134/2021 Nýi Skerjafjörður

Árið 2022, fimmtudaginn 3. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 134/2021, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 20. apríl 2021, um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Nýja Skerjafjörð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2021, er barst nefndinni 9. s.m., kæra nánar tilgreindir eigendur og íbúar alls 12 eigna við Einarsnes og Gnitanes þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 20. apríl s.á. að samþykkja nýtt deili-skipulag fyrir Nýja Skerjafjörð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsins yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar upp-kveðnum 3. september 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. og 26. ágúst 2021.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 10. nóvember 2017 var forsögn rammaskipulags fyrir Nýja Skerjafjörð vísað til umhverfis- og skipulagsráðs sem tók erindið fyrir á fundi sínum 1. júlí 2020. Tillagan gerði ráð fyrir uppbyggingu um 700 íbúða, leikskóla, grunnskóla, bílageymsluhúss, verslun, þjónustu og útivistarsvæðum. Tillagan gerði einnig ráð fyrir nýjum vegtengingum til austurs, sunnan Reykjavíkurflugvallar, þar sem eingöngu væri gert ráð fyrir almenningssamgöngum, auk gangandi og hjólandi vegfarenda. Tillögunni að hinu nýja skipulagi var ætlað að fella úr gildi eldra deiliskipulag sem er að stofni til frá 16. janúar 1986. Tillagan var auglýst til kynningar 16. september 2020 í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með fresti til að skila athugasemdum til 28. október s.á. Á fundi skipulagsfulltrúa 23. október s.á. var samþykkt að framlengja frestinn til 9. nóvember s.á. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 10. mars 2021 voru kynnt helstu efnisatriði innsendra athugasemda vegna deiliskipulagstillögunnar og á fundi borgarstjórnar 20. apríl 2021 var tillaga að nýju deiliskipulagi fyrir Nýja Skerjafjörð samþykkt og öðlaðist skipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí 2021.

Málsrök kærenda: Bent er á að umferð um Einarsnes muni aukast mikið með nýrri byggð og jafnvel þrefaldast. Hávaði vegna aukinnar umferðar verði að öllum líkindum yfir hámarks­viðmiðum skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Neikvæð áhrif aukinnar umferðar vegna fyrirhugaðra breytinga hafi ekki verið rannsökuð eða kynnt íbúum. Sum húsanna við Einarsnes væru ekki með svefnherbergi sem yrðu í skjóli frá umferðarhávaða og loftmengun auk þess sem sum þeirra stæðu þétt við götuna og yrðu óvarin gagnvart hljóð- og loftmengun. Hávaði vegna flugumferðar væri nú þegar þónokkur og taka yrði það ónæði með í reikninginn þegar lagt væri mat á hávaða vegna aukinnar umferðar. Komið hefði fram í skýrslu verkfræðistofu að þörf yrði á mótvægisaðgerðum, en svör sem borist hefðu frá Reykjavíkurborg um útfærslu á þeim hefðu ekki verið skýr og einungis átt við nýja skipulags­svæðið eða tekur til hluta af núverandi Einarsnesi. Nauðsynlegt væri að íbúar fengju fullnægjandi kynningu áður en uppbygging hverfisins hæfist. Þá hefði ekki verið komið til móts við ábendingar um slysahættu en áætlað væri að staðsetja fjölfarinn hjólreiðastíg við innkeyrslur margra íbúðarhúsa við Einarsnes. Þá hefði ekki farið fram fullnægjandi valkosta-greining á mögulegum umferðartengingum við nýja hverfið.

Í grein 5.4.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 væri mælt fyrir um að við gerð deiliskipulags skuli í umhverfismati meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum á aðliggjandi svæði og einstaka þætti deiliskipulags á hljóðvist. Þá bæri að áætla áhrif umferðar og hávaða. Gera eigi grein fyrir þessu mati og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins og gera breytingar á deiliskipulagstillögunni ef hinar fyrirhuguðu framkvæmdir hafi neikvæð áhrif. Ekki sé að finna slíka greiningu á áhrifum af breyttu skipulagi á hávaða, umferð og öryggi íbúa Einarsness utan hins nýja skipulagssvæðis. Þá liggi ekki fyrir tillögur um mótvægisaðgerðir vegna hinna neikvæðu áhrifa.

