Árið 2021, föstudaginn 25. júní kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 138/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 um að veita áminningu vegna fráviks frá starfsleyfi fyrir svínabú að Melum í Hvalfjarðarsveit.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember s.á. að veita kæranda áminningu vegna fráviks frá gr. 2.8. í starfsleyfi þess fyrir svínabú að Melum í Hvalfjarðarsveit. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 21. janúar 2021.
Málavextir: Kærandi hefur um margra ára skeið stundað svínaeldi að Melum í Hvalfjarðarsveit. Hinn 29. júní 2011 samþykkti heilbrigðisnefnd Vesturlands starfsleyfi honum til handa til að starfrækja þar þauleldi á fráfærugrísum, allt að 8.000 stæðum. Samkvæmt útgefnu starfsleyfi er gildistími þess til 29. júní 2023. Í því kemur m.a. fram að starfsleyfishafi skuli hlíta ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, tilgreindum reglugerðum sem um starfsemina gildi á hverjum tíma, svo og skilyrðum á fylgiskjali með leyfinu. Í gr. 2.8. á fylgiskjali segir eftirfarandi: „Safnþrær skulu yfirbyggðar, þéttar og þannig frá þeim gengið að ekki leki úr þeim út í umhverfið. Frestur til að byggja yfir þrærnar er veittur til 1. maí 2013“. Sætti nefnd ákvörðun um útgáfu starfsleyfis kæru til umhverfisráðuneytisins og var krafist ýmissa breytinga á því. Hinn 5. mars 2012 lá úrskurður ráðuneytisins fyrir. Með honum var útgáfa hins kærða starfsleyfis staðfest með ákveðnum breytingum, en m.a. var fyrrgreindur frestur til að byggja yfir safnþrær felldur brott. Skyldi starfsleyfishafi því strax uppfylla kröfur um safnþrær í 1. ml. gr. 2.8. í fylgiskjalinu.
Með breytingu á lögum nr. 7/1998 árið 2017 tók Umhverfisstofnun við eftirliti með starfsemi vegna þauleldis og fór fyrsta eftirlit stofnunarinnar með starfsemi kæranda að Melum fram 24. ágúst 2018. Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 26. september s.á., var bent á að við eftirlitið hefðu komið í ljós frávik frá starfsleyfi kæranda, m.a. frá gr. 2.8., en fremri safnþró væri ekki yfirbyggð. Var þess óskað að stofnuninni bærist tímasett áætlun um úrbætur eigi síðar en 10. október 2018, í samræmi við 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Mun Umhverfisstofnun hafa borist úrbótaáætlun 13. desember 2018 og kom þar fram að leitað hefði verið ýmissa leiða til úrbóta og að áætluð verklok væru 1. ágúst 2019. Með bréfi, dags. 11. janúar 2019, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að fallist væri á úrbótaáætlun hans og fór stofnunin fram á að vera upplýst þegar fyrir lægi hvaða lausn yrði valin. Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 7. febrúar 2020, var vísað til þess að við eftirlit 17. desember 2019 hefði komið í ljós að fremri safnþró væri enn óyfirbyggð. Vindstyrkur væri talinn of mikill fyrir segldúk yfir þróna. Verið væri að skoða með verkfræðingi hvernig hægt væri að byggja yfir tankinn og nokkrar aðrar lausnir væru einnig í skoðun samkvæmt rekstraraðila. Óskaði stofnunin þess að send yrði tímasett áætlun um úrbætur eigi síðar en 28. febrúar 2020.
Hinn 9. júní 2020 fór Umhverfisstofnun að nýju í eftirlit að Melum. Fram kom í eftirlitsskýrslu af því tilefni að staðfest væri að úrbótum væri ekki lokið og að ekki lægi fyrir tímasett úrbótaáætlun varðandi frávik um yfirbyggingu safnþróar. Hefði rekstraraðili rætt um að náttúrleg skorpa væri nefnd sem möguleg lausn í stað yfirbyggingar, en m.a. var tekið fram í skýrslunni að miðað við BAT-niðurstöður ætti náttúruleg skorpa e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og/eða á fljótandi húsdýraáburði sem innihéldi lítið af þurrefni. Þegar spýtu hefði verið stungið í gegnum yfirborð skítsins hefði komið í ljós að ekki væri skorpa á yfirborðinu. Með tölvupósti Umhverfisstofnunar til kæranda 8. júlí 2020 var honum gefið færi á að tjá sig um eftirlitsskýrsluna. Bárust athugasemdir hans 29. s.m. þar sem m.a. var gerð athugasemd við fyrrgreinda skoðun á skorpunni. Svaraði Umhverfisstofnun athugasemdum kæranda með tölvupósti 7. september 2020. Var fallist á að taka út fullyrðingu í skýrslunni um að þróin uppfyllti ekki skilyrði BAT-niðurstaðna, en ljóst væri að skilyrði gr. 2.8. í starfsleyfi væri ekki uppfyllt.
Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 8. október 2020, voru tilkynnt áform stofnunarinnar um áminningu, sbr. 60. gr. laga nr. 7/1998. Jafnframt var gerð krafa um úrbætur. Í bréfinu kom fram að ekki hefði borist staðfesting á því að brugðist hefði verið við greindum frávikum með fullnægjandi hætti og að úrbótum væri lokið. Var kæranda veittur frestur til 22. s.m. til að skila inn staðfestingu á úrbótum eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri, sem hann og gerði. Tók hann m.a. fram að skoðaðar hefðu verið nokkrar lausnir og m.a. verið leitað tilboðs í að steypa þak á tankinn. Var þess óskað að veittur yrði frekari frestur til úrbóta. Annars vegar þar til svör bærust frá erlendum aðilum um það hvort þeir hefðu lausnir sem staðist gætu íslensk veðurskilyrði og hins vegar til að ganga úr skugga um hvort náttúruleg skorpumyndun teldist fullnægjandi að teknu tilliti til veðurfars og aðstæðna. Yrði ráðist í þær lausnir sem erlendir aðilar mæltu með strax og hægt væri. Fyndust ekki lausnir sem væru of íþyngjandi fyrir kæranda umfram aðra rekstraraðila þá þyrfti að skoða breytingu á starfsleyfinu.
Brást Umhverfisstofnun við með bréfi til kæranda, dags. 24. nóvember 2020. Reifaði stofnunin m.a. framkomin sjónarmið og vék að afstöðu umhverfisráðuneytisins í fyrrgreindum úrskurði frá 5. mars 2012 um starfsleyfi kæranda. Í honum kæmi skýrt fram að yfirbygging safnþróarinnar væri ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir starfseminni og að ekki væri lagaheimild til að veita frest til að uppfylla umrædda kröfu. Taldi stofnunin að ekki væru forsendur til að veita kæranda þann viðbótarfrest til úrbóta sem hann hefði lagt til. Hafnaði Umhverfisstofnun úrbótaáætlun kæranda og veitti honum áminningu sbr. 60. gr. laga nr. 7/1998. Jafnframt var gerð krafa um úrbætur og veittur frestur til 9. desember 2020 til að skila inn fullnægjandi tímasettri úrbótaáætlun. Einnig skyldi, eigi síðar en 30. s.m., berast staðfesting á því að samningur hefði verið gerður við verktaka um yfirbyggingu safnþróarinnar. Loks var vikið að heimild Umhverfisstofnunar til að ákveða dagsektir yrði kærandi ekki við kröfum stofnunarinnar.
Kom kærandi að sjónarmiðum sínum með bréfi, dags. 9. desember 2020, þar sem fyrri sjónarmið hans voru áréttuð. Jafnframt kom fram að til stæði að fá efnaverkfræðing til að mæla þykkt náttúrulegrar skorpu í safnþrónni. Teldust niðurstöður þeirrar mælingar leiða til þess að skorpumyndunin teldist fullnægja áskilnaði reglugerðar nr. 804/1999, um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri, og BAT-niðurstaðna, væri kærandi reiðubúinn til að skila inn umsókn um breytingu á gildandi starfsleyfi fyrir svínabú sitt að Melum eigi síðar en 20. janúar 2021. Einnig áskildi hann sér rétt til að leggja fram kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá teldi hann að með framangreindri úrbótaáætlun hefði hann orðið við kröfum Umhverfisstofnunar og óskaði eftir því að úrbótaáætlunin yrði tekin til tilhlýðilegrar meðferðar og afgreiðslu hjá stofnuninni. Í kjölfarið fékk kærandi verkfræðistofu til að meta þykkt flotlags í safnþrónni fyrir svínamykju frá svínabúi hans og lágu niðurstöður þeirra mælinga fyrir 18. desember 2020. Hinn 21. s.m. barst úrskurðarnefndinni síðan kæra í máli þessu, svo sem fyrr greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi ekki talið mögulegt að uppfylla kröfur gildandi starfsleyfis um yfirbyggingu umræddrar safnþróar. Um mikið mannvirki sé að ræða, raunar miklu frekar stóran safntank en safnþró í hefðbundnum skilningi. Við blasi að hönnun mannvirkisins og gerð þess geri ekki ráð fyrir því að yfir það verði byggt. Ekki þurfi sérfræðiþekkingu til að sjá að svo gott sem útilokað sé að útveggir beri yfirbyggingu. Væri slík framkvæmd á annað borð möguleg myndi hún hafa í för með sér óheyrilegan kostnað. Umhverfisstofnun hafi verið bent á að það stæðist hvorki sjónarmið um málefnalega stjórnsýslu né meðalhóf að gera kröfu um að kærandi réðist í slík fjárútlát af þessu tilefni. Leitað hafi verið annarra leiða í því skyni að verða við kröfum um yfirbyggingu tanksins en ekki hafi verið talið framkvæmanlegt að reisa dúkþak þar yfir. Umhverfisstofnun hafi verið bent á öll þessi atriði, en á þau hafi ekki verið fallist. Ekki verði annað séð en að lagðar séu ríkari kröfur á kæranda en almennt séu lagðar á rekstraraðila svínabúa annars staðar á landinu. Þá sýni m.a. umfjöllun í fagtímaritum um uppbyggingu á nýjum haugtönkum að aðrir rekstraraðilar telji sig ekki skylduga til að byggja yfir slíka tanka. Krafa um yfirbyggingu virðist frekar heyra til algerra undantekninga en að teljast vera almenn regla.
