Árið 2021, föstudaginn 16. apríl fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 137/2020, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 16. nóvember 2020 um að synja umsókn um starfsleyfi byggingarstjóra.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. desember 2020, er barst nefndinni 17. s.m., kærir A, þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkja-stofnunar frá 16. nóvember s.á. að synja umsókn hans um starfsleyfi byggingarstjóra. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að veita kæranda starfsleyfi.
Gögn málsins bárust frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 18. janúar 2020.
Málavextir: Kærandi er húsasmíðameistari og byggingariðnfræðingur. Með umsókn 6. ágúst 2020 sótti hann um starfsleyfi til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sem byggingarstjóri 1 fyrir iðnmeistara og byggingariðnfræðinga samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 14. s.m., kom fram að gögn málsins bæru ekki með sér að hann uppfyllti skilyrði laganna til að fá útgefið starfsleyfi. Var kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum og frekari gögnum en svör munu ekki hafa borist stofnuninni. Með ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 16. nóvember 2020, var umsókn kæranda synjað með vísan til þess að skilyrði 28. gr. laga nr. 160/2010 teldust ekki uppfyllt. Taldi stofnunin að það væri ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis byggingarstjóra að fyrir lægi löggilding Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eða sambærileg löggilding samkvæmt eldri löggjöf. Væru byggingariðnfræðingar ekki undanþegnir því skilyrði. Einnig hefði kærandi ekki tilskilda starfsreynslu.
Málsrök kæranda: Kærandi telur túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á 2. mgr. 28. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki vera of þrönga og ganga þvert á þær skýringar sem fram komi í athugasemdum við ákvæðið og tilgang þess. Í athugasemdunum komi fram að þar sé kveðið á um þær menntunar- og starfsreynslukröfur sem gerðar séu til þeirra aðila sem taka megi að sér byggingarstjórn þeirra mannvirkja sem falli undir 1. tl. 4. mgr. 27. gr. laganna. Í ákvæðinu sé gert ráð fyrir því að löggiltir byggingariðnfræðingar sem hafi unnið sem slíkir í tvö ár geti öðlast réttindi sem byggingarstjórar og að þeir þurfi löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, eða forvera hennar Byggingarstofnunar. Í raun sjái hins vegar annað opinbert stjórnvald um löggildingu iðnfræðinga, þ.e. atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, sbr. lög nr. 8/1996 um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum og reglur nr. 453/2013 um mat á umsóknum um leyfi til að kalla sig iðnfræðing. Fái túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að standa sé niðurstaðan sú að þrátt fyrir að kærandi hafi lokið háskólanámi sem veiti diplómu í byggingariðnfræði og fengið löggildingu ráðuneytis um að honum sé heimilt að kalla sig byggingariðnfræðing samkvæmt lögum nr. 8/1996 og reglum nr. 453/2013, auk þess að stunda tveggja ára vinnu sem tæknimaður og staðarstjóri sem sé með ábyrgð á gæðakerfi og byggingareftirlit á höndum, hefði kærandi verið betur settur ef hann hefði óskað eftir því að verða löggiltur húsasmíðameistari og unnið sem slíkur í tvö ár. Jafnvel þótt nám í byggingariðnfræði sé yfirgripsmeira en nám til húsasmíðameistara og kærandi uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til löggildingar byggingariðnfræðings. Þá liggi fyrir undirritað skjal frá vinnuveitanda um að kærandi hafi unnið við byggingareftirlit síðustu tvö ár. Ætti ekki að skipta máli hvort löggilding komi frá stjórnvaldi A eða B.
Megintilgangur 2. mgr. 28. gr. laga nr. 160/2010 sé að tryggja að þeir sem fái leyfi til að vera byggingarstjórar og taka á sig þá ábyrgð sem starfinu fylgi skuli hafa hlotið viðhlítandi menntun og starfsreynslu. Í því tilliti sé gerð krafa um löggildingu iðnmeistara í iðngrein sem sé tengd byggingariðnaði eða sem byggingariðnfræðingur sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna. Það sé mjög óréttlát túlkun að líta svo á að einungis þeir aðilar sem taldir séu upp í ákvæðinu þurfi að hafa hlotið löggildingu frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, einkum þegar það sé ekki það stjórnvald sem veiti löggildingu fyrir byggðingariðnfræðing.
Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að það sé ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis skv. 1., sbr. 2. gr. 28. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að hafa löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eða sambærilega löggildingu samkvæmt eldri löggjöf. Samkvæmt orðalagi 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis séu byggingariðnfræðingar ekki undanþegnir því skilyrði. Verði því að túlka ákvæðið á þann veg að gerð sé krafa um að byggingariðnfræðingar hafi löggildingu sem viðurkennd sé af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og a.m.k. tveggja ára starfsreynslu af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit eftir að þeir hafi hlotið löggildingu. Byggingariðnfræðingar séu ekki meðal þeirra starfsstétta sem taldar séu upp í 25., 26. og 32. gr. laga nr. 160/2010 sem fjalli um löggildingar hönnuða og iðnmeistara. Megi þeir því ekki sem slíkir bera ábyrgð á verkþáttum framkvæmda eða annast hönnun mannvirkja sem löggilding samkvæmt lögunum veiti heimild til. Einstaklingur sem lokið hafi byggingariðnfræði geti aðeins fengið löggildingu sem iðnmeistari uppfylli hann þau skilyrði sem talin séu upp í 3. mgr. 32. gr. og eftir atvikum sem hönnuður, sbr. 25. og 26. gr. ef námi sé fram haldið. Varðandi frekari lagagrundvöll og forsendur ákvörðunarinnar sé vísað til bréfs, dags. 16. nóvember 2020.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda-mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á umsókn kæranda um starfsleyfi byggingarstjóra var á því byggð að kærandi uppfyllti ekki skilyrði þar um í 28. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í 1. mgr. nefndrar lagagreinar er mælt fyrir um að byggingarstjóri skuli hafa starfsleyfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Skilyrði fyrir útgáfu þess er að umsækjandi uppfylli viðeigandi hæfniskröfur 2.-4. mgr. 28. gr. laganna, hafi sótt sérstakt námskeið sem stofnunin stendur fyrir og hafi gæðastjórnunarkerfi samkvæmt nánari fyrirmælum í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Heimildir byggingarstjóra takmarkast af gerð mannvirkis og umfangi framkvæmda og í samræmi við 2. mgr. nefndrar 28. gr. mannvirkjalaga sótti kærandi um starfsleyfi fyrir byggingarstjórn þeirra umfangsminnstu, þ.e. sem byggingarstjóri 1.
Samkvæmt greindri 2. mgr. 28. gr. mannvirkjalaga geta húsasmíðameistarar, múrarameistarar, pípulagningameistarar, blikksmíðameistarar, rafvirkjameistarar og byggingariðnfræðingar öðlast starfsleyfi til að hafa umsjón með framkvæmdum sem falla undir 1. tl. 4. mgr. 27. gr. laganna, þ.e. nýbyggingu einfalds atvinnuhúsnæðis, íbúðarhúsa, frístundahúsa og minni háttar mannvirkja auk breytinga, endurbyggingar eða niðurrifs á slíkum mannvirkjum. Skulu þeir samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. hafa hlotið löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og hafa a.m.k. tveggja ára reynslu sem slíkir af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit sem viðurkennt er af stofnuninni.
