktar verði úrskurðuð ógild, því frá upphafi hafi verið ljóst að samþykktin í heild væri stórgölluð og ekki í samræmi við góða stjórnsýslu. Það að banna gestkomandi að heimsækja Grímsey með hunda sína þrátt fyrir að þeir séu í bandi sé brot á jafnræðis- og meðalhófsreglunni og það sama eigi við um samþykktina um hundahald í Grímsey. Engin raunveruleg ástæða sé til þess að hundahald í Grímsey sé með öðrum hætti en á Akureyri eða annars staðar á landinu.
Þá kveður kærandi að lögvarðir hagsmunir hans í málinu felist m.a. í því að þriðjungur fjölskyldunnar búi í Grímsey og þó hann eigi sjálfur ekki lögheimili þar falli þar með ekki niður réttur hans og maka hans til að ferðast með hund þeirra til Grímseyjar eða annarra sveitarfélaga. Þá kveðst kærandi hafa ríkra hagsmuna að gæta vegna ljósmyndunar í Grímsey. Hafi hann haft tekjur af ljósmyndun þar og kveður að stærsta myndasafn landsins af og frá Grímsey sé að finna á vef á hans vegum, auk þess sem hann hafi í smíðum bók um Grímsey. Kveðst kærandi því eiga mikla hagsmuni falda í því að geta haldið áfram að heimsækja Grímsey, bæði persónulega og fjárhagslega.
Kærandi ítrekar í athugasemdum sínum að hann telji ákvæðið sem bannar hundahald í Grímsey vera nýmæli og því hafi borið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar fyrir setningu þess.
Þá gerir kærandi í athugasemdum sínum athugasemd við kosningar um hundahald sem fram fóru í Grímsey vorið 2010 og heldur því fram að þá hafi ekki verið kosið um bann við gestkomandi hundum í eynni og hafi íbúum Grímseyjar ekki verið bent á að einnig stæði til að banna gestkomandi hunda.
V. Málsástæður og rök kærða
Í greinargerð kærða segir að samhliða sveitarstjórnarkosningum árið 2006 hafi farið fram atkvæðagreiðsla í Grímsey um tillögu um að afnema bann við hundahaldi sem gilt hefði í eynni í 50 ár. Atkvæði hafi fallið þannig að hlynntir því að leyfa hundahald hafi verið 18 en 41 á móti og því hafi bann við hundahaldi verið áfram í gildi í Grímsey. Síðan segir að þegar Akureyrarkaupstaður og Grímsey hafi sameinast í eitt sveitarfélag á árinu 2009 hafi samþykktir og reglur Akureyrarkaupstaðar tekið gildi í hinu sameinaða sveitarfélagi samkvæmt ákvörðun ráðuneytis sveitarstjórnarmála og hafi engir sérstakir fyrirvarar verið gerðir á hundasamþykkt Akureyrarkaupstaðar við sameininguna. Þá segir að á fundi samráðsnefndar Grímseyjar í sameiningarferli við Akureyrarkaupstað þann 26. janúar 2010 hafi verið bent á að rétt gæti verið að íbúar í Grímsey kysu aftur um hunda- og kattahald í eynni. Undir það hafi verið tekið af hálfu framkvæmdaráðs Akureyrarkaupstaðar á fundi þann 19. febrúar 2010 og á fundi bæjarráðs Akureyrarkaupstaðar þann 12. maí 2010 hafi spurningar á atkvæðaseðil verið samþykktar. Jafnhliða sveitarstjórnarkosningum þann 29. maí 2010 hafi farið fram atkvæðagreiðsla samkvæmt 5. mgr. 104 gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 meðal íbúa Grímseyjar þess efnis hvort leyfa ætti hundahald í Grímsey. Hafi niðurstaða atkvæðagreiðslunnar verið sú að 33 voru andvígir hundahaldi en 20 samþykkir hundahaldi. Jafnframt segir að í kjölfar niðurstöðu kosninganna hafi verið gerð drög að nýrri hundasamþykkt fyrir hið sameinaða sveitarfélag. Hafi ný samþykkt verið rædd á fundum framkvæmdaráðs Akureyrarkaupstaðar, sem fari með málefni hundahalds í umboði heilbrigðiseftirlitsins, þann 3. og 17. september 2010 og drög að nýrri samþykkt verið send heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra til samþykktar. Samþykkt um hundahald hafi síðan verið afgreidd frá framkvæmdaráði þann 17. nóvember 2010 og aftur þann 10. desember 2010 eftir breytingar í bæjarstjórn. Tvær umræður hafi farið fram um samþykktina í bæjarstjórn, sú fyrri 7. desember 2010 en hin síðari 21. desember 2010 og hafi samþykktin þá verið samþykkt. Umrædd samþykkt hafi síðan verið send umhverfisráðuneytinu til samþykktar og ráðherra samþykkt hana þann 14. mars 2011. Þann 28. mars 2011 hafi samþykktin verið birt í B-deild Stjórnartíðinda og þar með tekið gildi.