Krafa í starfsleyfi um yfirbyggingu safnþróa eigi sér ekki lagastoð. Gangi hún lengra en gildandi réttarheimildir mæli fyrir um og íþyngi kæranda því umfram það sem lög og reglur heimili. Af bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 24. nóvember 2020, verði ekki annað ráðið en að umrædd krafa styðjist við gr. 6.2 í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Meginmarkmið reglugerðarinnar lúti að vatnsvernd og beri að túlka ákvæði hennar og þær kröfur sem starfsleyfið mæli fyrir um í samræmi við það meginmarkmið. Í samræmi við markmiðsákvæði reglugerðarinnar sé svo mælt fyrir um að við staðsetningu og frágang á hauggeymslum skuli taka mið af vatnsverndarsvæðum, fjarlægðarmörkum fyrir vatnsból og starfsreglum fyrir góða búskaparhætti, sbr. 14. gr. reglugerðarinnar, en að öðru leyti fara að fyrirmælum heilbrigðisnefndar um gerð og staðsetningu hauggeymslna og áburðargeymslna.
Starfsemi svínabúsins sé að öllu leyti í samræmi við markmið og ákvæði reglugerðar nr. 804/1999. Mannvirki og búnaður við búið, þ. á m. umrædd safnþró uppfylli allar kröfur reglugerðarinnar og annarra laga og reglna sem um þau gildi. Engin merki séu um að mengunarhætta stafi af starfseminni. Með því að byggja safntankinn við búið í núverandi mynd hafi verið gripið til viðhlítandi aðgerða til að tryggja traustar varnir gegn mögulegri mengun vatns af starfseminni. Öðru hafi raunar aldrei verið haldið fram af hálfu Umhverfisstofnunar auk þess sem engin þekkt vatnsból séu í næsta nágrenni við svínabúið.
Hvorki í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir né í reglugerð nr. 804/1999 sé gerð krafa um að safnþrær, safntankar eða hauggeymslur, eins og sú sem hér um ræði, skuli vera yfirbyggð. Slíka kröfu sé heldur ekki að finna í öðrum lögum eða reglum sem um starfsemina gildi. Krafa um yfirbyggingu á safnþróm eða á geymslum fyrir fljótandi húsdýraáburð sé heldur ekki gerð í þeim evrópsku reglum sem gildi um starfsemi kæranda. Í þessu sambandi sé vísað til BAT-niðurstaðna, um bestu fáanlegu tækni, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sbr. innleiðingarákvörðun framkvæmdarstjórnarinnar (ESB) 2017/302, sjá gr. 1.11., BAT 16.
Ákvæði 6.2 í reglugerð nr. 804/1999 geri aðeins kröfu um að hauggeymslur við svínabú skuli vera vandaðar og þéttar en í því felist ekki krafa um að geymslurnar skuli jafnframt vera yfirbyggðar. Slík krafa þyrfti að koma fram með skýrum hætti í texta ákvæðisins, en svo sé ekki. Það leiði af almennum lögskýringarsjónarmiðum að túlka beri ákvæðið þröngt, enda sé það íþyngjandi og raunar sérlega fyrir kæranda ef sú túlkun stæðist að í orðalaginu „vandaðar og þéttar“ fælist einnig krafa um yfirbyggingu. Allan vafa við túlkun á orðalagi ákvæðisins beri því að meta kæranda í vil. Umhverfisráðuneytið hafi þegar látið í ljós þá afstöðu sína að ákvæði reglugerðarinnar beri að túlka þröngt og að ekki séu lagaskilyrði fyrir því að túlka ákvæði hennar með ívilnandi eða rýmkandi hætti. Ef túlka beri heimildir stjórnvalda til að veita borgurunum undanþágur frá ákvæðum reglugerðarinnar þröngt hljóti sama lögskýringarregla að gilda um heimildir stjórnvalda til þess að leggja ríkari kröfur á herðar þeim en beinlínis séu orðaðar í reglugerðartextanum sjálfum. Þar sem ekki sé áskilið sérstaklega í texta reglugerðarinnar að safnþrær eða hauggeymslur við svínabú skuli vera yfirbyggðar þá séu hvorki lagaskilyrði fyrir því að krefjast þess að í slíka yfirbyggingu sé ráðist né fyrir því að áminna kæranda fyrir að hafa ekki lagt fram áætlanir um framkvæmd yfirbyggingarinnar. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun þar sem grundvöll hennar skorti lagastoð.