Fram kemur í athugasemdum við 28. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 160/2010 að í 2. mgr. sé kveðið á um þær menntunar- og starfsreynslukröfur sem gerðar séu til þeirra aðila sem taka megi að sér byggingarstjórn þeirra mannvirkja sem falli undir 1. tl. 4. mgr. 27. gr. laganna. Sé um að ræða sömu iðnmeistara og megi vera byggingarstjórar samkvæmt gildandi lögum, þ.e. skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, að öðru leyti en því að blikksmíða-meisturum sé bætt við en felld út heimild til handa vélvirkjameisturum til að annast byggingarstjórn. Nýmæli sé að gerð sé sú krafa að byggingarstjórar hafi auk framangreindrar grunnmenntunar og löggildingar, reynslu af störfum við byggingarframkvæmdir. Sé gerð krafa um tveggja ára reynslu sem löggiltir iðnmeistarar eða byggingariðnfræðingar af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit sem viðurkennd sé af Byggingarstofnun, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.
Ákvæði mannvirkjalaga um byggingarstjóra eiga sér ákveðna forsögu sem máli skiptir í kærumáli þessu. Fyrstu heildarlögin um byggingarmálefni voru byggingarlög nr. 54/1978, og komu þau í stað byggingarsamþykkta. Í V. kafla þeirra laga, 16.-19. gr., var fjallað um byggingarstjóra. Er tekið fram í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að ákvæðin séu nýmæli, en í flestum byggingarsamþykktum á skipulagsskyldum þéttbýlisstöðum veiti byggingarnefndir húsasmíðameisturum og múrarameisturum löggildingu til að hafa umsjón með og bera á byrgð á byggingarframkvæmdum. Í flestum nágrannalöndum okkar hafi verið sett hliðstæð ákvæði um byggingarstjóra, þ.e. einn aðila sem falin væri framkvæmdastjórn byggingarframkvæmdar. Hann væri ábyrgur gagnvart húsbyggjanda og byggingaryfirvöldum og yrði tengiliður allra iðnmeistara sem störfuðu að framkvæmdum. Af ákvæðum iðnlöggjafarinnar leiddi, að væri byggingarstjóri ekki sjálfur húsasmíða- eða múrarameistari, yrði hann að hafa menn með slík réttindi í þjónustu sinni auk meistara í öðrum iðngreinum. Í nefndaráliti á þingskjali 798, dags. 28. apríl 1978, um frumvarp það sem varð að byggingar-lögum nr. 54/1978 var vísað til nefndarálits á þingskjali 509, dags. 21. apríl 1977, um frumvarpið eins og það hafði verið lagt fyrir á eldra þingi. Í frumvarpinu eins og það hafði þá verið lagt fyrir þingið var gert ráð fyrir að viðurkenningu sem byggingarstjóri gætu hlotið húsasmíða- og múrarameistarar með frekari skilyrðum eða arkitektar, byggingarfræðingar, tæknifræðingar og verkfræðingar, svo og búfræðikandidatar að því er varðaði landbúnaðar-byggingar. Í tilvitnuðu nefndaráliti á þingskjali 509 kom hins vegar fram að breytt væri ákvæðum um byggingarstjóra frá framlögðum frumvarpsdrögum þannig að byggingarstjórar gætu orðið aðrir en þeir sem sérmenntaðir væru í byggingarmálefnum og var slík krafa ekki gerð í samþykktum byggingarlögum nr. 54/1978.
Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 leystu m.a. byggingarlög nr. 54/1978 af hólmi. Þegar þau fyrrnefndu tóku gildi var í 51. gr. þeirra laga kveðið á um að við stjórn framkvæmda hvers mannvirkis skyldi vera byggingarstjóri og að þeir gætu annars vegar verið húsasmíða-meistarar, múrarameistarar, pípulagningarmeistarar, vélvirkjameistarar, rafvirkjameistarar og byggingariðnfræðingar sem hlotið hefðu viðurkenningu skv. 52. gr. og tilskilið starfsleyfi, sbr. 1. tl. 2. mgr. 51. gr., en hins vegar arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingar-fræðingar með þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti, sbr. 2. tl. 2. mgr. 51. gr. Skipulags- og byggingarlögum var breytt með lögum nr. 170/2000. Í frumvarpi því sem varð að þeim lögum var gert ráð fyrir því í 15. gr. að í stað 1. og 2. tl. 2. mgr. 51. gr. laganna kæmu þrír nýir töluliðir, og yrði sá fyrsti þeirra svohljóðandi: „Húsasmíðameistarar, múrarameistarar, pípulagningarmeistarar, vélvirkjameistarar, stálvirkjameistarar, rafvirkja-meistarar, blikksmíðameistarar, málarameistarar og veggfóðrarameistarar sem hlotið hafa löggildingu samkvæmt lögum þessum og byggingariðnfræðingar.“ Í athugasemdum með frumvarpinu segir um nefnda grein að í 1. tl. sé lögð til lagfæring á 1. tl. 2. mgr. 51. gr. en af honum mætti ráða að byggingariðnfræðingar þyrftu að hafa hlotið löggildingu skv. 2. mgr. 52. gr., en svo sé ekki. Einnig að lagt sé til samkvæmt eindreginni beiðni Samtaka iðnaðarins að blikksmíðameisturum, málarameisturum, stálvirkjameisturum og veggfóðrarameisturum verði einnig heimilt að vera byggingarstjórar. Með þessari tillögu sé öllum iðnmeisturum sem hafi heimild til að bera ábyrgð á verkþáttum iðnmeistara fyrir byggingarnefnd og hlotið hafi löggildingu ráðherra heimilt að starfa sem byggingarstjórar. Í nefndaráliti meirihluta umhverfisnefndar sem fram kemur í þingskjali 505, dags. 12. desember 2000, er tekið fram að meirihlutinn leggi til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum, m.a. verði 1. tl. 15. gr. frumvarpsins felldur á brott og bíði heildarendurskoðunar laganna sem hefjast muni á næsta ári. Var það og gert og lögð fram breytingartillaga, sbr. þingskjal 506, þar sem ekki var gert ráð fyrir breytingum á 1. tl. 2. mgr. 51. gr. laganna. Er ekki fjallað sérstaklega um það af hvaða sökum sú breyting ætti að bíða heildarendurskoðunar laganna en þó verður ráðið af framsögu við aðra umræðu þingsins að löggildingarmál hönnuða hafi verið nokkuð til umræðu og að um svo mikla breytingu væri að ræða að nauðsynlegt þætti að kanna við heildarendurskoðun laganna sem síðan var einnig vísað til vegna títtnefnds 1. tl. Má leiða að því líkur að þar hafi sömu sjónarmið ráðið för, enda var í þeim tölulið, líkt og rakið hefur verið, gert ráð fyrir að meisturum í fjórum iðngreinum væri bætt við þann hóp sem fengið gæti starfsleyfi sem byggingarstjóri.
Kærandi er byggingariðnfræðingur og löggiltur húsasmíðameistari. Var synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á umsókn hans á því reist að hún teldi það ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis skv. 1. mgr., sbr. 2. mgr., 28. gr. laga nr. 160/2010 að viðkomandi hefði löggildingu stofnunarinnar, eða sambærilega löggildingu samkvæmt eldri löggjöf. Samkvæmt orðalagi 2. mgr. væru byggingariðnfræðingar ekki undanþegnir því skilyrði. Að mati Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar yrði að túlka ákvæðið þannig að gerð væri krafa um að byggingariðnfræðingar hefðu löggildingu sem iðnmeistarar og a.m.k. tveggja ára starfsreynslu sem löggiltir iðnmeistarar af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit. Einnig að kærandi uppfyllti ekki það skilyrði að hafa starfað í a.m.k. tvö ár sem löggiltur húsasmíðameistari. Það síðarnefnda er óumdeilt en kærandi hefur fyrir úrskurðarnefndinni lagt áherslu á að hann hafi leyfi sem byggingariðnfræðingur og hafi starfað sem slíkur í tilskyldan tíma.