Í 6. gr. þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið mælt fyrir um það hvaða þætti skuli fjallað um í umhverfisskýrslu sem gerð sé vegna skipulagsáætlunar. Í skýrslunni beri að hafa lýsingu á þeim umhverfisþáttum sem líklegt sé að verði fyrir verulegum áhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og upplýsingar um aðgerðir sem séu fyrirhugaðar til að koma í veg fyrir, draga úr eða vega upp á móti verulegum neikvæðu umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunar. Borgaryfirvöld hafi unnið deiliskipulag fyrir Skerjafjörð og gert umhverfis­mat þvert gegn ákvæðum laga. Ekki hafi verið gætt að umferðartengingum að nýju hverfi og að breytingar á umferð standist kröfur um hljóðvist og umferðaröryggi.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að unnið hafi verið samgöngumat fyrir áfanga eitt og tvö fyrir hið nýja hverfi sem geri ráð fyrir að umferð um svæðið verði um 6.100 bílar á sólarhring en með fullbyggðum Nýja Skerjafirði sé gert ráð fyrir að umferðin verði um 9.000 bílar á sólarhring. Unnið sé að heildstæðri greiningu umferðarmála ásamt Vegagerðinni en engin gegnumstreymisumferð verði í hverfinu auk þess sem þar verði lítið um atvinnu­starfsemi. Mótvægisaðgerðir í tengslum við hljóðvist íbúa Einarsness felist einkum í götum sem hannaðar séu fyrir hæga bílaumferð og áætlað sé að halda aukinni umferð í skefjum. Nákvæm útfærsla fari fram á seinni stigum í samræmi við kvaðir í deiliskipulagi. Farið verði í vinnu við að breyta núgildandi deiliskipulagi Skildinganess og Einarsness þar sem hljóðvist vegna umferðar verði tekin fyrir og ráðist í mögulegar mótvægisaðgerðir. Umferð hjólandi og gangandi verði aðgreind frá hvorri annarri sem og frá akandi umferð á hefðbundnu gatnakerfi nýja skipulagssvæðisins. Farið verði í aðgreiningu á núverandi Einarsnesi þegar gatan verði breikkuð í tengslum við uppbygginguna svo koma megi fyrir öruggum göngu- og hjólastígum. Bílaumferð til og frá Nýja Skerjafirði muni þá færast fjær núverandi byggð.

Umferðartengingar hafi verið skoðaðar við deiliskipulagsgerðina og niðurstaðan hafi verið sú að í skipulaginu væru góðar og öruggar tengingar við aðliggjandi hverfi. Ef tengja ætti bílaumferð við hverfið eftir öðrum leiðum yrði meiri umferð en að hafa hverfið lokað í annan endann. Ekki væri hægt að taka hávaða vegna flugumferðar með þegar fjallað væri um ónæði vegna umferðar þar sem um tvö ólíka mælikvarða væri að ræða. Hávaði frá umferð væri metinn sem 24 stunda sólahrings jafngildishljóðstig en hávaði frá flugvelli færi skv. skilyrtu starfsleyfi um flugtíma og fjölda lendinga. Gefið væri út sérstakt hávaðakort vegna útbreiðslu hávaða frá flugvöllum sem reiknað væri með öðrum forsendum en frá bílaumferð. Munur á hávaða sem yrði vegna flugtaks og lendingar væri slíkur að hávaði frá bílaumferð yrði óverulegur á meðan það gengi yfir og ekki um að ræða sammögnunaráhrif.

Deiliskipulagið uppfylli öll skilyrði um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir vegna hávaða og tillögur um aðgerðir vegna aukinnar umferðar og mótvægisaðgerðir væru skýrar og raunhæfar. Þá fallist borgaryfirvöld ekki á að skipulagstillagan hafi ekki verið kynnt kærendum og að öll máls­meðferð, þ.m.t. auglýsing skipulagstillögunnar, hefði verið í samræmi við ákvæði skipulags­laga nr. 123/2010.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að hvorki í greinargerð Reykjavíkurborgar né skipulagsgögnum væri gerð grein fyrir neinum athugunum eða rannsóknum á neikvæðum áhrifum á hljóðvist vegna aukinnar umferðar um Einarsnes. Á fundi kærenda með starfs-mönnum skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, 16. september 2021, hafi það verið staðfest. Umhverfismatið sem lagt hafði verið til grundvallar ákvörðun um samþykkt deiliskipulagsins hafi þannig verið ófullnægjandi. Fullyrðingar borgaryfirvalda um að ekki verði sam-mögnunaráhrif vegna hávaða af bílaumferð og flugumferð væri útúrsnúningur enda gerði mikil umferð og stöðug það að verkum að hljóðtoppar, líkt og frá flugumferð, yrðu illbærilegri heldur en í samhengi við umferð sem væri lítil og strjál. Þá hafi borgayfirvöld hvorki vísað til viðurkenndra reglna, staðla né álits sérfræðinga. Yfirlýsing um að útfærsla mótvægisaðgerða muni koma fram á seinni stigum í samræmi við kvaðir í deiliskipulagi staðfesti það að raunverulegar mótvægisaðgerðir vegna neikvæðra umhverfisáhrifa á byggð við Einarsnes hafi hvorki verið útfærðar né ákveðnar. Tillögur í greinargerð borgaryfirvalda séu á vinnslustigi, óljósar og óákveðnar. Mótvægisaðgerðir eigi að liggja fyrir í umhverfismati og vera kynntar fyrir íbúum áður en sveitarfélag geti samþykkt nýja skipulagsáætlun. Stjórnvöldum hljóti einnig að vera skylt að útskýra hvers vegna ákjósanlegast sé að beina allri umferð fólksbíla til og frá hinu nýja hverfi um Einarsnes og hvers vegna aðrir kostir komi ekki til álita.