Einnig beri að túlka ákvæðið með hliðsjón af framangreindu markmiði reglugerðarinnar um að tryggja skuli að sú mykja sem safnist í tankinn berist ekki í vatn og mengi það. Útveggir safnþróarinnar/tanksins séu vandaðir og þéttir. Engin merki séu um að mykja úr búinu eða efnasambönd úr henni hafi smitast út í jarðveginn og blandast vatni í nágrenni búsins, enda hafi því aldrei verið haldið fram. Slík mengun gæti aðeins átt sér stað við aðstæður þar sem tankurinn myndi fyllast og yfirfall yrði úr honum. Slíkt yfirfall hafi aldrei átt sér stað á búi kæranda en kæmi til þess sé ljóst að yfirbygging yfir tankinn, hvort sem væri með steinsteyptum einingum eða dúk, myndi ekki forða slíku yfirfalli. Að sama skapi verði krafa um yfirbyggingu ekki studd því sjónarmiði að slík yfirbygging komi í veg fyrir eða sé til þess fallin að draga úr loftmengun í nágrenni tanksins. Auk þess sé ekki íbúabyggð í nánasta umhverfi búsins.
Túlka beri ákvæði gr. 6.2 í reglugerðinni með hliðsjón af því með hvaða hætti staðið hafi verið að söfnun og geymslu áburðar í landbúnaði í framkvæmd. Flestar ef ekki allar safnþrær á búum í landbúnaði á Íslandi séu án yfirbygginga. Það standist ekki jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að gera aðrar, ríkari og kostnaðarsamari kröfur til kæranda en gerðar séu til annarra rekstraraðila í sömu grein. Standist krafan ekki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, ekki síst þegar fyrir liggi að kostnaður við slíka framkvæmd muni nema vel á fimmtu tug milljóna króna. Engu breyti þótt í starfsleyfinu sjálfu sé gerð krafa um yfirbyggingu, krafan sé eftir sem áður óhófleg. Augljóst sé að meðalhófs hafi ekki verið gætt þegar öðrum rekstraraðilum í sömu atvinnugrein sé ekki gert að ráðast í slíkar fjárfestingar af sama tilefni.
Mótmælt sé því sjónarmiði Umhverfisstofnunar að ákvæði í starfsleyfi geti gengið lengra en gildandi lög hverju sinni telji útgefandi leyfisins þess vera þörf. Stjórnsýslan sé lögbundin og sé stjórnvaldi ekki heimilt að ganga lengra við setningu skilyrða eða íþyngjandi krafna en gildandi lög heimili hverju sinni. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verði stjórnvaldsákvarðanir að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Af reglunni leiði að kæranda verði ekki íþyngt umfram lagaheimildir.
Áminning teljist íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun enda sé hún samkvæmt XVII. kafla laga nr. 7/1998 eitt þeirra þvingunarúrræða sem Umhverfisstofnun sé veitt til að knýja á um framkvæmdir tiltekinna ráðstafana. Með vísan til lögmætisreglunnar og annarra meginreglna stjórnsýsluréttarins verði slíkum þvingunarúrræðum ekki beitt af hálfu stjórnvalda til að knýja á um tilteknar íþyngjandi ráðstafanir eigi þær sér ekki fullnægjandi lagastoð. Slíkt sé ólögmætt.
Fyrir liggi nú mælingar efnaverkfræðings á þykkt náttúrulegrar skorpu og bendi þær eindregið til þess að þykkt hennar fullnægi þeim skilyrðum sem fram komi í BAT-niðurstöðunum. Kærandi hafi þegar hafið undirbúning að umsókn um breytingu á gildandi starfsleyfi. Eigi þær ráðstafanir sem kærandi hafi þegar gripið til í þessum efnum, til viðbótar framangreindum málsástæðum, að leiða til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Falli þá jafnframt úr gildi kröfur Umhverfisstofnunar um úrbætur og framlagningu úrbótaáætlana.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að vegna mannlegra mistaka hafi kæranda í eftirlitsskýrslu, dags. 7. febrúar 2020, verið veittur frestur til 1. ágúst s.á. til að ljúka úrbótum. Málinu hafi því ekki verið fylgt eftir af fullum þunga með beitingu þvingunarúrræða þrátt fyrir að úrbótum væri ekki lokið. Kærandi hafi þó ítrekað verið minntur á útistandandi frávik í samskiptum við Umhverfisstofnun, m.a. í tölvupóstsamskiptum og reglubundnum eftirlitsferðum.
Ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi verið á því byggð að hvorki hafi verið komin fram fullnægjandi tímasett áætlun um úrbætur né önnur sjónarmið sem gæfu tilefni til þess að falla frá áður kynntum áformum stofnunarinnar að veita kæranda umrædda áminningu. Hafi stofnunin rökstutt þá ákvörðun sína og ítrekað fyrri kröfur um úrbætur. Sé ekki tilefni til frekari fresta í málinu, enda hafi krafan verið sett fram í starfsleyfi árið 2011. Kæranda hafi nú þegar verið veitt umtalsvert svigrúm til að leita lausna til úrbóta án árangurs.