Um frávísunarkröfu sína segir kærði í greinargerðinni að ekki komi fram með skýrum hætti hvaða kröfur kærandi geri, t.d. hvort hann sé að fara fram á ógildingu ákvæðis 1. mgr. 2. gr. samþykktar um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011. Meðan svo hátti til eigi kærði erfitt með að móta kröfur sínar og koma fram með málsástæður gegn kröfum kæranda. Þá heldur kærði því fram að ekki verði séð að kærandi hafi lögvarða hagmuni af banni á hundahaldi í Grímsey. Kærandi hafi ekki lögheimili í Grímsey og hafi ekki átt atkvæðarétt í þeirri atkvæðagreiðslu meðal íbúa Grímseyjar um málefni þeirra, sem fram hafi farið 29. maí 2010. Þrátt fyrir að kærandi heimsæki Grímsey og maki hans eigi þar ættingja eigi hann ekki beina, verulega, sérstaka eða lögvarða hugsmuni af því að fá skorið úr um málið.
Um varakröfu sína um að hafna skuli kröfu kæranda vegna aðildarskorts, vísar kærði til framkomins rökstuðnings fyrir frávísunarkröfu hans á gundvelli þess að ekki sé um lögvarða hagsmuni að ræða.
Í greinargerð kærða segir síðan að samþykkt um hundahald í Akureyrarkaupstað hafi farið löglegan feril innan stjórnsýslu bæjarins samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og hafi hún verið samþykkt af ráðherra og birt í B-deild Stjórnartíðinda. Samþykktin hafi hlotið þá löglegu meðferð sem krafist sé samkvæmt sveitarstjórnarlögum og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.
Þá segir í greinargerðinni að samkvæmt 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir geti sveitarfélög sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki sé fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram komi í þeim, enda falli þau undir lögin. Heimilt sé að setja í slíkar samþykktir ákvæði um bann eða takmörkun gæludýrahalds og húsdýrahalds. Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 skuli sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir veiti því sveitarfélögum ákveðið svigrúm hvaða kröfur þau geri í samþykktum sínum. Í samræmi við 25. gr. og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga sé mat á kröfum lagt í hendur sveitarstjórna. Verði ekki við þeim kröfum hróflað enda styðjist þær við lögmæt sjónarmið og séu í samræmi við lög að öðru leyti. Þá segir jafnframt að kærða sé því heimilt að leggja bann við húsdýrahaldi í samþykktum sínum ef bannið styðjist við lögmæt sjónarmið eins og atkvæðagreiðslu meðal íbúanna samkvæmt 5. mgr. 104. gr. sveitarstjórnarlaga. Með vísan til niðurstöðu atkvæðagreiðslunnar hafi bann við hundahaldi í Grímsey verið sett í nýja samþykkt um hundahald, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðuneytinu 14. mars 2011 og tekið gildi við birtingu í Stjórnartíðindum 28. mars 2011. Þá er tekið fram að bann við hundahaldi í Grímsey styðjist við langa hefð og hafi hundahald verið bannað þar í 50 ár.