Umfjöllun borgarinnar um aukningu umferðar hafi verið villandi og jafnvel vanmetin vegna óraunsærra forsendna um minni bílaeign í hinu nýja hverfi. Engin greining hafi átt sér stað á áhrifum nýs deiliskipulags á umferðaröryggi utan skipulagssvæðisins og ekki hugað að umferðaröryggi í núverandi Einarsnesi þrátt fyrir að mestu áhrifin af auknum umferðarþunga verði þar. Verið sé að gera húsagötu að stofnbraut að nýju hverfi og því hafi verið rík þörf á að greina og fjalla um umferðaröryggi við undirbúning deiliskipulagsins, skilgreina mótvægisaðgerðir og kynna niðurstöðuna fyrir íbúum. Reykjarvíkurborg hafi vanrækt þessa skyldu sína og þannig brotið gegn ákvæðum í skipulagslögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórn gerð skipulagsáætlana og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Við skipulagsgerð ber sveitarstjórnum að fylgja markmiðum skipulagslaga, sbr. 1. gr. laganna, þ. á m. því að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallar­reglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samhliða auglýsingu umræddrar deiliskipulagstillögu var auglýst breyting á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og tók sú breyting gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnar­tíðinda 7. maí 2021. Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðal­skipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þar sem allar meginforsendur deiliskipulagsins lágu fyrir í aðalskipulagi var ekki unnin sérstök lýsing fyrir deiliskipulagið líkt og 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga heimilar. Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna þess sem og þeir gerðu. Í svörum skipulagsfulltrúa kom fram að í tengslum við endurgerð Einarsness yrði farið í vinnu við að breyta núgildandi deiliskipulagi Skildinganess og deiliskipulagi Einarsness þar sem hljóðvist vegna umferðar yrði tekin fyrir og ráðist í mögulegar mótvægisaðgerðir. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við deiliskipulagið og tók það gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí 2021.

Samkvæmt gr. 5.4.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 skal í umhverfismati meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum á aðliggjandi svæði og einstaka þætti deiliskipulags á hljóð­vist. Þá ber að áætla áhrif af umferð og hávaða. Gera skal grein fyrir þessu mati og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins og gera breytingar á deiliskipulagstillögunni ef hinar fyrirhuguðu framkvæmdir hafa neikvæð áhrif.

Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að reiknað sé með að umferð um Einarsnes aukist úr 2.800 bílum á sólarhring í 9.000 bíla. Er þar um þreföldun að ræða. Samkvæmt hljóðvistarskýrslu sem unnin var samhliða deiliskipulaginu verður hljóðstig innan skipulagssvæðisins vegna akandi umferðar yfir mörkum við húshliðar sem snúa að götunum Einarsnesi og Skeljanesi og gerir deiliskipulagið ráð fyrir mótvægisaðgerðum vegna þessa. Ekki liggur fyrir í hinu kærða deiliskipulagi að áhrif aukinnar umferðar á byggð við núverandi Einarsnes hafi verið metin hvað varðar hljóðvist og loftgæði eða til hverra mótvægisaðgerða skuli gripið. Í ljósi þess að sú umferð sem mun fara um nýja Einarsnes og Skeljanes mun öll fara um núverandi Einarsnes má telja verulegar líkur á að hið sama muni eiga við þar. Hvað varðaði mögulegar mótvægisaðgerðir vegna neikvæðra áhrifa utan skipulagssvæðisins var tekið fram að farið yrði í vinnu við breytingar á deiliskipulagi Einarsness og deiliskipulagi Skildinganess.

Gera verður þá kröfu að stjórnvöld rannsaki líkleg áhrif þeirra framkvæmda sem fyrirhugaðar eru á grundvelli deiliskipulags og upplýsi íbúa um hvaða mótvægisaðgerðir séu fyrirhugaðar vegna neikvæðra áhrifa þess. Hins vegar verður einnig að horfa til þess að við gerð deiliskipulags er einungis verið að skipuleggja það svæði sem fellur innan marka þess. Er þannig ekki hægt að kveða á um mótvægisaðgerðir eða framkvæmdir í hinu kærða deiliskipulagi sem kveða á um framkvæmdir á svæði sem er á öðru deiliskipulagssvæði. Slíkar aðgerðir verður að kveða á um með breytingum á gildandi deiliskipulagi Einarsness og eftir atvikum Skildinganess. Fram kemur í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi að farið verði í vinnu við að breyta núgildandi deiliskipulagi Skildinganess og deiliskipulagi Einarsness þar sem hljóðvist vegna umferðar yrði tekin fyrir og ráðist í mögulegar mótvægisaðgerðir.

Að framangreindu virtu er ekki að finna þá form- eða efnisannmarka á hinni kærðu ákvörðun er raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir að benda á að leiði hin kærða ákvörðun til aukins hávaða eða loftmengunar geta kærendur snúið sér til heilbrigðisnefndar til að það verði mælt og krafist úrbóta, t.a.m. í samræmi við reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði eða reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Auk framangreinds geta kærendur eftir atvikum farið fram á bætur í samræmi við 51. gr. skipulagslaga.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarstjórnar Reykjavíkur frá 20. apríl 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Nýja Skerjafjörð.