Verkefni Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eru tíunduð í 5. gr. mannvirkjalaga og er eitt þeirra að standa fyrir námskeiðum til réttinda fyrir hönnuði og byggingarstjóra og veita hönnuðum, iðnmeisturum og slökkviliðsmönnum löggildingu. Fjallað er um löggildingu iðnmeistara í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 160/2010, en þar segir að þeir iðnmeistarar einir geti borið ábyrgð á einstökum verkþáttum við mannvirkjagerð sem hlotið hafi til þess löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Ákvæði um löggildingu hönnuða er síðan að finna í 25. og 26. gr. laganna en meðal skilyrða fyrir löggildingu þeirra er að umsækjandi hafi hlotið heimild hlutaðeigandi ráðherra til starfsheitisins samkvæmt lögum nr. 8/1996 um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum. Ekkert er hins vegar vikið í mannvirkjalögum að byggingariðnfræðingum í þessu sambandi og verður ekki séð að áður hafi verið gert ráð fyrir löggildingu þeirra af hálfu annarra stjórnvalda umfram löggildingu starfsheitisins, en kærandi hefur fengið leyfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra til að nota starfsheitið byggingariðnfræðingur.
Ákvæði 2. mgr. 28. gr. laga nr. 160/2010 er orðað á þann veg að nærtækt er að skilja það sem svo að þeir sem þar eru taldir upp þurfi allir að hafa hlotið aðra löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar en þá sem felst í leyfi til að vera byggingarstjóri. Forsaga ákvæða um byggingarstjóra og lögskýringargögn þau sem áður hafa verið rakin benda hins vegar til þess að sú hafi ekki verið ætlun löggjafans. Orðalag 2. mgr. 28. gr. er að stofni til úr lögum nr. 73/1997 og var gerð tillaga til lagfæringar ákvæðisins í frumvarpi til breytingalaga nr. 170/2000 sökum þess að orðalagið byði upp á þann misskilning að byggingariðnfræðingur þyrfti löggildingu og var einnig tekið fram í frumvarpinu að svo væri ekki. Þykir forsaga sú sem áður er rakin styðja að um óheppilega orðaröðun hafi verið að ræða enda ljóst af lögskýringargögnum að löggjafinn féll frá þeirri kröfu í upphafi að eingöngu iðnmenntaðir húsasmiðir eða múrarameistarar eða tilgreindir hönnuðir gætu orðið byggingarstjórar. Þá gera mannvirkjalög almennt ekki ráð fyrir að byggingariðnfræðingar þurfi löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Segir og í lögskýringargögnum, um það nýmæli að byggingarstjórar skuli hafa reynslu af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit, að gerð sé krafa um tveggja ára starfsreynslu sem löggiltir iðnmeistarar eða byggingariðnfræðingar. Er því gerður greinarmunur þar á milli, enda teljast byggingariðnfræðingar ekki til iðnmeistara. Túlkun stofnunarinnar um að önnur löggilding hennar sé ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem byggingarstjóri veldur því að sá hluti ákvæðis 2. mgr. 28. gr. sem gefur byggingariðnfræðingum þess kost að lögum að öðlast starfsréttindi sem byggingarstjórar við gerð tiltekinna gerða mannvirkja verður þýðingarlaus. Að mati úrskurðarnefndarinnar er sú túlkun of fortakslaus að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið, en stofnunin færði þau rök ein fyrir niðurstöðu sinni að skilja yrði ákvæði laganna á þann hátt sem hún gerði. Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður sá skilningur hins vegar ekki lagður í 2. mgr. 28. gr. mannvirkjalaga. Þykir skorta á að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi lagt fullnægjandi mat á hvort heimfæra mætti aðstæður kæranda til nefnds lagaákvæðis. Hefði stofnuninni því verið rétt að taka til frekari rannsóknar og taka afstöðu til þess hvort menntun hans sem byggingariðnfræðingur og störf hans sem slíkur gætu talist fullnægjandi, auk löggildingar sem húsasmíðameistari. Af þeim sökum þykir verða að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 16. nóvember 2020 um að synja umsókn A um starfsleyfi byggingarstjóra.