Eftirlitsaðila beri við lögbundið eftirlit sitt að fylgja þeim skilyrðum sem fram komi í útgefnu starfsleyfi, sem og gildandi lögum og reglugerðum hverju sinni. Útgefið starfsleyfi sé forsenda þess að rekstraraðili hafi heimildir til að starfa samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Viðeigandi mengunarvarnir séu skilyrði heimildar til losunar mengunarefna. Ákvæði er fram komi í starfsleyfi hverju sinni séu sett með tilliti til aðstæðna hvers og eins rekstrar og geti í vissum tilfellum gengið lengra en gildandi lög, telji útgefandi starfsleyfisins þess vera þörf, m.a. með tilliti til mengunarvarna.
Ákvörðun um að áminna kæranda fyrir brot á skilyrðum starfsleyfis byggist fyrst og fremst á þeim grundvelli að um frávik frá gildandi starfsleyfi sé að ræða. Telji kærandi starfsleyfið of íþyngjandi, þannig að ómögulegt sé fyrir hann að starfa samkvæmt því, geti hann óskað formlega eftir endurskoðun þess. Hafi Umhverfisstofnun ítrekað bent kæranda á þetta og leiðbeint honum um það hvernig sækja eigi um breytingu á starfsleyfi.
Við túlkun á skilyrði starfsleyfis um yfirbyggingu safnþróarinnar hafi m.a. verið litið til þeirrar umfjöllunar og sjónarmiða sem fram hafi komið við útgáfu þess. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 5. mars 2012, hafi verið talið að sú skylda sem kveðið sé á um í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri, sem umrætt skilyrði í starfsleyfi kæranda byggist á, sé ótvíræð. Það er að við gripahús, þ.m.t. svínabú, skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur. Bent hafi verið á að haughús sem ekki væru yfirbyggð gætu tæplega uppfyllt kröfu reglugerðarinnar um þéttleika og væri tilgreint ákvæði starfsleyfisins því í samræmi við kröfu hennar. Í reglugerð nr. 804/1999 sé ekki að finna ákvæði er heimili undanþágu frá umræddri kröfu eða frest til að uppfylla hana. Þá sé vísað til niðurstöðu ráðuneytisins varðandi gr. 2.8. í starfsleyfi. Í ljósi framangreinds sé ekki tækt að veita kæranda frekari frest til úrbóta, enda bendi ekkert til þess að raunverulegar úrbætur séu yfirvofandi þar sem ekki sé komin fram eiginleg áætlun þar sem fram komi upplýsingar um hvaða úrbóta kærandi ætli sér að grípa til eða hvernig þær úrbætur verði framkvæmdar af hans hálfu.
Samkvæmt BAT-16 niðurstöðum sem kærandi vísi til sé náttúruleg skorpa nefnd sem einn möguleiki fyrir yfirbyggingu safnþróa við svínabú. Umhverfisstofnun hafi ekki útilokað þann möguleika, ef sýnt sé fram á að slík skorpa væri nægjanlega traust til að líta mætti á hana sem yfirbyggingu. Jafnframt þyrfti að sýna fram á að slík lausn myndi henta í aðstæðum að Melum í Hvalfjarðarsveit. Að mati stofnunarinnar hafi kærandi ekki sýnt fram á það.
Í eftirliti Umhverfisstofnunar 9. júní 2020 hafi skorpan í safnþrónni verið tekin til sérstakrar skoðunar, teknar hafi verið myndir af þrónni og spýtu stungið ofan í skítinn til að athuga hvort skorpa hefði myndast. Af könnun á þykkt skorpunnar hafi ekki verið hægt að sjá að um eiginlega yfirbyggingu gæti verið að ræða, a.m.k. ekki á þeim tíma, og þar af leiðandi ekki allt árið í kring. Í BAT-niðurstöðunum sé tekið fram að náttúruleg myndun skorpu eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og/eða á fljótandi húsdýraáburði sem innihaldi lítið af þurrefni. Náttúruleg skorpa eigi heldur ekki við í geymslum þar sem hræring, fylling og/eða losun fljótandi húsdýraáburðar geri náttúrulega skorpu ótrausta. Í svínabúinu að Melum sé fráveiturör út í safnþróna, sem staðsett sé á þann hátt að rennsli falli ofan á yfirborðið og hindri þannig möguleika á myndun skorpu. Að mati sérfræðinga stofnunarinnar valdi slíkt sírennsli því að nær ómögulegt sé að þykk skorpa geti myndast þar undir. Sé það í samræmi við fyrirvara í BAT-niðurstöðunum. Til þess að hægt sé að líta á náttúrulega skorpumyndun sem varanlega og fullnægjandi yfirbyggingu safnþróarinnar þurfi kærandi að sýna fram á það með óyggjandi hætti að skorpan sé nægjanlega þykk til að traust geti talist. Hvorki hafi verið sýnt fram á það nú né þegar ákvörðun um að veita kæranda áminningu hafi verið tekin.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til og áréttar það er fram komi í kæru. Aðrar hefðbundnar leiðir til yfirbyggingar eða yfirbreiðslu séu ekki tækar, a.m.k. ekki aðgengilegar í skilningi BAT-niðurstaðna. Umhverfisstofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en stofnunin hafi enga tilraun gert til að benda kæranda á færar leiðir til að verða við kröfum hennar um úrbætur. Ætla megi að skortur á leiðbeiningum sé einkum vegna þess að stofnunin hafi ekki heldur komið auga á raunhæfar aðgengilegar lausnir.
Úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 5. mars 2012 sé nærri 12 ára gamall og alls óvíst að niðurstaða málsins hefði orðið sú sama í dag. Miklar breytingar hafi orðið á þessu sviði frá uppkvaðningu úrskurðarins, þ. á m. tæknibreytingar, en einnig hafi réttarheimildir og viðhorf á þessu réttarsviði þróast og breyst. Þannig hafi BAT-niðurstöður ekki verið fyrir hendi þegar úrskurðurinn hafi verið kveðinn upp.
Staðhæfingu um að ekkert bendi til þess að raunverulegar úrbætur séu yfirvofandi sé mótmælt. Lagðar hafi verið fram niðurstöður efnaverkfræðings um þykkt skorpunnar sem sýni að hún rúmist innan BAT-niðurstaðna og fullnægi skilyrðum í öðrum löndum Evrópu um notkun náttúrulegrar skorpu í stað yfirbyggingar. Geti hún komið í stað yfirbyggingar yfir tankinn og þannig sé komið til móts við kröfur Umhverfisstofnunar um úrbætur. Ekki komi fram hvaða mælikvarða, viðmið eða gögn stofnunin telji að leggja beri til grundvallar og teljist fullnægjandi til að hún telji sig geta litið á náttúrulega skorpu sem lausn í stað yfirbyggingar. Byggi mat Umhverfisstofnunar fremur á tilfinningu eða skoðunum en á gögnum eða upplýsingum sem hægt sé að staðreyna og byggja niðurstöður eða ákvarðanir á. Virðist gengið út frá því að til að náttúruleg skorpa sem lausn teljist fullnægjandi þurfi að geyma innihald tanksins í honum um aldur og ævi þannig að skorpan sem þar myndist sé varanleg. Þetta sé augljóslega á skjön við þau sjónarmið sem búi að baki BAT 16-niðurstöðunum og leiði það af eðli máls. Þá leiði það af orðalagi BAT 16 að kalt loftslag komi ekki í veg fyrir að náttúruleg skorpa teljist tæk lausn í stað yfirbyggingar, heldur sé einungis tekið fram að hún eigi ef til vill ekki við.
Telji kærandi eðlilegt að úrskurðarnefndin fari á vettvang og kynni sér aðstæður á Melum.
Niðurstaða: Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu fékk kærandi árið 2011 starfsleyfi til að starfrækja þauleldi á fráfærugrísum í allt að 8.000 stæðum að Melum í Hvalfjarðarsveit. Eitt skilyrði starfsleyfisins, sbr. gr. 2.8., er að safnþrær skuli yfirbyggðar, þéttar og þannig frá þeim gengið að ekki leki úr þeim út í umhverfið. Starfsleyfið sætti kæru til umhverfisráðuneytisins og með úrskurði uppkveðnum 5. mars 2012 var útgáfa leyfisins staðfest, m.a. með þeirri breytingu að fyrrgreint skilyrði skyldi uppfyllt þegar í stað. Í kærumáli þessu gerir kærandi framangreindan úrskurð ráðuneytisins að umfjöllunarefni og lögmæti þess skilyrðis sem fram kemur í nefndri gr. 2.8. Er af því tilefni rétt að taka fram að samkvæmt þágildandi 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er úrskurður ráðuneytisins fullnaðarúrskurður og sætir hann því ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar. Breytir engu þar um þótt langt sé um liðið frá uppkvaðningu úrskurðarins. Einskorðast lögmætisathugun nefndarinnar því við þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 að veita kæranda áminningu og krefjast úrbóta á fráviki frá áðurnefndri gr. 2.8. Í ákvörðuninni vísaði stofnunin til 60. gr. laga nr. 7/1998 og þykir rétt, með tilliti til nýlegra breytinga á tilvitnaðri lagagrein, að rekja forsögu þeirrar heimildar sem í ákvæðinu felst.
Lög nr. 12/1969 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit voru fyrstu heildarlög á því sviði, en áður giltu þar um lög nr. 35/1940 um heilbrigðisnefndir og heilbrigðissamþykktir. Í 3. gr. laga nr. 12/1969 var mælt fyrir um hlutverk heilbrigðisnefnda og í 2. mgr. fólst nýmæli þess efnis að heilbrigðisnefnd væri heimilt að stöðva starfrækslu eða notkun, ef skilyrðum laga, heilbrigðisreglugerðar, heilbrigðissamþykktar eða fyrirmælum heilbrigðisnefndar samkvæmt heimildum í þeim ákvæðum væri ekki fullnægt um starfræksluna eða húsnæði það, land eða tæki, sem notað væri. Um það nýmæli segir í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að ákvæðið sé efnislega í flestum heilbrigðissamþykktum, en rétt þyki að í lögunum sjálfum séu ákvæði um vald heilbrigðisnefnda til að stöðva starfrækslu eða notkun sem sé óviðunandi eða hættuleg af hollustuástæðum að dómi nefndarinnar. Að sjálfsögðu eigi valdbeiting ekki að koma til nema í brýnni nauðsyn og því aðeins, að fortölur, fræðsla og leiðbeiningar beri engan árangur, en þetta séu þau vopn, sem heilbrigðisnefndum og starfsmönnum þeirra sé framar öllu ætlað að beita í viðskiptum við eftirlitsskylda aðila.