Vegna fullyrðinga kæranda um að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu segir í greinargerð kærða að samkvæmt meðalhófsreglunni verði málefnaleg sjónarmið að liggja til grundvallar ákvörðun. Meginsjónarmið að baki meðalhófsreglunni sé að stjórnvaldi sé ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefni að, heldur beri því einnig að taka tillit til hagmuna og réttinda þeirra aðila sem athafnir stjórnvaldsins beinist að. Þannig verði efni ákvörðunar að vera til þess fallið að ná því markmiði sem að sé stefnt. Kveður kærði að með vísan til vilja íbúa Grímseyjar, sem m.a. hafi komið fram á borgara- og samráðsfundum í sameiningarferli, hafi verið óskað eftir að atkvæðagreiðsla færi fram um hundahald í Grímsey, jafnhliða sveitarstjórnarkosningum. Niðurstaða atkvæðagreiðslunnar hafi verið skýr og til að ná fram því markmiði hafi umrætt ákvæði verið sett í samþykkt um hundahald í hinu sameinaða sveitarfélagi. Afstaða meirihlutans hafi því ráðið í málinu og til þess að verða við þeim vilja hafi verið nauðsynlegt að banna hundahald, að öðrum kosti hefði verið gengið framhjá vilja meirihluta íbúa Grímseyjar.
Vegna fullyrðinga kæranda um brot á jafnræðisreglum vísar kærði til þess sem hann gerði grein fyrir varðandi meðalhófsregluna og auk þess til 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar sé kveðið á um að sveitarfélög geti sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki sé fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram komi í þeim, enda falli þau undir lögin. Heimilt sé auk annars að setja í slíkar samþykktir ákvæði um bann eða takmörkun gæludýrahalds og húsdýrahalds og kveður kærði að mismunandi reglur um hundahald hafi stoð í umræddu ákvæði.
Varðandi athugasemdir kæranda við atkvæðagreiðsluna í Grímsey í maí 2010 segir í greinargerð kærða að fyrir atkvæðagreiðsluna hafi öllum þeim sem höfðu lögheimili í Grímsey verið send gögn til kynningar um atkvæðagreiðsluna ásamt þeirri spurningu sem lögð yrði fyrir þá jafnhliða sveitarstjórnarkosningunum og þeir beðnir um að kynna sér málið vel.
Þá segir í greinargerðinni að rétt sé að bann við hundahaldi, sem verið hafi í Grímsey í 50 ár, hafi ekki verið sett í sérstaka samþykkt sem birt hafi verið í Stjórnartíðindum. Þess vegna hafi verið nauðsynlegt að verða við vilja íbúanna um að láta fara fram nýja atkvæðagreiðslu árið 2010, þrátt fyrir að atkvæðagreiðsla sama efnis hafi farið fram árið 2006, og setja sérstakt ákvæði í nýja samþykkt um hundahald þar sem vilji meirihluta íbúanna hafi verið hafður að leiðarljósi.
Varðandi hvort leita hafi átt umsagnar Umhverfisstofnunar vísar kærði til þess að umhverfisráðuneytið hafi ekki stöðu kærða í málinu.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Í 4. mgr. 19. gr. samþykktar um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011 er kveðið á um að um málskot fari samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Í 1. málslið 1. mgr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar.
Í máli því sem hér er til úrlausnar varðar kæra málsins ákvörðun kærða um að setja samþykkt um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011 á grundvelli 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög geti sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki sé fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram komi í þeim, enda falli þau undir lögin. Þar segir jafnframt að heimilt sé auk annars að setja í slíkar samþykktir ákvæði m.a. um bann eða takmörkun gæludýrahalds og húsdýrahalds.
Kærði hefur óskað frávísunar málsins hvort tveggja vegna þess að kröfur kæranda séu óskýrar og sökum þess að kæranda skorti lögvarða hagsmuni.
Úrskurðarnefnd samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir telur málatilbúnað kæranda í kæru vera skýran að því leyti að krafa hans sé að ákvæði 1. mgr. 2. gr. framangreindrar samþykktar um hundahald í Akureyrarkaupstað, sem varðar bann við dvöl og komu hunda til Grímseyjar, verði fellt úr gildi. Í athugasemdum við greinargerð kærða tók kærandi skýrt fram að hann færi ekki eingöngu fram á að 1. mgr. 2. gr. framangreindrar samþykktar yrði úrskurðuð ógild, heldur teldi hann einnig umrædda samþykkt ekki vera í samræmi við góða stjórnsýslu. Telur úrskurðarnefndin því ljóst að kæruefnið varði það hvernig staðið hafi verið að setningu samþykktar nr. 321/2011, svo og gildi ákvæðis 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar. Þar með telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að vísa málinu frá vegna óskýrleika krafna.
Hvorki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 né stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er mælt fyrir um hverjir eigi kæruaðild. Verður því að líta til almennra sjónarmiða um aðila máls þegar til athugunar kemur hver geti átt aðild að kærumáli. Hugtakið aðili máls er ekki skilgreint í stjórnsýslulögunum en í 2. gr. frumvarps til stjórnsýslulaganna er svohljóðandi skilgreiningu að finna: ?Sá sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta varðandi stjórnvaldsákvörðun?. Varðandi málsaðild verður því að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins og meta heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins. Almennt virðist tilhneigingin vera sú að setja kæruaðild ekki þröngar skorður.
Varðandi það hvort kærandi hafi lögvarðra hagsmuna að gæta í máli því sem hér er til úrlausnar er fyrst til þess að líta að kærandi býr í Akureyrarkaupstað og á þar hund og verður hann því að teljast hafa lögvarða hagsmuni af því að fá úr því leyst hvort samþykkt nr. 321/2011 hafi verið sett með lögmætum hætti. Þá varðar umrætt ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktarinnar ekki aðeins íbúa Grímseyjar heldur einnig þá sem þangað hafa hug á að koma í heimsókn með hund með sér, þ.á m. kæranda máls þessa, sem hefur í kæru sinni rökstutt ítarlega hagsmuni sína af því að fara með hund til Grímseyjar. Telur úrskurðarnefndin því að kærandi kunni að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 hafi verið sett á lögmætum grundvelli. Þar með telur úrskurðarnefndin hvorki tilefni til að vísa málinu frá vegna skorts á lögmætum hagsmunum né hafna kröfum kæranda á grundvelli aðildarskorts, eins og krafist hefur verið af hálfu kærða.
Eins og að framan greinir er sveitarstjórnum heimilt að setja sér eigin samþykktir m.a. sem varða bann eða takmörkun gæludýra- og húsdýrahalds, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. sömu laga skal heilbrigðisnefnd semja drög að samþykktum og leggja fyrir viðkomandi sveitarstjórn sem afgreiðir þau í formi samþykktar til ráðherra. Sé um nýmæli að ræða í samþykktum sveitarfélaga skal ráðherra leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfestir samþykktina. Samkvæmt 4. mgr. 25. gr. sömu laga skulu samþykktir sveitarfélaga birtar í B-deild Stjórnartíðinda á kostnað hlutaðeigandi sveitarfélaga.