Við gildistöku laga nr. 50/1981 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit féllu lög nr. 12/1969 úr gildi. Í 27. gr. hinna nýju laga var fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði. Sagði í gr. 27.1. að til þess að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, hollustuverndarreglugerð, mengunarvarnareglugerð, hollustusamþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum, gæti hollustunefnd beitt eftirfarandi aðgerðum: 1. Veitt áminningu. 2. Veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta. 3. Stöðvað viðkomandi starfsemi eða notkun að öllu leyti eða að hluta til, með aðstoð lögreglu ef með þyrfti.
Í almennum athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 50/1981 var tekið fram að lögð væru til skýr ákvæði um valdsvið hollustueftirlits og þvingunarráðstafanir með það fyrir augum að ná fram nauðsynlegum umbótum, en samhliða því væru ákvæði um sérstaka úrskurðarnefnd til þess að tryggja sem best rétt þeirra, sem eftirlit væri haft með. Um helstu nýmæli var tiltekið að í 6. kafla frumvarpsins væri fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði. Samkvæmt gildandi lögum hefðu heilbrigðisnefndir mjög mikið vald til afskipta af öllu, er snerti hollustuhætti, sbr. 3. gr. gildandi laga. Þar væru hins vegar engin ákvæði um það, hvernig beita skyldi þessu mikla valdi og væri hér með reynt að gera bragarbót þar á, með því að kveða á um það, hvernig hollustunefnd skyldi starfa þyrfti hún að knýja á um framkvæmd ráðstafana er vörðuðu hollustuháttamál. Lagt væri til, að í fyrsta lagi yrði veitt áminning, í öðru lagi veitt áminning og tilhlýðilegur frestur til úrbóta, þar sem slíkt ætti við, og í þriðja lagi yrði stöðvuð viðkomandi starfsemi eða notkun að öllu leyti eða að hluta til, með aðstoð lögreglu ef með þyrfti. Þó væri ekki gert ráð fyrir að stöðvun yrði beitt, nema um alvarleg tilvik eða ítrekun væri að ræða, eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests. Í athugasemdum með 27. gr. var áréttað að gert væri ráð fyrir áðurgreindum þrennskonar úrræðum. Hefðu heilbrigðisnefndir mjög viðamikið vald til þess að stöðva starfrækslu eða notkun, ef skilyrðum laga, heilbrigðisreglugerðar eða heilbrigðissamþykkta eða fyrirmælum heilbrigðisnefnda, samkvæmt heimildum í þeim ákvæðum væri ekki fullnægt um starfrækslu eða húsnæði það, land eða tæki, sem notað væri. Ekki væri verið að auka vald hollustunefnda heldur gera tillögur um það hvernig því skyldi beitt. Með því að kveða nánar á um framkvæmd valdsins ættu þeir sem beittu því að vera betur varðir gegn gagnrýni og þolendur að vera betur í stakk búnir til að skilja þær ákvarðanir, sem þar lægju að baki.
Lög nr. 50/1981 voru endurútgefin sem lög nr. 109/1984 og eftir heildarendurskoðun síðar meir urðu þau að lögum nr. 81/1988. Sagði þá í gr. 23.1 að heilbrigðisnefnd gæti beitt sömu aðgerðum og áður segir til þess að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögum þessum, heilbrigðisreglugerð, mengunarvarnareglugerð, heilbrigðissamþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum. Óbreytt orðalag var að finna í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 7/1998 þegar þau tóku gildi. Í kjölfar breytinga sem tóku gildi með lögum nr. 58/2019 segir nú í 60. gr. laga nr. 7/1998 að Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd sé heimilt að veita viðkomandi aðila áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum eða samþykktum sveitarfélaga. Er því ekki lengur að finna í ákvæðinu það orðalag að greindum aðilum sé heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum.
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 58/2019 segir að í frumvarpinu séu lagðar til nokkrar breytingar á orðalagi ákvæða laga um hollustuhætti og mengunarvarnir sem kveði á um þvingunarúrræði. Þá segir í athugasemdum með 15. gr. breytingalaganna að í henni sé lögð til breyting á 60. gr. laganna þannig að hún fjalli einungis um þvingunarúrræðið áminningu og kröfu um úrbætur. Gert sé ráð fyrir að ákvæði laganna sem heimili heilbrigðisnefndum og Umhverfisstofnun að beita þvingunarúrræðinu stöðvun til bráðabirgða verði fært í 63. gr. laganna, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Í greininni sé lagt til að heilbrigðisnefndum og Umhverfisstofnun verði heimilt að beita áminningu. Orðalag ákvæðisins taki meðal annars mið af efnalögum nr. 61/2013.
Heimild til að veita áminningu hefur verið að finna í lögum um hollustuhætti frá því að lög nr. 50/1981 tóku gildi. Sú heimild hefur allt frá þeim tíma verið bundin við það að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögum um hollustuhætti, samkvæmt reglugerðum settum með stoð í þeim lögum og samkvæmt samþykktum sveitarfélaga settum með stoð í sömu lögum. Einnig til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum samkvæmt „þessum ákvæðum“, en skilja verður það orðalag svo að þau ákvæði vísi til ákvæða laganna, reglugerða og samþykkta sveitarfélaga.
Fjallað er um skyldur rekstraraðila í XI. kafla laga nr. 7/1998. Skulu rekstraraðilar skv. 40. gr. laganna, sbr. viðauka I-IV, tryggja að starfsemi þeirra sé í samræmi við ákvæði laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, starfsleyfisskilyrði og almennar kröfur, sbr. 8. gr. Er og mælt fyrir um eftirlit með atvinnurekstri í XIV. kafla laga nr. 7/1998. Skal skv. 54. gr. laganna vera eftirlit með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV með lögunum, sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti, sem og hollustuhátta. Fellur eldi svína með fleiri en 2.000 stæði fyrir alisvín undir viðauka I með lögunum, sbr. og viðauka I í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Mælt er fyrir um í 57. gr. reglugerðarinnar að Umhverfisstofnun skuli annast eftirlit með atvinnurekstri, sbr. I., VII. og IX. viðauka reglugerðarinnar, og sætir svínabú kæranda að Melum því eftirliti þeirrar stofnunar. Skal stofnunin hafa eftirlit með atvinnurekstrinum til að tryggja að farið sé að skilyrðum fyrir starfsemina, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998, og verði frávik skal stofnunin krefja rekstraraðila um að gera hverjar þær viðeigandi viðbótarráðstafanir sem eftirlitsaðilinn telur nauðsynlegar til að koma reglufylgni á aftur, sbr. 2. mgr. Svo sem áður er rakið fór Umhverfisstofnun ítrekað fram á það við kæranda að hann uppfyllti hið umdeilda skilyrði í starfsleyfi hans, en starfsleyfið, sem gefið var út á grundvelli laga nr. 7/1998, og skilyrði þess sættu lögmætisathugun umhverfisráðuneytisins á sínum tíma.
Með hinni kærðu ákvörðun áminnti Umhverfisstofnun kæranda vegna þess að fyrirmælum hennar um framkvæmd viðbótarráðstafana til að tilgreint skilyrði starfsleyfisins yrði uppfyllt var ekki sinnt með fullnægjandi hætti að mati stofnunarinnar. Fyrirmælin áttu sér stoð í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 7/1998, enda var með þeim farið fram á þær viðbótarráðstafanir sem stofnunin taldi nauðsynlegar. Fram kemur í frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 66/2017, í athugasemdum við ákvæði það sem varð 55. gr., að ekki sé um efnisbreytingu að ræða á núverandi framkvæmd við eftirlit. Ef eftirlit leiði í ljós að einhverju sé ábótavant í hlutaðeigandi starfsemi hafi stjórnvöld gert athugasemdir og eftir atvikum beitt þvingunarúrræðum til þess að bætt yrði úr ágöllum og sé með frumvarpinu ætlað að kveða skýrar á um núverandi framkvæmd. Lögskýringargögn benda ekki til þess að það hafi verið ætlun löggjafans með breytingalögum nr. 58/2019 að þrengja heimildir þar til bærra stjórnvalda til að veita áminningu. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að lög nr. 7/1998 tiltaka ekki lengur að þeim stjórnvöldum sé heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt „eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum“.
Skýra lagaheimild þarf til þess að beitt verði þvingunarúrræðum og ber að túlka slíka lagaheimild þröngt, enda um íþyngjandi úrræði að ræða. Má og ráða af forsögu þeirra lagaákvæða sem rakin hafa verið að valdheimildir þær sem um ræðir séu ríkar og að þeim beri að beita af varfærni. Að teknu tilliti til alls þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Umhverfisstofnun hafi ekki haft nægilega skýra og ótvíræða heimild í lögum til að fylgja eftir eigin fyrirmælum með áminningu. Þá athugist að starfsleyfi vegna mengandi starfsemi eru gefin út á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018. Í 61. gr. reglugerðarinnar er að finna það orðalag sem áður gilti samkvæmt lögunum, þ.e. að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðum settum samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum geti eftirlitsaðili beitt ákvæðum XVII. kafla laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hins vegar er ljóst að með reglugerð verður ekki kveðið á um að þvingunarúrræðum verði beitt í ríkari mæli en heimild er fyrir í lögum. Að öllu framangreindu virtu verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 um að veita kæranda áminningu vegna fráviks frá gr. 2.8. í starfsleyfi hans fyrir svínabú að Melum í Hvalfjarðarsveit.