Framkvæmdaráð kærða fer með málefni er tengjast hundahaldi í umboði heilbrigðisnefndar. Samkvæmt gögnum málsins voru drög að framangreindri samþykkt nr. 321/2011 hvort tveggja rædd á fundum framkvæmdaráðs kærða og bæjarstjórnar kærða. Var samþykktin samþykkt af hálfu umhverfisráðuneytisins þann 14. mars 2011 og hún birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 28. mars 2011. Í málinu er um það deilt af hálfu málsaðila hvort ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011, sem bannar hundahald í Grímsey, sé nýmæli eða ekki og þar með hvort ráðherra hafi borið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfesti samþykktina, sbr. ákvæði 2. málsliðar 2. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, eða ekki. Úrskurðarnefnd samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir telur sig ekki vera bært stjórnvald til að úrskurða um hvort ráðherra, sem æðsta stjórnvald á viðkomandi sviði, hafi verið skylt að leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en ráðuneyti hans staðfesti umrædda samþykkt um hundahald vegna mögulegra nýmæla í samþykktinni. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa skuli frá nefndinni ágreiningi málsaðila um hvort ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 hafi að geyma nýmæli og hvort ráðherra hafi borið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar fyrir staðfestingu þess. Úrskurðarnefndin hefur engar athugasemdir við framkvæmd setningar samþykktar nr. 321/2011 og telur að gætt hafi verið þeirra formskilyrða sem sett eru fyrir setningu slíkra samþykkta í 1. málslið 2. mgr. og 4. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og heyrt geta undir úrskurðarvald nefndarinnar.
Kærandi heldur því fram að framangreint ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011, sem kveður á um að hundahald sé bannað í Grímsey og að þar megi hundar hvorki dvelja né koma í heimsóknir, brjóti gegn jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.
Jafnræðisregluna er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Enn fremur er þar kveðið á um að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.
Meðalhófsregluna er að finna í 12. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Einnig er þar kveðið á um að þess skuli gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til.
Ákvörðun kærða um að banna hundahald byggir hvort tveggja á stoð í framangreindu ákvæði 1. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, svo og ákvæði 1. mgr. 30. gr. reglugerðar um lögreglusamþykktir nr. 1127/2007, sem gerir að meginreglu að hundahald sé bannað í þéttbýli en veitir sveitarstjórnum heimild til að kveða á um annað fyrirkomulag í sérstökum samþykktum á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Á grundvelli framangreindra ákvæða, svo og undangenginna kosninga meðal íbúa Grímseyjar um hundahald, getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að ákvörðun kærða um staðbundið bann við hundahaldi, sem feli hvort tveggja í sér að bannað sé að hundar dvelji og komi til Grímseyjar, brjóti gegn meðalhófsreglunni. Þá getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að umrætt bann brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, enda nær bannið til allra.
Með vísan til þess sem að framan er rakið telur úrskurðarnefndin ekki forsendur til annars en að staðfesta þá ákvörðun kærða að banna alfarið hundahald í Grímsey í samþykkt um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011.
Þess skal að lokum getið að úrskurðarnefndin telur, með vísan til framangreinds ákvæðis 1. mgr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, að ágreiningur sá sem uppi er um hvernig staðið hafi verið að kosningum meðal íbúa Grímseyjar um hundahald, sé ekki úrlausnarefni sem eigi undir nefndina. Er þeim þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni. Þá telur úrskurðarnefndin sig ekki vera rétta stjórnvaldið til að taka til úrlausnar ásakanir kæranda á hendur kærða varðandi vinnubrögð hans, þ.á m. drátt á að svara erindum frá kæranda.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Akureyrarbæjar um að banna hundahald í Grímsey með þeim hætti að hvort tveggja sé bannað að þar dvelji hundur og að þangað komi hundur í heimsókn. Staðfest er að gætt hafi verið þeirra formskilyrða fyrir setningu samþykktar um hundahald í Akureyrarkaupstað nr. 321/2011 sem heyra undir úrskurðarvald úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vísað er frá úrskurðarnefndinni ágreiningi um hvort ákvæði 1. mgr. 2. gr. samþykktar nr. 321/2011 sé nýmæli sem leiða eigi til þess að ráðherra skuli leita umsagnar Umhverfisstofnunar og ágreiningi er varðar kosningar um hundahald í Grímsey.
Date: 11/21/11
